南海問題與“有效控制”理論

劉正全

【摘 要】有充分歷史證據(jù)表明南海諸島屬于中國固有領(lǐng)土，南海諸島主權(quán)不容質(zhì)疑。近現(xiàn)代國際領(lǐng)土爭端案例處置方式使有效控制取代傳統(tǒng)原始取得方式，成為國際法領(lǐng)域解決領(lǐng)土爭端的重要理論依據(jù)。設(shè)立三沙市及在南海造島的系列活動(dòng)，加強(qiáng)了中國對南海諸島的有效行政管理，顯示出中國對周邊領(lǐng)土進(jìn)行強(qiáng)化管理的強(qiáng)大決心和以國際法有效控制理論進(jìn)行主權(quán)維護(hù)的高超策略。同時(shí)，也表明中國對國際法理論開始熟練掌握并學(xué)會(huì)在具體實(shí)踐中巧妙運(yùn)用。

【關(guān)鍵詞】島嶼爭端；南海問題；有效控制；主權(quán)維護(hù)

2012年6月，中國在西沙群島永興島設(shè)立地級三沙市，管轄西沙群島、中沙群島、南沙群島的島礁及其海域，1引起了越南的強(qiáng)烈不滿與抗議。2013年1月在中國政府的一片抗議聲中，菲律賓政府單方面將南?！邦I(lǐng)土”爭議問題提交到了海牙常設(shè)國際海洋法法庭（ITLOS）。2國際海洋法法庭于2015年底作出了受理決定，并于2016年7月12日作出了非常不利于中國的最終裁決結(jié)果。該裁決認(rèn)為，中國對南海海域沒有“歷史性所有權(quán)”，并否定了中國主張的“九段線”。3中國政府對外發(fā)表聲明“不認(rèn)可，不接受”。2016年8月日本發(fā)表《防衛(wèi)白皮書》，要求中國政府接受“南海仲裁結(jié)果”。4日本的行為遭到了中國方面的嚴(yán)厲駁斥。

一、南海問題由來

第二次世界大戰(zhàn)期間，日本強(qiáng)占了中國南海諸島。戰(zhàn)后根據(jù)《開羅宜言》和《波茨坦公告》，中國政府正式恢復(fù)對南海諸島行使主權(quán)。1947年中國政府公布《南海諸島新舊名稱對照表》，同年出版《南海位置略圖》，標(biāo)明南海海域包括東沙群島、西沙群島、中沙群島、南沙群島都屬于中華民國領(lǐng)土。1948年《中華民國行政區(qū)域圖》及附圖《南海諸島位置圖》公開出版。新中國成立后中央政府宣布擁有南海諸島主權(quán)。1951年中國政府在《關(guān)于美、英對日和約草案及舊金山會(huì)議的聲明》中指出“西沙群島和南威島正如整個(gè)南沙群島及中沙群島、東沙群島一樣，向?yàn)橹袊I(lǐng)土?！?

20 世紀(jì)70年代中國政府與周邊相鄰國家就南海諸島的主權(quán)歸屬問題提出了“主權(quán)屬我，擱置爭議，共同開發(fā)”的戰(zhàn)略性原則，與南海周邊國家進(jìn)行溝通，共同開發(fā)南海海底的油氣資源。[1]1982年《聯(lián)合國海洋法公約》賦予沿海締約國200海里以內(nèi)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)管轄權(quán)。

隨著戰(zhàn)略資源在全球范圍內(nèi)的供給日益緊張，各國愈發(fā)把爭奪具有豐富油氣資源和重要海上地位的南?？刂茩?quán)，看作是解決國內(nèi)資源緊張問題的關(guān)鍵。它們不斷制造新事端，力圖把南海問題國際化，復(fù)雜化，以達(dá)到用其所謂“合法化”手段來謀取中國的南海利益。為擴(kuò)大對周圍海域的控制范圍，各沿海國紛紛從其瀕臨海域中尋求新的“支點(diǎn)”。原來一些爭議不大的小島甚或包括實(shí)際用途不大的礁石，以及無人居住或根本不適合人類居住的珊瑚礁，亦成為各國注視的戰(zhàn)略焦點(diǎn)。近年來由于美國及其日本的介入，南海問題進(jìn)一步發(fā)酵，被越發(fā)炒作成復(fù)雜化的國際問題。

南海是重要的國際海上航道，是中國、越南、印度進(jìn)入太平洋的門戶，也是美國亞太地區(qū)的戰(zhàn)略棋子，對于菲律賓的地位也是極其重要。[2]。隨著南海問題被不斷國際化、復(fù)雜化的，南海地區(qū)的和平與穩(wěn)定正瀕臨著愈發(fā)嚴(yán)峻的考驗(yàn)。這讓中國不得不重新審視、深思，極度重視南海諸島的主權(quán)維護(hù)。在這種國際情境下，中國政府于 2012年7月在南海的西沙永興島設(shè)立三沙市。這是中國政府為擺脫南海困境局面和創(chuàng)造有利國際環(huán)境而主動(dòng)出擊的重要舉措。6該舉措有利于中國維護(hù)國家領(lǐng)土主權(quán)，彰顯了中國政府為捍衛(wèi)國家領(lǐng)土主權(quán)而言出必行的決心。

三沙市的設(shè)立，將進(jìn)一步加強(qiáng)中國對南海諸島的有力控制，有利于中國依傳統(tǒng)和現(xiàn)行國際法則行使主權(quán)，也表明中國政府在運(yùn)用法律手段解決國際問題方面不斷走向成熟。然則迄今為止，中國并未取得南海海域所有島嶼的完全有效控制，7很多問題仍需進(jìn)一步尋求政治與法律手段來解決。

二、有效控制理論淵源與實(shí)踐

古代國與國之間的領(lǐng)土糾紛，主要是通過戰(zhàn)爭的方式來解決。隨著國際組織的發(fā)展和近現(xiàn)代國際法概念逐漸形成。國與國之間對于糾紛的解決方式逐步發(fā)展成為通過雙邊或多邊談判的方式來政治解決。當(dāng)事國在反復(fù)通過政治談判無法解決彼此爭端的情況下，就會(huì)起訴到國際法院，尋求通過國際司法救濟(jì)。雖然國際法院并非超國家的司法機(jī)構(gòu)，但其所秉承的習(xí)慣作法與裁判實(shí)踐對國際法治和國際習(xí)慣法理論的形成起了重要的作用。同時(shí)，國際法院在解決領(lǐng)土爭端中所適用的國際法原理，也為各國普遍重視。

（一）有效控制理論淵源

有效控制源于殖民地時(shí)期的有效占領(lǐng)。隨著時(shí)代的發(fā)展，出于對自然資源的爭奪，當(dāng)代國與國之間對領(lǐng)土紛爭愈演愈烈，在歷史歸屬無法證明或證據(jù)不足的情況下，國際法院就沿用了過去殖民地時(shí)期解決殖民地歸屬的理念和作法。有效控制是過去有效占領(lǐng)理論的演化，是在歷史歸屬證據(jù)不足而又無現(xiàn)實(shí)行之有效之國際條約來分清彼此權(quán)屬的情況下，國際法院不得以而適用之的理論依據(jù)。

從國際司法實(shí)踐來看，國際法院在審案過程中首先考慮的是存在著所有權(quán)歸屬的證據(jù)，即所爭議領(lǐng)土是否在爭議發(fā)生前已經(jīng)通過條約或國家繼承等方式存在著合法的所有者。8如果存在明確且合法的所有者，則無需考慮有效控制的適用問題； 如果不存在明確合法的所有者，則國際法院會(huì)以有效控制為依據(jù)進(jìn)行判案，從而適用有效控制。國際法院會(huì)在比對權(quán)衡訴與被訴雙方各自所提出的進(jìn)行了有效控制的證據(jù)之后，將該爭議領(lǐng)土判決給對其實(shí)施了更為有效控制的一方所有。[3]結(jié)合司法實(shí)踐看，判斷有效控制是否已被實(shí)施，應(yīng)著重從是否已具備主客觀兩個(gè)要件來考慮，即主觀上出于以行使國家主權(quán)進(jìn)行控制的目的，客觀上以國家名義實(shí)施了實(shí)際控制的行為。當(dāng)然，一國行使主權(quán)的主觀意圖并不非得需要以明示的方式宣告，當(dāng)其沒有明確表示時(shí)，也可以通過另一國的客觀表現(xiàn)來推定。如一國對他國對無主地的持續(xù)占有不提異議，就是相當(dāng)于承認(rèn)其對無主地的占用和進(jìn)而享有的主權(quán)。按國際法理論，有效控制必須是持續(xù)和平穩(wěn)的充分控制，而且應(yīng)當(dāng)是國家行為。故漁民等私主體的維權(quán)行為不屬于國家行為，不構(gòu)成主權(quán)宣示。國家行為應(yīng)具有公開性，才會(huì)形成向其周圍國家或國際組織乃至世界各國宣示主權(quán)的效力。對糾紛土地進(jìn)行了有效控制的時(shí)間和控制程度，將會(huì)成為國際法院判案時(shí)考量的主要因素。國家實(shí)施占有必須有宣稱主權(quán)的意圖，以公開、和平和不間斷的有效占領(lǐng)行使主權(quán)，作為證明其宣示主權(quán)的依據(jù)。

（二） 相關(guān)司法實(shí)踐

當(dāng)一國對無人定居區(qū)進(jìn)行先占，從而宣布取得對該領(lǐng)土的原始主權(quán)時(shí)，如果一直沒有來自其它國家對該先占領(lǐng)土進(jìn)行異議，則適用傳統(tǒng)國際先占理論。這從反面證明占領(lǐng)國對其占領(lǐng)土地的原始取得權(quán)合法。1931 年丹麥向國際常設(shè)法院提起的關(guān)于挪威侵占其東格陵蘭的主權(quán)之訴中，國際常設(shè)法院最終判決丹麥勝訴。國際常設(shè)法院認(rèn)為丹麥對東格陵蘭的占有一直是“有效占領(lǐng)”，“無需證明丹麥在主張其對格陵蘭主權(quán)的整個(gè)時(shí)期，其主權(quán)一直存在，即使提交法院的材料不足以證明該早期主權(quán)的存在”，因?yàn)榈湹脑缙谡碱I(lǐng)并未受到來自包括挪威在內(nèi)的任何第三國的質(zhì)疑或異議?！霸谂餐秩胝碱I(lǐng)東格陵蘭之前，丹麥對東格陵蘭的權(quán)利主張如終是有效的”，即其早先占有構(gòu)成適用國際先占理論。法院認(rèn)為丹麥對格陵蘭的占有有效，是因?yàn)樵谄湔加械南喈?dāng)長一段時(shí)期內(nèi)，沒有任何國家對丹麥的占有提出過異議，也沒有任何其它國家對格陵蘭提出過主權(quán)要求。這與當(dāng)前中國南海問題有頗多相似之處。由于古代造船業(yè)的發(fā)達(dá)，中國政府最早發(fā)現(xiàn)并占有了南海這些島嶼。這類占有是有效的，當(dāng)然應(yīng)該適用先占原則。中國基于對南海的先占而形成的主權(quán)，自古以來從未受到來自任何國家的反對或異議。南海島嶼是中國領(lǐng)土一部分的客觀歷史事實(shí)，在世界各國政府及相關(guān)的國際會(huì)議中一直被廣泛認(rèn)同的。

國際法院在解決涉及領(lǐng)土糾紛的司法實(shí)踐中所采用的裁決規(guī)則，一般是優(yōu)先考慮適用當(dāng)事國所簽訂的國際協(xié)議或條約； 如果沒有有效的協(xié)議或條約，就會(huì)考慮適用有效控制。不斷涌現(xiàn)的國際案例已表明，有效控制已成為裁判領(lǐng)土爭端案件的重要依據(jù)。在雙方對領(lǐng)土主權(quán)發(fā)生爭議時(shí)，對所爭議領(lǐng)土已進(jìn)行了更為有效控制的一方往往更能獲得國際司法機(jī)構(gòu)的支持。國際法院的判決對國際習(xí)慣法的形成有重要作用。國際法院在當(dāng)事國所提供的繁雜、難辯真?zhèn)蔚臍v史證據(jù)面前，為了避免使當(dāng)事國領(lǐng)土爭端問題解決遙遙無期，一般就會(huì)采用這種現(xiàn)實(shí)有效的實(shí)際控制說。

在1953年英國訴法國明基埃群島和?？死锖扇簫u一案中，國際法院在分別考察了英法兩國1648年以前所簽訂的各種協(xié)定后，發(fā)現(xiàn)雙方在此期間的權(quán)力行使錯(cuò)綜復(fù)雜，實(shí)在難以據(jù)此作出孰先孰后的判斷，于是國際法院轉(zhuǎn)而考證19世紀(jì)以后兩國在爭議地區(qū)的權(quán)力消長對比，最后認(rèn)為英國比法國對這些島嶼實(shí)施了更為有效的控制，因而判定英國擁有這些爭議島嶼的主權(quán)。從2000年以來國際法院作出的判決看，有三個(gè)案件適用了有效控制。該案例充分說明，即便是歷史固有領(lǐng)土，也會(huì)因概念的模糊性或因原主權(quán)國家未對其施行有效控制或疏于管理而剝奪其原先的主權(quán)地位。該案弱化了當(dāng)事國對既得領(lǐng)土的原始取得權(quán)，樹立了有效控制在解決國際領(lǐng)土糾紛案中的權(quán)威性，使有效控制逐步成為國際司法實(shí)踐中解決領(lǐng)土爭端問題的法理依據(jù)。

三、有效控制適用致國際濫訴

以領(lǐng)土取得和繼續(xù)占有方式上，有效控制理論取代了國際“先占”理論，成為合法占有的新理論。這在“歷史領(lǐng)土”理論尚繼續(xù)發(fā)揮功能的背景下，把領(lǐng)土主權(quán)歸屬的解決問題推到了一個(gè)更難解決的窘迫處境層面上。

（一）“歷史領(lǐng)土”主權(quán)頻遭挑戰(zhàn)

國際法院在司法實(shí)踐中對于有效控制理論的法律適用，讓基于歷史事實(shí)“無可爭辯之主權(quán)”遭受著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。前面所述案例已經(jīng)表明，在國際司法實(shí)踐中歷史固有領(lǐng)土頻遭破壞有時(shí)會(huì)成為事實(shí)。收集有意義的證據(jù)以證明爭議領(lǐng)土的歷史地位和歷史主權(quán)，以及主權(quán)延續(xù)的充分和平穩(wěn)，已成當(dāng)務(wù)之急。

（二） 當(dāng)事國緊張關(guān)系加劇

國際法院案例表明，在雙方對島嶼主權(quán)發(fā)生爭議時(shí)，國際法院傾向于認(rèn)定對島嶼進(jìn)行更為有效控制的一方擁有主權(quán)。由于有效控制更注重于訴前一段時(shí)間的“實(shí)際控制”，這導(dǎo)致了當(dāng)事國為爭奪權(quán)益而對其濫用。更為嚴(yán)重的后果是，如果一國在他國侵占造成其權(quán)益受損而未能明確反應(yīng)即保持沉默或未作出抗議時(shí)，該不作為行為可能將構(gòu)成對侵占國相對主張的承認(rèn)或默許。這種默許對于“無主地”之領(lǐng)土爭端而言，并不會(huì)對領(lǐng)土主權(quán)的歸屬產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，但在“有主地”領(lǐng)土爭端中，當(dāng)事國的默許將導(dǎo)致原先已成事實(shí)的領(lǐng)土主權(quán)發(fā)生移轉(zhuǎn)。在雙方對島嶼主權(quán)發(fā)生爭議時(shí)，對島嶼進(jìn)行更為有效控制的一方往往能獲得主權(quán)支持，即使對于權(quán)屬已經(jīng)確定了的領(lǐng)土。

四、結(jié)論

加強(qiáng)政府行為，通過研究國際法院有關(guān)領(lǐng)土和邊界爭端的司法判例，密切關(guān)注其解決此類爭端時(shí)所適用的國際法理論與規(guī)則，并以此為據(jù)進(jìn)一步加強(qiáng)主權(quán)宣示行為，可為鞏固和維護(hù)中國的固有領(lǐng)土主權(quán)提供充分的法理支持。中國解決周邊領(lǐng)土爭端的當(dāng)務(wù)之急，既要向周邊國家宣示政府維護(hù)領(lǐng)土主權(quán)的決心，也要立足現(xiàn)實(shí)，以法律手段的理性，應(yīng)對領(lǐng)土主權(quán)爭端。在國際法的適用領(lǐng)域，國家既要維護(hù)主權(quán)，做到政治鮮明，更要以法律的手段做到有理有據(jù)。

參考文獻(xiàn)：

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[2]鞏建華.南海問題的產(chǎn)生原因、現(xiàn)實(shí)狀況和內(nèi)在特點(diǎn)[J].探索與爭鳴.2010（02）：146.

[3]李華.論解決領(lǐng)土爭端的有效控制原則[J].和田師范?？茖W(xué)校學(xué)報(bào).2006（3）：43-44.

注釋：

1.參見民政部網(wǎng)站：http：//www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201206/

20120600325063.shtml.2016年7月20日訪問.

2.參見網(wǎng)站：http：//news.qq.com/a/20130122/001924.htm.2013年2月20日訪問.

3.參見新華網(wǎng)：http：//news.xinhuanet.com/2016-07/12/c_1119207443.htm.2016年8月2日訪問。

4.參見http：//military.china.com/important/11132797/20160803/23204248.html.2016年8月2日訪問。

5.參見http：//wenku.baidu.com/view/ea7ea0681eb91a37f1115c45.html.

6.三沙市人民政府駐西沙永興島，隸屬海南省。三沙市的西南中沙群島包括260多個(gè)島、礁、沙、灘，散布在南海上，東西相距900千米，南北長達(dá)1800千米，島嶼面積13平方千米，海域面積200多萬平方千米。設(shè)市后，三沙市成為中國領(lǐng)土最南端的地級市，也是中國最年輕、陸地面積最小、管轄總面積最大、人口最少的地級市。參見網(wǎng)站http：//baike.baidu.com/view/8840390.htm.

7.目前總共有三個(gè)國家在實(shí)際控制數(shù)目不等的南沙群島島礁。其中，越南控制29個(gè)、菲律賓控制9個(gè)，馬來西亞控制10個(gè)，中國臺灣控制1個(gè)。

8.一些島嶼爭議案的當(dāng)事國原來是被殖民國家，解決領(lǐng)土爭端時(shí)國際法院一般會(huì)考慮其宗主國之間簽訂的有關(guān)條約效力及這些被殖民國家獨(dú)立后對舊條約的繼承問題。