公共住房保障中如何強(qiáng)化政府責(zé)任

鄭鑫

【摘要】住房是人類生存發(fā)展的基本條件，住房權(quán)也成為人的基本權(quán)利之一。但在市場經(jīng)濟(jì)時(shí)代，住房的公共產(chǎn)品屬性被忽視，住房分配過分商品化導(dǎo)致房價(jià)快速攀升，社會(huì)低收入群體的住房權(quán)得不到保障，也加劇了社會(huì)矛盾。為此公共住房保障政策應(yīng)運(yùn)而生，但由于政府在公共住房保障中責(zé)任定位的失誤，導(dǎo)致我國的公共住房體系并沒有很好地解決中低收入家庭的住房問題。所以，我國政府還需要重新思考在公共住房保障中應(yīng)擔(dān)負(fù)的責(zé)任，多渠道干預(yù)住房市場，保障廣大群眾的住房權(quán)。

【關(guān)鍵詞】住房保障 政府責(zé)任 住房權(quán) 反思 【中圖分類號(hào)】D6 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)】A

公共住房保障的產(chǎn)生背景及內(nèi)涵

在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的資本主義國家，他們的住房并非都是商品性的，其中必然存在一部分福利性質(zhì)的住房用以提供給中低收入者，只是各國所提供的福利性住房比例高低不同。而且不論一個(gè)國家處于何種發(fā)展階段，它的社會(huì)中總會(huì)存在缺乏支付能力的低收入家庭，政府為了保障社會(huì)的公平性，就有責(zé)任為其提供最為基本的住房保障。

政府擔(dān)負(fù)有提供社會(huì)保障的職責(zé)，而且要盡量降低住房價(jià)格變動(dòng)對社會(huì)穩(wěn)定的影響，這也要求它為社會(huì)中低收入者提供相應(yīng)的住房保障。由此可見，構(gòu)建公共住房保障制度，并非單純是為了保障中低收入者的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)，這對社會(huì)其他群體的福利最大化也有重要影響。政府為社會(huì)中低收入者提供住房保障是完善社會(huì)保障體系的一部分。政府一般從兩個(gè)方面來實(shí)現(xiàn)這一職能：一是制定有關(guān)住房發(fā)展的專門規(guī)劃，如針對中低收入者制定保障性住房建設(shè)規(guī)劃；二是直接為中低收入者提供住房供應(yīng)或者給予住房補(bǔ)貼，政府將滿足中低收入者的住房需求看作是社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)之一，并采取直接干預(yù)的手段實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。政府是社會(huì)保障制度建設(shè)的主要責(zé)任主體，住房保障也便成為政府的重要工作內(nèi)容。進(jìn)行保障性住房建設(shè)的主要目的是實(shí)現(xiàn)人的基本權(quán)利和維護(hù)社會(huì)的公平，政府的屬性決定了必須由其來承擔(dān)這一責(zé)任。而且與其他產(chǎn)品相比，保障性住房建設(shè)需要大規(guī)模的資金投入，并協(xié)調(diào)各方資源，這很難依靠社會(huì)團(tuán)體或某一階層來獨(dú)自完成，只有政府具備條件完成這一任務(wù)。公共住房保障建設(shè)程序較為復(fù)雜，要想項(xiàng)目順利實(shí)施，還需要依靠政府的權(quán)威以及它的統(tǒng)籌規(guī)劃能力。

建設(shè)公共保障住房的目標(biāo)是滿足社會(huì)中低收入家庭的基本居住權(quán)。在市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，市場規(guī)律起到主要的調(diào)節(jié)作用，具體到住房市場，市場規(guī)律也能夠以較高的效率調(diào)動(dòng)住房資源的配置，但住房產(chǎn)品本身不同于一般商品，而且市場規(guī)律也存在失靈的可能，加之社會(huì)的中低收入階層基本沒有住房支付能力，如果依靠市場機(jī)制，這部分群體的住房權(quán)便難以實(shí)現(xiàn)，所以政府必須介入住房市場進(jìn)行干預(yù)，解決或改善社會(huì)中低收入群體的住房問題。由此可見，在住房市場中，需要市場規(guī)律與政府的雙重調(diào)控，前者優(yōu)化住房資源的效率，而后者保障中低收入家庭的基本居住權(quán)，促進(jìn)社會(huì)公平。

要確保住房保障制度順利實(shí)施必須為其提供法律保障。公共住房保障政策實(shí)施過程中必然要牽扯諸多利益群體，如果沒有法律保障，政策可能很難得到落實(shí)。法律應(yīng)該明確住房保障的對象以及保障內(nèi)容，對保障對象的進(jìn)入與退出有細(xì)致的規(guī)定，相關(guān)法律還應(yīng)規(guī)范公共住房保障各個(gè)環(huán)節(jié)程序的正確性，確保住房保障政策規(guī)范化運(yùn)行。

我國政府住房保障責(zé)任的內(nèi)容

住房是人獲得生存發(fā)展的基本保障，但在市場化條件下，個(gè)體只有經(jīng)濟(jì)條件達(dá)到一定程度時(shí)才能夠購買住房。在此背景下，政府的調(diào)節(jié)就十分重要，這是政府履行保護(hù)公民居住權(quán)責(zé)任的重要表現(xiàn)。

首先，政府在住房保障中負(fù)有法律保障責(zé)任。住房權(quán)是社會(huì)個(gè)體的基本人權(quán)，關(guān)系到一個(gè)人的生存質(zhì)量與發(fā)展條件。一個(gè)社會(huì)的住房問題不可能完全靠經(jīng)濟(jì)來解決，即便經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平再高，若無先進(jìn)的住房調(diào)節(jié)政策，也無法解決社會(huì)的住房問題。但先進(jìn)的住房政策措施要想得到貫徹落實(shí)，還需要國家通過實(shí)施具有強(qiáng)制性的法律來推動(dòng)。因此政府作為國家的行政機(jī)關(guān)也需要盡快推動(dòng)住房保障法律的制定與實(shí)施。

其次，政府在公共住房保障中需要承擔(dān)財(cái)政支持責(zé)任。部分社會(huì)個(gè)體難以實(shí)現(xiàn)住房權(quán)的一個(gè)根本原因在于收入低。為此政府必須提供公共住房保障政策以減輕中低收入者購房上的經(jīng)濟(jì)壓力。而公共住房保障是滿足中低收入者住房權(quán)的措施，但是由于這一系統(tǒng)較為龐大，運(yùn)行過程中除了國家財(cái)政的支持以外，還需要土地投入，必要的土地劃撥無疑能夠降低公共住房的建設(shè)成本，這樣也能讓中低收入者獲得住房保障。

再次，政府還有組織安排的責(zé)任。住房保障措施要想得以實(shí)現(xiàn)還需要有一套健全的組織體系，它是運(yùn)行各種住房保障措施的主體，并負(fù)責(zé)各種住房政策的擬定，確保住房保障政策能夠得到貫徹落實(shí)也是政府的責(zé)任之一。

最后，政府還要落實(shí)住房保障監(jiān)管責(zé)任。任何政策制度的運(yùn)行都需要有一套監(jiān)管體系，公共住房保障也是如此。因此，要想真正讓公共住房保障政策獲得貫徹，避免住房保障措施偏離目標(biāo)，政府必須建立起監(jiān)管機(jī)制，確保公共住房保障在規(guī)劃、具體實(shí)施以及后期管理等各個(gè)階段都受到監(jiān)管。

域外公共住房保障的政府責(zé)任及其啟示

盡管國外各國公共住房保障制度的建設(shè)時(shí)間、保障方式等有所不同，但各國政府在其中擔(dān)負(fù)的責(zé)任還是有諸多共同之處，這對我國公共住房保障體系建設(shè)中政府責(zé)任的承擔(dān)也有一定啟示意義。首先，政府主要是向低收入群體提供住房保障責(zé)任。如美國根據(jù)社會(huì)群體的收入不同而制定不同的住房政策，對中等收入者，政府提供公共住房，而對高收入者，則由市場提供商品房。

其次，是政府在履行責(zé)任的方式上有直接與間接兩種形式。前者主要表現(xiàn)為直接為中低收入者提供各類公共住房或制定住房補(bǔ)助政策。如德國建設(shè)了大量的廉租房，日本向中低收入者提供公營住宅，美國針對中低收入家庭提供了低租金的公共住房，并出臺(tái)了修繕補(bǔ)貼、住房券等政策。間接形式主要是指政府通過稅收、金融等手段來履行公共住房保障責(zé)任。如德國政府向承攬公共經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)的開發(fā)商出臺(tái)了相應(yīng)的稅收優(yōu)惠、免息貸款以及財(cái)政補(bǔ)貼等政策，這類住房建成后需按照一定價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行出租，而不受市場住房價(jià)格變化的影響，從而減輕中低收入家庭的住房支付負(fù)擔(dān)。最后，發(fā)達(dá)國家大都將政府的住房保障責(zé)任法制化，如美國在公共住房保障方面制定了《國民住房法》等法律，為住房保障政策的貫徹落實(shí)提供法律保障。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高后，我國也十分重視社會(huì)保障工作，并在養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等方面建成了較為完善的保障體系，但公共住房保障卻一直低于其他社會(huì)保障水平。所以，要進(jìn)一步提升我國公共住房保障水平，可以借鑒西方發(fā)達(dá)國家的公共住房保障建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。一是明確政府是擔(dān)任社會(huì)公共住房保障建設(shè)的主體；二是政府的公共住房保障要從政策走向法制化；三是政府可以以多元化的方式實(shí)現(xiàn)公共住房保障。

政府住房保障責(zé)任的完善措施

協(xié)調(diào)中央與地方的政府住房保障責(zé)任。依據(jù)權(quán)責(zé)相一致的原則，中央政府在享有制定住房保障政策權(quán)力的同時(shí)，也應(yīng)該承擔(dān)一定的住房保障職責(zé)。這并非要求中央與地方在權(quán)責(zé)上保持絕對的對等，而是追求相對的權(quán)責(zé)對等。目前地方政府財(cái)權(quán)相對較小，而事權(quán)較多，要履行諸多職責(zé)，地方政府必須獲得更多的財(cái)政來源，這也是其熱衷于供應(yīng)商品房用地的重要因素之一，通過支持商品房開發(fā)，地方政府可以獲取數(shù)額巨大的土地出讓金，并提升政績，最終導(dǎo)致地方政府忽視公共住房保障中的政府責(zé)任。因此，要解決這一問題，便需要協(xié)調(diào)中央政府與地方政府在公共住房保障中的責(zé)任，具體來說中央政府在保障性住房上應(yīng)給予地方政府一定的財(cái)政支持，在要求地方政府履行責(zé)任的同時(shí)也要賦予它一定的住房保障權(quán)利。二者應(yīng)該合理劃分住房保障責(zé)任，共同承擔(dān)保障性住房建設(shè)，以保障中低收入者的住房權(quán)。

建立住房保障法及配套措施。首先，我國應(yīng)盡快出臺(tái)住房保障法。目前我國在住房保障上僅為一些規(guī)章、制度，但這為我國的住房保障法出臺(tái)奠定了基礎(chǔ)。在具體的法律制定中，我國一方面可以將國內(nèi)的住房保障理論研究作為住房保障法的理論參考，另一方面在住房保障法內(nèi)容上可以借鑒國外經(jīng)驗(yàn)。其次，要針對住房保障對象設(shè)置管理機(jī)制。在我國原本的公共住房保障規(guī)定中，外來務(wù)工人員以及剛就業(yè)的大學(xué)生被排除在公共住房保障對象之外，而實(shí)際上這部分群體由于收入水平限制，無法解決住房問題。近幾年來，雖然我國擴(kuò)大了公共住房保障對象，讓更多的中低收入群體享受這一政策，但卻依然沒有出臺(tái)較為具體的保障對象標(biāo)準(zhǔn)。這主要是由于我國缺乏家庭收入評價(jià)機(jī)制，因此缺乏判斷是否屬于中低收入群體的標(biāo)準(zhǔn)。要解決這一問題，我國可以建立起信用機(jī)制，對已經(jīng)獲得保障性住房的家庭或個(gè)人的收入進(jìn)行監(jiān)控，防止不符合標(biāo)準(zhǔn)的家庭占有公共保障住房資源。此外，我國在住房保障對象管理上還應(yīng)該與時(shí)俱進(jìn)，利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)建立起全國聯(lián)網(wǎng)的住房保障檔案，讓獲得住房保障的個(gè)體或家庭接受社會(huì)監(jiān)督，防止個(gè)別官員利用公共保障性住房資源進(jìn)行尋租。

再次，政府還要擴(kuò)大住房保障建設(shè)的資金來源。我國人口眾多，且中低收入群體占大多數(shù)，這意味著我國需要大量建設(shè)公共保障性住房，必須有龐大的資金進(jìn)行支持。但目前我國住房保障建設(shè)資金來源主要是財(cái)政投入，并不足以支撐起我國龐大的公共住房保障體系，因此必須拓寬資金來源。一是地方政府應(yīng)將土地出讓的部分資金收入作為住房保障金；二是可以將稅收收入作為住房保障金的一個(gè)重要來源渠道；三是作為國企銀行，它在房貸中賺取了巨額利潤，而企業(yè)應(yīng)擔(dān)有社會(huì)責(zé)任，因此它也應(yīng)該將其中一部分利潤作為住房保障金。

最后，我國應(yīng)完善住房保障機(jī)構(gòu)。公共住房保障工作是一項(xiàng)重要的民生工程，我國地方政府應(yīng)該設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)來落實(shí)各種住房保障措施。除此之外，地方政府還應(yīng)該完善住房保障機(jī)制，如在住房政策制定中開展聽證會(huì)，讓大眾參與到政策制定中去，這樣住房保障政策才能具備科學(xué)性，并有針對性的解決社會(huì)群眾的住房問題。

改變政府執(zhí)政觀念。傳統(tǒng)的以地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為政績衡量標(biāo)準(zhǔn)的考核方式阻礙了公共住房保障政策的落實(shí)，并且成為某些政府逃避責(zé)任的因素之一。要改變這種狀況，政府必須改變行政理念，重新確立為人民服務(wù)的宗旨，只有做到以人為本，才能夠關(guān)注社會(huì)大眾的住房權(quán)實(shí)現(xiàn)與否，為人民群眾提供基本的生存與發(fā)展條件。具體來說，要想改變行政觀念，還需要變革目前的政績考核方式，將公共住房保障作為重點(diǎn)考核內(nèi)容，這樣地方政府才有積極性去落實(shí)中央制定的各類住房保障政策。

加強(qiáng)對政府住房保障責(zé)任的監(jiān)督。在我國落實(shí)公共住房保障政策的實(shí)踐中，富人占據(jù)了廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房資源的新聞并不鮮見，除了是因?yàn)檎呗鋵?shí)過程中存在漏洞以外，更重要的原因在于政府責(zé)任缺乏監(jiān)督體系，這給予了一些違法行政人員權(quán)力尋租的空間。因此，要想公共住房保障政策真正服務(wù)于中低收入者，必須監(jiān)督公共住房保障建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)。首先，要監(jiān)督政府對公共保障性住房建設(shè)用地的供給。必須監(jiān)督地方政府的土地供應(yīng)行為，政府應(yīng)該將提供土地的信息公開，接受社會(huì)各界的監(jiān)督。其次，要對公共保障性住房的建設(shè)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督，政府應(yīng)提供保障性住房的建設(shè)位置及各類相關(guān)信息，讓社會(huì)大眾及時(shí)了解公共保障性住房建設(shè)分布情況以及建設(shè)進(jìn)度。最后，要監(jiān)督政府執(zhí)行保障性住房環(huán)節(jié)，主要是要監(jiān)督政府分配保障性住房的過程，政府需要公布獲得保障性住房的家庭或個(gè)體的信息，防止不該享有該政策的家庭或個(gè)人占據(jù)公共保障性住房資源。此外，在監(jiān)督主體上，除了各級(jí)人大代表外，新聞媒體、社會(huì)大眾也都應(yīng)該積極參與到對政府住房保障責(zé)任的監(jiān)督中來，這既是權(quán)利也是責(zé)任，只有建立起全面的監(jiān)督機(jī)制，才能夠約束政府權(quán)力，督促其履行公共住房保障責(zé)任。

（作者為天津大學(xué)博士研究生）

責(zé)編/王坤娜 美編/楊玲玲