淺析城中村相關(guān)方利益均衡對(duì)策

摘 要：隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城市政府、開(kāi)發(fā)商、集體經(jīng)濟(jì)組織和村民無(wú)形中成了城中村改造中的主要利益相關(guān)者。本文擬從利益相關(guān)者理論視角分析問(wèn)題，探討解決矛盾的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：城中村；相關(guān)方；利益均衡

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，城市規(guī)模急劇擴(kuò)張，越來(lái)越多的郊區(qū)被納入城市，成為真正的“城中村”?？梢哉f(shuō)，“城中村”既是一種居住形態(tài)，更是一種社會(huì)形態(tài)。這些居民區(qū)是城市版圖劇增的產(chǎn)物，在各個(gè)方面都難以與城市相媲，它的發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及城市，也很難跟得上時(shí)代的步伐。因而，城中村在向城市進(jìn)階及與現(xiàn)代化城市糅合的過(guò)程中，存在諸多問(wèn)題和矛盾。利益相關(guān)者方法主要用于分析解決沖突管理方面的問(wèn)題。城中村改造涉及到政府、企業(yè)、社區(qū)等多方利益體，其中最為直接的利益體是集體和村民，這就注定了博弈關(guān)系和博弈行為的存在。基于利益相關(guān)者理論，分析矛盾、問(wèn)題，探討解決之道，以期實(shí)現(xiàn)“利益重構(gòu)，創(chuàng)造多贏的城中村改造局面”。

一、明晰改造目標(biāo)

均衡相關(guān)方利益的前提是要明晰改造的目標(biāo)。唯此，才能真正協(xié)調(diào)好相關(guān)方的近期利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。一是最終目標(biāo)?！俺侵写濉卑l(fā)展的根本方向?qū)崿F(xiàn)各個(gè)方面的城市化，包括農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)化、村民向市民轉(zhuǎn)化、村落管理體制轉(zhuǎn)變，它是一個(gè)綜合的社會(huì)轉(zhuǎn)變過(guò)程，需要相應(yīng)的綜合性、全方位的物質(zhì)建設(shè)、制度建設(shè)、文化建設(shè)及社會(huì)精神文明建設(shè)。二是環(huán)境目標(biāo)。根據(jù)“城中村”所在的空間區(qū)位，依據(jù)城市整體發(fā)展規(guī)劃要求，結(jié)合自身區(qū)域空間資源的構(gòu)成特點(diǎn)，設(shè)定不同的發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展定位，建立與環(huán)境保護(hù)要求相一致的價(jià)值體系，強(qiáng)調(diào)功能對(duì)接、強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)與互動(dòng)發(fā)展、強(qiáng)調(diào)最有效率的發(fā)展選擇。三是社會(huì)目標(biāo)。轉(zhuǎn)變“城中村”的法制和管理體系，彌補(bǔ)在“城中村”地區(qū)的社會(huì)管理缺失，打破城鄉(xiāng)二元管理體制的壁壘，使“城中村”經(jīng)濟(jì)文化活動(dòng)及全面的社會(huì)管理整體的城市管理體系中，形成新的管理模和結(jié)構(gòu)，加速其融入城市社會(huì)，構(gòu)筑和諧的社會(huì)秩序。

二、創(chuàng)新制度設(shè)計(jì)

實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局。一方面逐步將二元土地制度轉(zhuǎn)變?yōu)橐辉w制。政府可以在不改變?cè)型恋厥褂脵?quán)歸屬的前提下，將土地合法引入市場(chǎng)流通，顯化土地的價(jià)值，在不侵害農(nóng)民利益的前提下，達(dá)到將現(xiàn)有的“城中村”土地進(jìn)行合理利用的目的。國(guó)家出于公共利益，按照規(guī)劃征收農(nóng)民的承包地，但要在定義“公共利益”和“公平價(jià)格”兩個(gè)前提下進(jìn)行。概括起來(lái)就是要在集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地的基礎(chǔ)上實(shí)行“放開(kāi)產(chǎn)權(quán)，管住規(guī)劃”。還要加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)戶籍一體化的改革速度，完善社保機(jī)制，保障失地農(nóng)民的利益，確保農(nóng)民正常、快速、放心地融入城市社會(huì)體系。

三、科學(xué)制定政策

政策是政府管理社會(huì)中經(jīng)常使用的有效工具之一，制定科學(xué)有效的政策，能夠保障政府在其公共行政管理過(guò)程中減少工作失誤。城中村改造的過(guò)程中，無(wú)論制定何項(xiàng)政策，都牽涉到政府、開(kāi)發(fā)商、村民三者之間的利益建構(gòu)，而政府、開(kāi)發(fā)商、村民三者之間的利益博弈也自始至終存在于城中村改造的全過(guò)程。政府理應(yīng)堅(jiān)持公平、公正、公開(kāi)原則，關(guān)注多數(shù)群體利益需求，在不同利益群體中尋求彼此都滿意的平衡點(diǎn)。合理制定最高補(bǔ)償額和最低補(bǔ)償額，疏通好城中村改造各部門(mén)之間的關(guān)系，協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益之間的關(guān)系，厘清城中村短期改造和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展之間的關(guān)系，最終實(shí)現(xiàn)三方共贏。

四、改善管理方式

加強(qiáng)政府在“城中村”改造過(guò)程中的法制化、民主化和公開(kāi)化管理，做好改造的宣傳工作，設(shè)立村民意見(jiàn)和建議采集部門(mén)，積極分析和解決村民關(guān)心的問(wèn)題和對(duì)改造的看法。從而使村民能夠真正了解對(duì)自己居住環(huán)境的改造情況，并參與到制定改造政策和改造辦法中，體現(xiàn)其自身的主體地位，避免政府單方面強(qiáng)制執(zhí)行的行為。政府積極加強(qiáng)自身的誠(chéng)信和廉政建設(shè)，建立村民監(jiān)督、舉報(bào)機(jī)制，避免政府利益尋租行為。緩解村民對(duì)政府的不滿和對(duì)改造的迷茫心理。政府要充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，大力給予財(cái)政支持。城中村改造是為了城中村村民的利益，但一定要在村民自愿的前提下進(jìn)行，一定要強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)化運(yùn)作。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下靠行政強(qiáng)制肯定是不行的，政府在制定有關(guān)政策的時(shí)候，切實(shí)考慮到如何統(tǒng)籌好國(guó)家、集體、村民、開(kāi)發(fā)商各方面的利益。

五、實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)管

政府在對(duì)開(kāi)發(fā)商提供充足的優(yōu)惠政策的同時(shí)，應(yīng)該“依法實(shí)施和監(jiān)督城中村改造”，特別是對(duì)參與改造的開(kāi)發(fā)商進(jìn)行嚴(yán)加監(jiān)管。對(duì)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的管理，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照《中華人民共和國(guó)土地管理法》《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》《中華人民共和國(guó)建筑法》《中華人民共和國(guó)消防法》等相關(guān)法律進(jìn)行，按照正規(guī)程序贏得建設(shè)、規(guī)劃、消防、土地、房產(chǎn)等部門(mén)許可。市政府各相關(guān)部門(mén)要按照各自的職權(quán)范圍，加大對(duì)違法項(xiàng)目地查處力度。對(duì)于違法占用集體土地進(jìn)行房產(chǎn)開(kāi)發(fā)的、違法銷售房屋的行為，依法進(jìn)行處理；對(duì)于違反城市總體規(guī)劃、不符合城市土地利用規(guī)劃，不符合消防和質(zhì)量規(guī)范的建筑予以禁止和拆除；對(duì)于施工、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等單位違反規(guī)定承接、墊資違法工程的項(xiàng)目，按照有關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行處理。對(duì)于開(kāi)發(fā)商改造過(guò)程中涉及村民利益的一切行動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管，避免損害村民利益的事件發(fā)生。

六、增進(jìn)理解互信

開(kāi)發(fā)商和政府要相互理解，充分考慮到村民的利益。開(kāi)發(fā)商是社會(huì)經(jīng)濟(jì)人，他們遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律，以追求利潤(rùn)為根本目的，政府要理解開(kāi)發(fā)商，要給他們一定的利潤(rùn)空間。開(kāi)發(fā)商也要理解政府，要多關(guān)注一些政策、多關(guān)注一些法律，充分體會(huì)到城中村村民的困難。如果開(kāi)發(fā)商參與城中村改造的每一個(gè)環(huán)節(jié)都是依照法律法規(guī)和當(dāng)?shù)匾?guī)范性的文件來(lái)執(zhí)行的，那么，開(kāi)發(fā)商的法律風(fēng)險(xiǎn)或政策風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該在可預(yù)見(jiàn)范圍內(nèi)，開(kāi)發(fā)商與村民之間產(chǎn)生矛盾和問(wèn)題的幾率也會(huì)大大降低，這樣就可以有效地緩解因城中村改造所帶來(lái)社會(huì)矛盾及相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)損失。畢竟，政府是鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)商參與城中村改造的，只要開(kāi)發(fā)商愿意來(lái)，政府就會(huì)給予一切優(yōu)惠政策。只有開(kāi)發(fā)商和政府之間相互理解、相互支持，站在社會(huì)和人民的角度看問(wèn)題，城中村改造才能達(dá)到共贏，城市才會(huì)更健康的發(fā)展。

七、保障村民利益

政府應(yīng)該特殊保護(hù)村民利益，做到真正的為村民利益著想，切實(shí)維護(hù)村民利益，解決村民的后顧之憂。完善“城中村”改造中的土地征用制度，將土地征用納入規(guī)范化的運(yùn)作程序，在給村級(jí)集體產(chǎn)業(yè)和村民宅基地劃出預(yù)留地后允許不改變土地使用權(quán)歸屬，將其余土地先征為國(guó)有。做好合理補(bǔ)償和安置工作，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，政府應(yīng)該將改造后的經(jīng)濟(jì)收益在滿足自身經(jīng)濟(jì)收益的同時(shí)將大部分用于以滿足村民生活需要。如果需要村民異地拆遷安置的，政府應(yīng)做好村民的臨時(shí)搬遷居住工作，并給予相應(yīng)生活補(bǔ)助。以遵循法律規(guī)定和維護(hù)村民利益為前提，建立相應(yīng)的宅基地面積核算辦法，合理處理好改造后舊居與新宅的面積兌換問(wèn)題。規(guī)范改造后的房屋出租管理，并制定相應(yīng)的法律、法規(guī)，防止混亂出租屋經(jīng)濟(jì)再度出現(xiàn)。進(jìn)行村集體資產(chǎn)的改制，實(shí)行股份制。在二元行政管理制度改變之后，原村集體資產(chǎn)仍屬于原村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，通過(guò)清產(chǎn)核資、設(shè)定股權(quán)、折股量化、分配到人，把原來(lái)的村集體資產(chǎn)轉(zhuǎn)換成股份公司，村民享受股份分紅，這樣村民仍然享有集體經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的收益。政府在鼓勵(lì)、支持村級(jí)集體股份企業(yè)的同時(shí)，拿出部分改造后土地的收益，建立健全城中村村民的就業(yè)免費(fèi)培訓(xùn)機(jī)制，做好村民的再就業(yè)培訓(xùn)，提高他們的素質(zhì)和技能。這樣可以使村民在享有集體股份公司收益的同時(shí)，以打工或管理等各種形式參與集體企業(yè)的經(jīng)營(yíng)，并獲得經(jīng)濟(jì)收入，從而合理地改變“城中村”村民在改造后的經(jīng)濟(jì)收入方式，幫助村民逐漸轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)觀念。建立健全改造后村民的社會(huì)保障制度。戶籍管理制度改革之后，將農(nóng)民納入城市醫(yī)療，失業(yè)，養(yǎng)老等保障體系中。與此同時(shí)，還要考慮到改造后村民經(jīng)濟(jì)收入降低和生活轉(zhuǎn)變帶來(lái)的困難，從村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的資金積累中和政府改造的土地收益中抽出一部分資金對(duì)村民實(shí)行保障補(bǔ)貼，用于解決村民因改造帶來(lái)的后顧之憂。

另外，政府對(duì)城中村改造后精神文明建設(shè)應(yīng)該加以引導(dǎo)。一是成立以居委會(huì)為核心的社區(qū)，充分發(fā)揮居委會(huì)的管理功能和服務(wù)功能。二是針對(duì)城市新型市民的需求，積極開(kāi)展喜聞樂(lè)見(jiàn)、生動(dòng)活潑的群體性文體活動(dòng)，愉悅市民生活。三是將先進(jìn)理念和優(yōu)秀文化傳遞給城中村新型市民，提高市民素質(zhì)，改善市民生活水平金額生成環(huán)境，使其更快地融入到城市生活中，從而促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)快速發(fā)展。

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[1] 張宇、歐名豪、蔡玉軍：《整村統(tǒng)籌——解決城中村土地利用和發(fā)展問(wèn)題的一個(gè)探索》，《城市規(guī)劃》，2015年第2期.

[2] 陳雨：《淺析城中村改造中地方政府的作用》，《經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊》，2016年第6期.

作者簡(jiǎn)介：劉俊杰（1961-），男，中共河南省直機(jī)關(guān)黨校馬列教研室主任，副教授，主要從事科學(xué)社會(huì)主義的教學(xué)與研究。