絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)視野下“奎-獨(dú)-烏”區(qū)域大氣污染治理的思考

王克念

（中共奎屯市委黨校 新疆 奎屯 833200）

絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)視野下“奎-獨(dú)-烏”區(qū)域大氣污染治理的思考

王克念

（中共奎屯市委黨校 新疆 奎屯 833200）

區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)事關(guān)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)生態(tài)文明可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，其意義重大?！翱?獨(dú)-烏”區(qū)域地處新疆沿天山北坡城市經(jīng)濟(jì)群發(fā)達(dá)地帶，是絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)的中心區(qū)，在加快建設(shè)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶中，必然涉及基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、產(chǎn)業(yè)投資、資源開發(fā)、經(jīng)貿(mào)合作等重點(diǎn)合作領(lǐng)域。同時(shí)，“奎-獨(dú)-烏”區(qū)域在建設(shè)發(fā)展過程中存在著制約生態(tài)文明發(fā)展的因素。正確處理“奎-獨(dú)-烏”大氣污染治理，確保絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)生態(tài)建設(shè)穩(wěn)健發(fā)展意義重大。

絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶 大氣污染 治理

“奎屯-獨(dú)山子-烏蘇”區(qū)域綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展事關(guān)核心區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、產(chǎn)業(yè)投資、資源開發(fā)、經(jīng)貿(mào)合作、金融合作、人文交流、生態(tài)保護(hù)、海上合作等領(lǐng)域重點(diǎn)合作項(xiàng)目的順利推進(jìn)，事關(guān)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)生態(tài)文明可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，其意義重大。新疆奎屯市六屆八次全委（擴(kuò)大）會(huì)議報(bào)告中強(qiáng)調(diào)指出：“進(jìn)一步鞏固國家衛(wèi)生城市成果，爭創(chuàng)全國綠化先進(jìn)模范市，力爭用5年的時(shí)間把奎屯打造成全疆最美的城市。”[1]這些都一再說明絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)視野下的奎屯區(qū)域大氣污染治理、管控，已經(jīng)成為絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)中不可小覷的重要環(huán)節(jié)。

一、“奎屯-獨(dú)山子-烏蘇”區(qū)域大氣污染現(xiàn)狀

“奎屯-獨(dú)山子-烏蘇”區(qū)域位于天山北坡經(jīng)濟(jì)帶中心區(qū)域，是新疆最大的石化基地和重要的經(jīng)濟(jì)核心區(qū)之一，是絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶主力通道——北通道的咽喉?！笆濉逼陂g，隨著獨(dú)山子區(qū)1 000萬噸煉油和100萬噸乙烯工程穩(wěn)步推進(jìn)、奎屯-獨(dú)山子經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和烏蘇市化工園區(qū)建設(shè)，再加上兵團(tuán)第七師紅山煤礦擴(kuò)展改造，煤化工、石化、電力、鋼鐵、水泥、化學(xué)制品、生物制藥等數(shù)十個(gè)重點(diǎn)工業(yè)項(xiàng)目相繼落戶，區(qū)域工業(yè)化深入推進(jìn)和區(qū)域工業(yè)企業(yè)的迅猛發(fā)展，能源資源消耗持續(xù)增加，區(qū)域大氣污染日益凸顯，已連續(xù)出現(xiàn)冬季大氣顆粒污染和夏季臭氧層污染雙重影響，給環(huán)境管理和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展帶來巨大挑戰(zhàn)。2014年，據(jù)自治區(qū)政協(xié)社會(huì)法制委員會(huì)對“奎-獨(dú)-烏”區(qū)域環(huán)保執(zhí)法情況調(diào)研統(tǒng)計(jì)，“奎-獨(dú)-烏”區(qū)域二氧化硫、二氧化碳、一氧化碳均滿足國家二級標(biāo)準(zhǔn)，但細(xì)顆粒物（PM2.5）、可吸入顆粒物（PM10）和臭氧（O3）超標(biāo)較為明顯，最高日均分別超標(biāo)6.1倍、5.9倍和0.6倍。其主要表現(xiàn)可以概括為以下幾方面：

1.藍(lán)天白云遭受大氣污染，昔日皚皚白雪晴空萬里的氣象已經(jīng)消失。數(shù)據(jù)顯示：2009～2014年間，該區(qū)域優(yōu)良天數(shù)整體下降明顯，經(jīng)查勘，2014年與2009年相比下降了12%，三地（奎屯-烏蘇-獨(dú)山子區(qū)）中尤以奎屯市下降幅度最大，為16%。污染天數(shù)由2009年的8天，上升到2014年的68天，增加了8.5倍。從可吸入顆粒物濃度比較數(shù)值和“奎-獨(dú)-烏”區(qū)域環(huán)境空氣質(zhì)量狀況來看，該區(qū)域氣候空氣質(zhì)量現(xiàn)狀不容樂觀。

2.春、夏、秋、冬輪轉(zhuǎn)過程中，“奎-獨(dú)-烏”區(qū)域大氣污染隨著四季變化表現(xiàn)非常明顯?？蛥^(qū)域多以靜風(fēng)為主，冬季平均風(fēng)速僅為1.2m/s，靜風(fēng)頻率高達(dá)50%，很容易形成大氣層結(jié)穩(wěn)定狀態(tài)，導(dǎo)致宇宙空間環(huán)境可容量減少。加之奎屯交通區(qū)位明顯，物流、人流聚集擴(kuò)散倍增，?；锲奋囕d物流量超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，工業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，客運(yùn)、出租車輛尾

氣噴吐密集，施工現(xiàn)場堆場雜亂，致使地面產(chǎn)生的大氣污染物極難擴(kuò)散。據(jù)奎屯市環(huán)保局監(jiān)測，奎屯市地面臭氧濃度超標(biāo)30天，小時(shí)濃度最高達(dá)到0.476毫克/立方米，超標(biāo)2.4倍，近年來奎屯周邊區(qū)域空氣質(zhì)量持續(xù)下降，霧霾和沙塵暴天氣明顯增多。

3.縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛、資源消耗總量攀升、垃圾圍城現(xiàn)象日益突出。首先，縣域經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展。奎屯市統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，2014年年末，奎屯、獨(dú)山子、烏蘇、兵團(tuán)第七師人口為70.05萬人，經(jīng)濟(jì)總量達(dá)到579.36億，占當(dāng)時(shí)全疆GDP總量9 264.10億元的6.25%，占昌吉州GDP總量1 060億元的54.65%，占伊犁州全州GDP總量1 612億元的35.94%，占伊犁州直GDP總量792.2億元的72.13%。其中奎屯和烏蘇2個(gè)市的地方公共財(cái)政預(yù)算收入都超過了十幾個(gè)億。一方面縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對于我國全面實(shí)現(xiàn)建成小康社會(huì)目標(biāo)、全疆加快脫貧步伐起到了非常重要的作用。另一方面縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和建設(shè)生態(tài)文明之間是不和諧的，其中產(chǎn)生了很多復(fù)雜性的問題。譬如在經(jīng)濟(jì)發(fā)展快猛的同時(shí)，隨之而來的則是資源消耗總量攀升速率增長迅速（如表1所示）。

表1 “十二五”期間奎屯市污染物排放變化情況

可以看出奎屯市工業(yè)二氧化硫和煙塵排放量呈現(xiàn)逐年遞增趨勢，據(jù)自治區(qū)環(huán)境監(jiān)測部門統(tǒng)計(jì)，該區(qū)域主要污染物為二氧化硫、粉塵和氮氧化物，2014年二氧化硫排放量達(dá)到4.45萬噸，氮氧化物排放量達(dá)到3.95萬噸，煙粉塵排放量達(dá)到2.58萬噸，分別比2007年增長了1.87倍、5.57倍、2.94倍，其排放量分別占到轄區(qū)工業(yè)排放量的92.9%、87.02%和96.33%。除二氧化硫、氮氧化物、煙粉塵外，區(qū)域揮發(fā)性有機(jī)物泛濫成災(zāi)，其排放量呈現(xiàn)升高趨勢，截止2013年達(dá)到最高峰，2014年揮發(fā)性有機(jī)物排放量5.76萬噸，機(jī)動(dòng)車保有量為16.9萬輛，機(jī)動(dòng)車氮氧化物排放量占到區(qū)域氮氧化物總排量的31.5%。

其次，垃圾圍城現(xiàn)象日益突出，影響空氣質(zhì)量，損害人民群眾生活。據(jù)統(tǒng)計(jì)報(bào)道：現(xiàn)今我國城鎮(zhèn)垃圾的人均日產(chǎn)生量為1.2～1.4千克，人均年產(chǎn)生量為440～500千克。僅奎屯市老舊小區(qū)改造日清運(yùn)垃圾每天都在上百噸左右。這些垃圾主要為：建筑垃圾、生活垃圾、有害垃圾、醫(yī)療垃圾、電子產(chǎn)品垃圾、信息垃圾等，由于清理、裝車、運(yùn)輸防范措施薄弱，致使垃圾粉塵外泄揚(yáng)塵于空中，直接造成空氣污染。

二、“奎-獨(dú)-烏”區(qū)域大氣污染治理存在的問題

1.區(qū)域內(nèi)受體制機(jī)制制約，條塊分割“屬地管理”的現(xiàn)實(shí)嚴(yán)重阻擾著該區(qū)域大氣污染的治理。

“奎-獨(dú)-烏”區(qū)域現(xiàn)行環(huán)境管理方式難以適應(yīng)區(qū)域大氣污染防治要求，單個(gè)城市“各自為陣”，很難解決區(qū)域性大氣環(huán)境問題。筆者近期對奎屯上方位的烏蘇“中電投”，南方位獨(dú)山子區(qū)境內(nèi)的“大乙烯”，以及位于奎屯-獨(dú)山子經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的兵團(tuán)第七師錦江化工實(shí)施調(diào)研，發(fā)現(xiàn)這三家企業(yè)是“奎-獨(dú)-烏”區(qū)域大氣污染的龍頭老大，每年污染物排放量均居于首位，大氣污染超標(biāo)問題，受制于體制機(jī)制的制約，在條塊分割“屬地管理”下成為了保護(hù)的禁區(qū)，遇到嚴(yán)重污染期，“各自顧各自”，難以形成治理合力。據(jù)奎屯市環(huán)保局統(tǒng)計(jì)，其中奎屯市在每次大氣污染嚴(yán)重期受到的影響最大，占到污染區(qū)域總量的39%，獨(dú)山子為28%，烏蘇為25%。

2.“奎-獨(dú)-烏”區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，結(jié)構(gòu)性污染趨勢明顯?！翱?獨(dú)-烏”區(qū)域各方主政者以滿足其政治競爭和擴(kuò)充地方財(cái)政的需求，齊聚發(fā)力工業(yè)企業(yè)，以石化產(chǎn)業(yè)作為自己的主打脊梁，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)明顯偏重工業(yè)企業(yè)，工業(yè)企業(yè)比重加大相對應(yīng)的是資源依賴程度和能源消耗攀高，加上各工業(yè)園區(qū)經(jīng)營項(xiàng)目以鋼鐵、水泥、焦化、煤電、石化等高污染行業(yè)為主體，調(diào)整難度很大。產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化的惡性競爭使得昔日的生態(tài)環(huán)境優(yōu)質(zhì)區(qū)域已經(jīng)成為工業(yè)污染下的重災(zāi)區(qū)。

3.“三地四方”屬地管理體制與“多規(guī)并行”的園區(qū)混亂布局，愈發(fā)升級了排污競爭下的大氣污染。

奎屯市隸屬伊犁州、兵團(tuán)第七師屬于兵團(tuán)管轄、獨(dú)山子區(qū)為央企、烏蘇是塔城地區(qū)管轄的縣級市，這種條塊分割“各自為陣”的屬地管理體制，表現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和園區(qū)發(fā)展方面，思想視野和著眼點(diǎn)均立足于本位立場，由于缺乏頂層設(shè)計(jì)指導(dǎo)，多規(guī)出籠、各行其是的現(xiàn)象一直存在。烏蘇市20世紀(jì)90年代引進(jìn)發(fā)展的“中電投”，選址在違背自然規(guī)律的奎屯河上游，對奎屯市域直接形成大氣污染的損害，影響人們的生活環(huán)境和生命安全。

4.污染防治主體責(zé)任不落實(shí)，企業(yè)頂風(fēng)排污環(huán)境違法現(xiàn)象依然存在?！缎颅h(huán)保法》明確指出，環(huán)保治理重點(diǎn)是治水、治污、治氣，并界定了環(huán)保、公安、

土地、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等部門是資源開發(fā)、污染防治的責(zé)任主體。然而，“奎-獨(dú)-烏”區(qū)域機(jī)制束縛，在實(shí)際執(zhí)法過程中受屬地管轄困擾，執(zhí)行難、難執(zhí)行的問題時(shí)有發(fā)生，加之有關(guān)職能部門責(zé)任不強(qiáng)，沒有嚴(yán)格履行監(jiān)管責(zé)任。對市場主體企業(yè)而言，企業(yè)法律意識淡薄，企業(yè)法人不重視治污，治污基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，個(gè)別企業(yè)心存僥幸，夜間違法排放污染物的行為屢禁不止。

5.應(yīng)對區(qū)域性復(fù)合型大氣污染基礎(chǔ)設(shè)施不完善，致使施工揚(yáng)塵污染嚴(yán)重?！翱?獨(dú)-烏”區(qū)域易造成污染項(xiàng)目居多，諸如火電、水泥、建材生產(chǎn)企業(yè)的煤場、渣場、鋼鐵、化工等，筆者曾赴位居奎屯-獨(dú)山子經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的煙粉塵污染大戶龍海硅業(yè)調(diào)研，該企業(yè)作業(yè)區(qū)為敞開式生產(chǎn)，露天作業(yè)、設(shè)施簡陋，導(dǎo)致顆粒物隨風(fēng)揚(yáng)塵、外泄飛揚(yáng)，其生產(chǎn)原料為阿勒泰山區(qū)石英石，極具污染性，嚴(yán)重影響到城區(qū)群眾的身心健康。

三、關(guān)于優(yōu)化“奎-獨(dú)-烏”區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控治理的建議

1.真正樹立起綠色發(fā)展的理念。十八屆五中全會(huì)，習(xí)近平總書記提出綠色發(fā)展理念，將綠色發(fā)展作為關(guān)系我國發(fā)展全局的一個(gè)重要理念，體現(xiàn)黨對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律的進(jìn)一步認(rèn)識。綠色發(fā)展理念強(qiáng)調(diào)要把經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與環(huán)境保護(hù)緊密聯(lián)系，促進(jìn)人與自然，人與社會(huì)，人與人之間可持續(xù)發(fā)展。[2]只有大力發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)，才能有效突破資源環(huán)境的瓶頸制約，實(shí)現(xiàn)“青山綠水”和“金山銀山”的有機(jī)統(tǒng)一。

2.高位推動(dòng)創(chuàng)建“奎-獨(dú)-烏”區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)同治理平臺。首先，建議創(chuàng)新“奎-獨(dú)-烏”區(qū)域大氣污染防治管理體制，將奎屯市、獨(dú)山子區(qū)、烏蘇市、兵團(tuán)第七師從原有的行政隸屬體制中剝離出來、建立直接隸屬自治區(qū)管轄的“奎-獨(dú)-烏”區(qū)域大氣污染防治管理協(xié)調(diào)委員會(huì)，從體制上解決大氣污染治理各自為政的現(xiàn)狀，“協(xié)委會(huì)”擁有獨(dú)立的立法與執(zhí)法權(quán)力，且賦予在資源調(diào)配、監(jiān)督和處罰上的實(shí)際權(quán)威。其次，建議自治區(qū)盡快實(shí)施新疆生態(tài)環(huán)境主體功能區(qū)劃，優(yōu)化環(huán)保執(zhí)法大環(huán)境?！翱?獨(dú)-烏”區(qū)域“十三五“發(fā)展規(guī)劃實(shí)施在即，其中生態(tài)環(huán)境主體功能區(qū)劃應(yīng)與”十三五“發(fā)展規(guī)劃同步實(shí)施。為此建議：盡快批準(zhǔn)公布實(shí)施全區(qū)生態(tài)環(huán)境主體功能區(qū)劃，使“奎-獨(dú)-烏”區(qū)域明確發(fā)展定位，調(diào)整產(chǎn)業(yè)和能源結(jié)構(gòu)，加大污染治理力度，發(fā)展適合各自功能要求的產(chǎn)業(yè)，避免重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展主導(dǎo)下的生態(tài)環(huán)境建設(shè)可持續(xù)發(fā)展。第三，堅(jiān)守創(chuàng)新已經(jīng)建立起來的“奎-獨(dú)-烏”區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控長效常態(tài)機(jī)制，形成三地四方齊抓共管的治理格局。自治區(qū)人民政府于2014年將“奎-獨(dú)-烏”區(qū)域列為大氣污染聯(lián)防聯(lián)控重點(diǎn)區(qū)域，建議保持高位推動(dòng)下的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控長效常態(tài)機(jī)制，增加協(xié)調(diào)密度，在該區(qū)域執(zhí)行最嚴(yán)格的新“環(huán)保法”，對原來發(fā)生的環(huán)境違法問題，限期整頓糾正；新發(fā)生的違法案件即查即糾；“奎-獨(dú)-烏”各方每月向自治區(qū)人民政府報(bào)送自查專報(bào)，使各項(xiàng)措施落到實(shí)處。

3.搶抓自治區(qū)倡導(dǎo)的“奎-獨(dú)-烏”區(qū)域應(yīng)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，合理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局的政策機(jī)遇，發(fā)揮區(qū)域城市同城化、一體化的帶動(dòng)作用?！翱?獨(dú)-烏”區(qū)域各方要緊緊抓住絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展機(jī)遇，抓住自治區(qū)政府對區(qū)域發(fā)展的新政策導(dǎo)向，加快引入多元化產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展光伏、清潔能源、風(fēng)能等新型高科技產(chǎn)業(yè)，按照自治區(qū)的統(tǒng)一部署搶抓全面實(shí)施奎屯河沿岸以及對外交通沿線大氣污染整治生態(tài)修復(fù)的大好機(jī)遇，發(fā)揮“奎-獨(dú)-烏”城市同城化、一體化作用，為打造天山北坡經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)生態(tài)平衡、空氣清新、山水優(yōu)美的和諧空間而努力。

4.加大區(qū)域性復(fù)合型大氣污染基礎(chǔ)設(shè)施投入力度，補(bǔ)齊大氣污染防治虧欠的漏洞。受條塊分割屬地管理體制影響，“奎-獨(dú)-烏”區(qū)域大氣污染資金投入欠賬大，建議區(qū)域內(nèi)各級政府及兵團(tuán)第七師要加大資金的投入力度，防治環(huán)保專用資金被挪用，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金諸如空氣質(zhì)量監(jiān)測站點(diǎn)、運(yùn)行和監(jiān)管經(jīng)費(fèi)切實(shí)納入各級財(cái)政預(yù)算大盤并強(qiáng)力保障。

5.控制機(jī)動(dòng)車數(shù)量，加大機(jī)動(dòng)車尾氣排放治理力度。據(jù)奎屯市統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，“奎-獨(dú)-烏”區(qū)域截止2014年年末，機(jī)動(dòng)車保有量達(dá)到16.9萬輛，污染源解析結(jié)果顯示，機(jī)動(dòng)車氮氧化物排放量占區(qū)域氮氧化物總排放量的31.5%。因此，必須嚴(yán)控機(jī)動(dòng)車的增長速度和尾氣排放量，號召市場銷售推廣新能源車輛，鼓勵(lì)市民使用電動(dòng)車出行，擴(kuò)大和宣傳奎屯市街區(qū)擺放綠色自行車出租供市民出行的典范案例，廣泛弘揚(yáng)綠色低碳交通消費(fèi)行為。

[1]中共奎屯市委六屆八次全委（擴(kuò)大）會(huì)議隆重開幕[EB/ OL].http://www.ktgd.cn/show.asp?id=17122&sortid=6&typ?eid=2，2015-12-28.

[2]廖如春，邢建華.習(xí)近平綠色發(fā)展理念對當(dāng)代中國社會(huì)進(jìn)步的啟示[J].宜春學(xué)院學(xué)報(bào)，2016（08）

責(zé)任編輯：洪美云

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10.3969/j.issn.1003-4641.2016.06.20