遼寧PPP模式發(fā)展現(xiàn)狀及政策優(yōu)化
——基于省際比較視野

趙曄

(遼寧省委黨校，沈陽 110004)

遼寧PPP模式發(fā)展現(xiàn)狀及政策優(yōu)化
——基于省際比較視野

趙曄

(遼寧省委黨校，沈陽 110004)

為更好地把握遼寧省PPP模式發(fā)展?fàn)顩r，本文以財政部政府和社會資本合作中心PPP數(shù)據(jù)庫發(fā)布的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，從總量、結(jié)構(gòu)、方式等三個方面對遼寧省PPP模式的發(fā)展?fàn)顩r進行省際比較分析，認(rèn)為政府財政能力和經(jīng)驗偏好、社會資本的發(fā)展、公共利益受損風(fēng)險以及經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境是影響PPP發(fā)展的主要因素，在此基礎(chǔ)上提出了遼寧省促進PPP模式發(fā)展的政策建議。

PPP模式省際比較民營經(jīng)濟市政工程公共風(fēng)險

PPP模式是指公私合作伙伴關(guān)系，在我國的語境下主要指政府與社會資本的合作。PPP模式由于具有能夠減輕政府的財政負(fù)擔(dān)又能提高公共產(chǎn)品的服務(wù)水平和運營效率的優(yōu)點成為了提供公共品的首要選擇方式，因此倍受關(guān)注。遼寧省2015年4月發(fā)布了第一批政府和社會資本合作(PPP)項目公告，共有項目399個，全部投資約3779.3億元。2015年8月遼寧省發(fā)布了第二批PPP模式項目名單，共有項目76個，總投資達1228億元。同時，為了進一步運用PPP模式，2015年9月遼寧省出臺《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見》。實施意見明確鼓勵各級政府在能源、交通運輸?shù)阮I(lǐng)域已建成的存量項目或按規(guī)劃布局急需新上項目中開展政府與社會資本的合作共同參與項目論證、建設(shè)、運營等；同時推進存量項目按照PPP模式改造,重點推進融資平臺公司存量項目按照PPP模式改造。從我國PPP模式的研究情況來看，呈現(xiàn)出以下幾方面的特點：從研究內(nèi)容上看，關(guān)注于整體的研究，而缺乏對中觀層面的比較研究；從研究視角來看，正面案例積極作用關(guān)注多，卻缺少反思的研究。因此本文選取了遼寧省PPP發(fā)展?fàn)顩r作為研究對象，通過省際比較分析的視角進行研究，以期待找出影響遼寧PPP模式發(fā)展的主要因素及發(fā)展對策。

一、遼寧PPP模式發(fā)展現(xiàn)狀及省際比較分析

本研究調(diào)查數(shù)據(jù)來源主要來自于中華人民共和國財政部政府和社會資本合作中心的PPP數(shù)據(jù)庫，覆蓋省份包括中國除香港、澳門、臺灣外的32個省、自治區(qū)和直轄市，涵蓋東中西部大部分地區(qū)。

(一)遼寧PPP項目總量情況分析

從總量來看，截至2016年6月30日遼寧PPP

項目數(shù)量為440個，項目資金為3891.93億元。從全國來看，數(shù)據(jù)庫中各省PPP項目的排名如表1所示：按照PPP項目數(shù)量排名，前十名分別為貴州、山東、新疆、四川、河南、內(nèi)蒙古、湖南、遼寧、甘肅、河北；按照PPP項目總金額排名的話，前十名分別為貴州、山東、河南、云南、四川、河北、內(nèi)蒙古、江蘇、湖南、遼寧。從數(shù)據(jù)表中可以看到，遼寧省PPP項目的數(shù)額多，金額卻不大。比如遼寧PPP項目的數(shù)量是浙江的2倍，可從金額上看卻和浙江相仿。

(二)遼寧PPP項目構(gòu)成情況分析

從遼寧PPP項目的構(gòu)成情況來看，如表2所示，遼寧PPP項目中前5位的項目分別為市政工程、交通運輸、片區(qū)開發(fā)、教育、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護，占比分別為45.68%、8.41%、6.36%、6.14%、4.32%。其中市政工程類PPP項目數(shù)量最多，是201項，占45.68%。而從全國的PPP項目匯總數(shù)的構(gòu)成來看，前5位的項目分別為市政工程、交通運輸、旅游、片區(qū)開發(fā)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護，占比分別為33.57%、11.61%、5.83%、5.76%、5.20%。也就是說從PPP項目的數(shù)量總體結(jié)構(gòu)來看，遼寧PPP重點項目與全國大體一致。

為了更進一步了解遼寧PPP項目的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，本文將對在遼寧PPP項目中排名在前5位的具體項目類別進行比較分析。同時由于從全國的項目排名來看，旅游類PPP項目共有561項，占比達到5.83%，處于第三位，因此也將其納入了分析的范圍。

1.市政工程類PPP項目的省際比較分析。如表3所示，從數(shù)量來看，市政工程PPP項目中前十位分別為貴州、新疆、山東、四川、內(nèi)蒙古、遼寧、河南、河北、甘肅、湖南等10個省份。其中貴州所有的市政工程類PPP項目最多，共有530項；遼寧所有的市政工程類PPP項目為201項，排第6位。從構(gòu)成的比重來看，市政工程類PPP項目在大部分省份PPP項目中所占的比重都較高，全國平均比重為33.57%，比重前十位的省份分別為上海、山西、吉林、廣東、海南、安徽、天津、遼寧、青海、北京。其中最高的是上海占比重達到100%，遼寧占比重為45.68%，高于全國的平均水平。

2.交通運輸類PPP項目的省際比較分析。如表4所示，從數(shù)量來看，交通運輸類PPP項目前10位

分別是貴州、四川、河南、內(nèi)蒙古、山東、甘肅、云南、河北、遼寧、新疆等10個省份。其中貴州所有的PPP項目最多，共有175項；遼寧所有的PPP項目37項，排第9位。從構(gòu)成的比重來看，交通運輸類PPP項目在大部分省份PPP項目中所占的比重都較高，全國平均比重為11.61%，比重前十位的省份分別為重慶、湖北、廣西、云南、陜西、廣東、青海、四川、黑龍江、河南。其中最高的是重慶，占比重達到40.98%，遼寧占比重為8.41%，排在21名，低于全國的平均水平。這也說明交通運輸領(lǐng)域是遼寧省PPP項目需要進一步擴展的領(lǐng)域。從遼寧省的實際情況來看，一直以來公共交通的運營主體是相關(guān)的交通運輸公司，其直接隸屬于政府，由政府對其實行直接的管理。為適應(yīng)和深化交通建設(shè)投融資體制改革，拓展多元化交通建設(shè)投融資渠道，2016年4月遼寧省交通建設(shè)投資集團正式掛牌成立，成為多元化融資、多元化經(jīng)營、多元化收益的現(xiàn)代企業(yè)，這也意味著遼寧省在此類項目上未來將進一步增加。

表1 全國PPP項目情況排名

表2 PPP項目前五項類別構(gòu)成對比

3.片區(qū)開發(fā)類PPP項目的省際比較分析。如表5所示，從數(shù)量來看，片區(qū)開發(fā)類PPP項目前10位的省份分別為貴州、山東、四川、新疆、河南、福建、遼寧、甘肅、湖南、內(nèi)蒙古。其中貴州所有的PPP項目最多，共有107項；遼寧所有的PPP項目28項，排第7位。從構(gòu)成的比重，全國平均比重為5.76%，比重前十位的省份分別為福建、廣東、山東、四川、甘肅、重慶、貴州、遼寧、湖北、海南。其中最高的是福建占比重達到12.34%，遼寧占比重為6.43%，排在7名，高于全國平均水平。

4.教育PPP項目的省際比較分析。如表6所示，從數(shù)量來看，教育PPP項目前10位分別為貴州、山東、四川、河南、新疆、遼寧、內(nèi)蒙古、河北、浙江、甘肅。其中貴州所有的PPP項目最多，共有92項；遼寧所有的PPP項目27項，排第6位。從教育PPP項目構(gòu)成比重來看，全國平均比重5.01%，比重前十位的省份分別為山東、四川、河北、浙江、河南、遼寧、江西、貴州、新疆、黑龍江。其中最高的是山東占比重達到8.11%，遼寧占比重為6.14%，排在6名，高于全國平均水平。

5.生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護PPP項目的省際比較分析。如表7所示，從數(shù)量來看，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護PPP項目前10位分別貴州、山東、內(nèi)蒙古、新疆、河南、云南、四川、湖南、江蘇、遼寧。其中貴州所有的PPP項目最多，共有63項；遼寧所有的PPP項目19項，排第10位。從生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護PPP項目構(gòu)成的比重來看，全國平均水平為5.20%，比重前十位的省份分別為江蘇、河南、四川、貴州、天津、福建、

山東、安徽、內(nèi)蒙古、遼寧。其中最高的是江蘇，占比重達到12.33%，遼寧占比重為3.69%，排在12名，也低于全國的平均水平，因此，生態(tài)環(huán)境保護類項目也是遼寧省PPP項目應(yīng)該進一步開拓的領(lǐng)域。

表3 市政工程類項目數(shù)量及比重排名

表4 交通運輸類項目數(shù)量及比重排名

表5 片區(qū)開發(fā)類項目數(shù)量及比重排名

6.旅游類PPP項目的省際比較分析。如表8所示，從數(shù)量來看，旅游類PPP項目前10位分別為貴州、新疆、山東、內(nèi)蒙古、甘肅、河南、云南、江西、福建、甘肅。其中貴州所有的PPP項目最多，共有107項；遼寧所有的PPP項目14項，排第12位。從旅游類PPP項目構(gòu)成的比重來看，全國平均水平為前10位的分別為青海、江西、云南、貴州、甘肅、陜西、寧夏、福建、新疆、江蘇。其中最高的是青海，占比重達到12.12%，遼寧占比重為3.18%，排在20名，低于全國的平均水平。同時按照遼寧省十三規(guī)劃設(shè)定到2020年全省旅游產(chǎn)業(yè)總收入將突破7000億元，實現(xiàn)年均增長12.5%，旅游業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重力爭達到7%，旅游產(chǎn)業(yè)成為全省國民經(jīng)濟的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)，因此旅游項目也是遼寧省PPP項目應(yīng)該進一步開拓的領(lǐng)域。

(三)遼寧省PPP模式的形式分析

PPP模式有廣義和狹義兩種，廣義PPP是指政府與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營權(quán)為特征，其中廣義的PPP模式主要有BOT(建設(shè)—運營-移交)、BT(建設(shè)—移交)、BOO(建設(shè)—運營-擁有)、BOOT(建設(shè)—運營-擁有-移交)、ROT(重構(gòu)—運營—移交)、BTO(建設(shè)—移交—運營)、TOT(移交—運營—移交)、DB(設(shè)計—建造)、DBFO(設(shè)計—建造—融資-運營)等9種形式。狹義PPP是為了增強政府與企業(yè)的合作組建了了特殊目的機構(gòu)/公司(SPV)，這種模式下使得合作雙方都能更好地參與項目的進程，從政府的角度來看整個項目中無論前期還是中后期政府都會全程參與。根據(jù)最近的2015年5月新建的PPP項目庫顯示，遼寧省目前的PPP項目從形式上主要仍是以BOT為主。在BOT模式中政府與民營機構(gòu)更多是一種垂直關(guān)系，項目的設(shè)計、立項、招標(biāo)由政府來做，社會資本更多的是被動地接受，只有在投標(biāo)階段才開始參與進來，因為一開始沒有參與項目的設(shè)計、立項，社會資本對項目的風(fēng)險把握不夠，不敢輕易進來，限制了社會資本參與的積極性。BOT模式中，中標(biāo)后的建設(shè)、運營徹底交給私營部門，監(jiān)管工作往往是空白。因此，PPP模式應(yīng)該選擇更加多樣化的形式。

二、遼寧PPP模式現(xiàn)狀形成的原因分析

遼寧PPP模式的現(xiàn)狀主要源于以下幾方面的

因素：

表6 教育類項目數(shù)量及比重排名

表7 生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護類項目數(shù)量及比重排名

表8 旅游類項目數(shù)量及比重排名

(一)政府部門的財政能力和經(jīng)驗偏好增加了對PPP模式的需求

這主要表現(xiàn)為以下兩個方面。首先，從財政能力看，財政收支矛盾加劇使得PPP模式的需求激增。從收入來看，自2014年以來遼寧省財政收入陷入“負(fù)增長”；而從支出角度來看，振興老工業(yè)基地以及供給側(cè)改革提出“三去一降一補”的要求使得財政支出壓力顯著增加。同時老工業(yè)基地的特殊性，又使得遼寧面臨著養(yǎng)老金缺口、廠辦大集體改革等一系列問題，這種情況下財政支出未來將呈現(xiàn)剛性增加的態(tài)勢。其次，從政府的既有經(jīng)驗來看，GDP負(fù)增長下增強了對投資拉動的重新倚重，從而增加了PPP項目的需求。制度經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為政府對經(jīng)濟增長及具體的制度安排具有一定的“路徑依賴性”，即政府往往依賴著過去的實踐經(jīng)驗來選擇未來的經(jīng)濟增長模式。正是因為政府具有的這種選擇比較熟悉的制度的傾向性也直接導(dǎo)致了PPP規(guī)模及模式選擇上的路徑依賴。部分地方政府把PPP視為一種融資工具，大力推廣PPP模式的目的在于替代原有的地方融資平臺，并試圖將債務(wù)杠桿轉(zhuǎn)移給企業(yè)，企業(yè)自主權(quán)受到一定的影響，勢必會降低合作意愿，從而降低了公私合作的可能性。而在此動力下也產(chǎn)生了一定的偽PPP項目。截至2016年1月31日，財政部PPP中心的數(shù)據(jù)顯示各省級財政部門上報PPP項目中存在著24.6%的“偽PPP項目”。按照PPP項目管理辦法規(guī)定，申報項目從程序上要通過“物有所值評價”、“財政承受能力論證”、省一級發(fā)改委或財政局PPP項目庫這三個步驟，可從實際工作來看，部分項目名義上按照程序但實際流于形式，更有些甚至沒有完全按照以上的程序來運作。偽PPP項目的存在使社會資本的項目識別難度和風(fēng)險進一步增加，同時也使得地方政府的債務(wù)風(fēng)險進一步加劇。

(二)社會資本發(fā)展的滯后制約了遼寧PPP模式的發(fā)展

PPP項目中社會資本即可以是國有資本也可以是民營資本,可從遼寧省實際情況來看，這兩個主體來看都存在著一定的問題，表現(xiàn)為兩個方面。一是國有資本缺乏獨立性。從原則上講，當(dāng)?shù)卣苯铀械膰衅髽I(yè)，或者是當(dāng)?shù)卣軌蚱鸬娇刂谱饔玫钠脚_公司及其附屬機構(gòu)不應(yīng)該成為當(dāng)?shù)氐腜PP項目的合作主體。因為一旦這樣的附屬關(guān)系存在，就意味著由此形成伙伴關(guān)系就注定是無法具有相對獨立、相對制衡、相互博弈、合作共贏的特性，從而喪失了發(fā)展PPP模式的最初目的。但從實踐層面來看，遼寧省國企改革長期處于滯后的狀態(tài)，國企與地方政府之間關(guān)系的調(diào)整仍然是遼寧省著力完善體制機制的關(guān)鍵所在，也是遼寧省經(jīng)濟振興的主要結(jié)點。2015年國務(wù)院發(fā)布的《在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見》中將已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實現(xiàn)市場化運營的當(dāng)?shù)仄脚_公司納入了可以參與PPP項目的社會資本的范圍。這意味著地方政府可以PPP的名義來繼續(xù)原有的融資模式，這也意味著PPP模式可能存在著被進一步異化的風(fēng)險。二是從私人部門角度來看，遼寧私人部門的數(shù)量、能力及偏好制約了公私合作的可能。從歷史角度看，遼寧省國資國企比重一直偏高、民企發(fā)展長期空間不足，主要依附在大型國企身上，獨立生存能力薄弱。雖然2015年11月遼寧省出臺《遼寧省發(fā)展民營經(jīng)濟實施方案》，提出到2020年遼寧省民營經(jīng)濟單位總數(shù)將達到230萬戶，民營經(jīng)濟增加值年均增長11.8%，占地區(qū)生產(chǎn)總值比重達到70%。但從實際發(fā)展來看企業(yè)“小”、“散”“弱”、創(chuàng)新不足、缺乏龍頭帶動等問題依然突出。這樣的現(xiàn)狀導(dǎo)致了遼寧省的私人部門無論是融資能力、技術(shù)管理能力、風(fēng)險承受能力還是企業(yè)的數(shù)量都無法滿足PPP模式發(fā)展的需要。

(三)PPP項目帶來的公共利益受損的風(fēng)險束縛了其應(yīng)用領(lǐng)域的范圍

在市場機制的導(dǎo)向下，PPP的不同主體都遵循著自身利益最大化的原則。對于政府而言，其目的是達到既定的融資規(guī)模；對于私人部門而言，其目的是保證其資本的安全并實現(xiàn)其利益的最大化。在這種情況下，各地的地方經(jīng)濟發(fā)展前景、財政能力和項目的盈利性就成了私人資本進行參與公共項目的標(biāo)準(zhǔn)，在這樣的前提下，資金在區(qū)域分布上就會出現(xiàn)在了一線城市、二線城市集中，三線城市不確定性，四線城市沒有資金來源的局面。而實際上一直以來四線城市由于財力薄弱的原因，原有的依靠公共財政投入來供給公共品的模式加劇了地方政府負(fù)擔(dān)，因此其對PPP項目的渴求是十分強烈

的。同時在項目的資金布局上也會出現(xiàn)同樣的情況。經(jīng)營項目如收費高速公路、地鐵等因為具有較好收益預(yù)期、市場運作機制成熟而廣受社會資本的歡迎，如大連快軌3號線延伸線PPP項目，總投資達到92億元，吸引了不少金融機構(gòu)投標(biāo)；而準(zhǔn)經(jīng)營類項目如水利工程建設(shè)因為投資周期長收益緩慢的特點，社會資本往往不愿意參與，大多選擇觀望的態(tài)度。在這種情況下如果僅僅依靠市場會導(dǎo)致公共服務(wù)市場出現(xiàn)失衡的風(fēng)險，從而造成公共利益損失。正是這樣的困局制約了遼寧省PPP項目的使用范圍及方式的選擇。

(四)環(huán)境不成熟阻礙了PPP模式的發(fā)展

首先，法規(guī)政策體系模糊不清。目前我國的PPP模式在法律法規(guī)與現(xiàn)行公共設(shè)施管理政策上存在數(shù)十處沖突與界定模糊問題，這意味著社會資本方無法通過法律途徑有效保護自身利益。從部分PPP案例中可以看到這種情況。其次，從政策制定部門來看雖然形成了基本共識，但是部門訴求還有差異，從而導(dǎo)致制度的不確定性。讓民營資本參與公共產(chǎn)品建設(shè)與服務(wù)從而對以政府為主導(dǎo)的公共產(chǎn)品建設(shè)與服務(wù)的方式進行改革是PPP模式的基本共識。但是從政府部門的傾向來看卻存在不確定性的訴求。發(fā)改委的訴求是通過契約方式與管理機制的改革來提高公共品建設(shè)的效率，這意味著從政策設(shè)定上要鼓勵更多的社會資本進入從而降低風(fēng)險。財政部的訴求是降低地方債務(wù)與財政風(fēng)險，這也意味著從政策訴求上要對PPP項目尤其是三四線城市的PPP項目要進行限制。這種部門訴求上的差異導(dǎo)致了政策的不確定，從而增加了地方政府和社會資本在合作過程中的顧慮。第三，區(qū)域PPP項目的透明度和可信度缺乏增加了社會資本參與的成本。從信息公開的層面來看，PPP項目信息披露的方式主要通過兩種方式：一是通過全國PPP項目信息管理和發(fā)布平臺來進行查詢，本文大部分?jǐn)?shù)據(jù)都來自此平臺，所查詢的PPP項目信息可以包括項目所在地、所屬行業(yè)、建設(shè)內(nèi)容及規(guī)模、政府參與方式、擬采用的PPP模式、責(zé)任人及聯(lián)系方式等信息，通過這些信息，社會資本可以直接聯(lián)系項目責(zé)任人，這使得PPP項目的基礎(chǔ)信息的獲取成本降低了。二是通過省一級發(fā)改委或財政廳PPP項目庫進行查詢。2015年遼寧省出臺的《政府和社會資本合作項目庫管理暫行辦法》，明確規(guī)定各市縣政府在財政部門和發(fā)展改革部門建立本地區(qū)PPP項目庫，各省級行業(yè)主管部門建立省本級相應(yīng)領(lǐng)域PPP項目庫，省財政廳通過月報制度建立全省PPP項目庫。但從實際操作層面來看，由于項目庫目前建設(shè)還屬于初期階段，在信息披露的范圍等方面還存在著一系列不完善的地方，如在信息公開的內(nèi)容、信息公開的動態(tài)性等方面離預(yù)期的設(shè)想還存在一定差距。從信息公開的部門銜接來看，PPP項目采用的方式主要是通過政府采購和招標(biāo)，這樣一來就存在著如何將PPP信息平臺和原有的政府采購信息平臺進行有效對接與協(xié)調(diào)的問題。

三、結(jié)論及政策建議

通過上述的分析可以發(fā)現(xiàn)，遼寧省PPP模式的發(fā)展呈現(xiàn)數(shù)量不少、領(lǐng)域有限、形式單一的特點。這種發(fā)展現(xiàn)狀主要是由投資主體(政府、項目公司)、投資對象(項目屬性)、政策環(huán)境等多個方面的因素決定的，同時這些因素也成為遼寧省PPP模式健康發(fā)展的主要風(fēng)險源。為了促進遼寧省PPP模式的健康發(fā)展，本文提出如下政策建議。

(一)理性看待PPP模式，防范PPP模式的潛在風(fēng)險

PPP模式無論對于財政體制的改革還是轉(zhuǎn)變政府職能的實踐都是十分重要，但是與此同時其風(fēng)險性也不容忽視。PPP模式由于其項目的復(fù)雜性、參與主體的多樣性、運營周期的漫長性等一系列特點使得其在項目的整個過程中都存在著風(fēng)險。對于參與主體而言，對其在項目設(shè)計、建設(shè)、運營管理全環(huán)節(jié)的各類風(fēng)險都要有充分的預(yù)測和了解。PPP模式的風(fēng)險包括顯性風(fēng)險和隱性風(fēng)險兩類：對于顯性風(fēng)險，如承包商風(fēng)險和運營商風(fēng)險可以通過PPP項目合同予以明確；對于隱性風(fēng)險，如隱性財務(wù)風(fēng)險、隱性債務(wù)風(fēng)險等，如何處理則是一個難題。為了最大可能防范PPP的風(fēng)險，要建立一個良性公私合作機制，這個機制應(yīng)該由清晰的市場準(zhǔn)入機制、合理的激勵約束機制、公平的風(fēng)險分擔(dān)機制和有效的政府監(jiān)管機制四個方面來共同組成。從市場準(zhǔn)入上看，特許經(jīng)營權(quán)的授予要避免“暗箱操作”等不正當(dāng)行為；從激勵約束來看，要在項目的公益性和私人部門利潤之間、公平和效率之間進行協(xié)調(diào)；從風(fēng)險分

擔(dān)來看,要根據(jù)參與主體的風(fēng)險管理能力來進行風(fēng)險的分配；在政府監(jiān)管機制方面，要在社會資本企業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營的可持續(xù)性和不損害公眾的利益之間進行權(quán)衡。

(二)提高對社會資本合作主體的資格要求并激發(fā)社會資本的積極性

PPP模式是“政府與社會資本的合作”，其中合作主體是否值得信賴是這種模式能否成功的關(guān)鍵所在。對社會資本而言應(yīng)該提出以下要求。一是資格和能力要求。社會資本一方面應(yīng)該具備專業(yè)素質(zhì)、相關(guān)行業(yè)相應(yīng)資質(zhì)、豐富的從業(yè)經(jīng)驗，另一方面還要有較高的社會信譽和較強的融資實力。這種資格和能力是PPP項目的順利運行的根本保障。二是社會資本誠信要求。只有一個誠信的社會資本方，才能保障PPP項目中的公共利益在全周期中都能得到保障。三是社會資本要能夠正確看待投資回報率。對于PPP項目而言其回報率注定不會太高，如果社會資本追求暴利，這種合作將失去前提和可能。因此在選擇PPP項目的社會資本合作主體要考慮以下因素：信譽、業(yè)績與技術(shù)能力、具備專業(yè)的PPP人才、與管理人才團隊、無重大生產(chǎn)安全和質(zhì)量事故證明、獨立法人資格等。

同時還要從以下兩方面充分激發(fā)社會資本的參與的積極性。一方面在招標(biāo)環(huán)節(jié)要做到公平、公正、公開。目前我們在招標(biāo)原則應(yīng)該上更多采用“最優(yōu)價值選擇”原則，“最優(yōu)價值選擇”原則相對于“最低出價選擇”雖然可以最大限度避免社會資本不能履約或者不能很好履約風(fēng)險的發(fā)生，但同時由于給政府預(yù)留了自由裁量空間從而增加了人為操控風(fēng)險。在招標(biāo)環(huán)節(jié)要充分考慮這兩種風(fēng)險。另一方面在談判環(huán)節(jié)要設(shè)立動態(tài)機制。社會資本追逐利潤的本質(zhì)決定了政府在合作中要為社會資本留下合理的盈利空間，也只有這樣才能消除社會資本的顧慮，也有利于項目的長期性和持續(xù)性，這樣一來如何設(shè)立一個動態(tài)談判機制對合作雙方重新修改合同條件給與設(shè)定就十分必要。

(三)政府要根據(jù)項目的不同特點選擇多樣化的PPP形式

從遼寧省PPP項目的實踐來看，自從2004年建設(shè)部《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》實施以來已經(jīng)做了很多PPP項目，這些項目從形式上主要以BOT項目或BT項目為主，主要在城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理和垃圾處理等項目領(lǐng)域。從2014年開始的本輪PPP項目跟以前的項目相比有很大的區(qū)別，在項目內(nèi)容、行業(yè)類別、政策文件、操作難度等方面都是對以前PPP項目的跨越升級。根據(jù)2014年國家發(fā)展改革委發(fā)布的《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》中規(guī)定PPP模式“主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場化運作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項目”。而根據(jù)2015年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》規(guī)定可以在“在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵采用政府和社會資本合作模式，吸引社會資本參與”。從范圍上看兩者既重復(fù)又有差異，但總體看來,PPP模式的領(lǐng)域主要是具有公共性質(zhì)的領(lǐng)域，因此，并不是所有的項目都適用于PPP模式。某個領(lǐng)域是否采用PPP模式主要取決于是否符合政府、社會資本、公眾三方的利益訴求。對于政府來說，能否帶來項目建設(shè)和運營效率的提高；對于企業(yè)來說，與傳統(tǒng)的投資模式和其他領(lǐng)域的投資機會相比是否能夠帶來更高的效益；對于公眾來說，相對以往的公共服務(wù)提供模式是否能獲得更高的公共產(chǎn)品性價比。而對于PPP項目采用哪種具體模式應(yīng)該主要取決于項目的特點，這些特點包括項目經(jīng)濟屬性、項目技術(shù)屬性、項目戰(zhàn)略地位、公共利益等。

(四)構(gòu)建有利于PPP模式發(fā)展的外部環(huán)境

從政策環(huán)境來看，推進PPP發(fā)展的政策環(huán)境建設(shè)可以圍繞宏觀、中觀、微觀三個方面來進行。從宏觀層面來看，要通過上層法律框架的構(gòu)建形成一個有利于健康發(fā)展的法制化環(huán)境。通過對PPP模式主體雙方責(zé)、權(quán)、利的明晰化從而使得各方的權(quán)益都能得到保護。在政府已出臺的政策的方面，要對具體規(guī)定進行明晰，消除矛盾性條款，對保障性政策進一步細(xì)化。在中觀層面來看，要進一步規(guī)范PPP模式，形成具有全面推廣價值的PPP模式“范本”。在微觀層面來看，要鼓勵基層在實際操作中探索創(chuàng)新。如在擴展PPP項目投融資鏈條方面，在PPP項目資金結(jié)構(gòu)中，社會資本占總投資比重一般為30%左右，其他則依賴于金融機構(gòu)。對于這些問題都需要在實際操作中進行有益的嘗試，從而促進PPP項目順利完成。從PPP項目的信息披露來看，要加強信息公開，降低社會資本參與的成本。在信息公開組織層次方面，要加強基層PPP項目的信息披露工作；在信息公開的內(nèi)容方面，要逐步規(guī)范PPP項目信息公開的內(nèi)容，統(tǒng)一項目實操層面的做法；在信息準(zhǔn)確性方面，要對PPP項目信息引入獨立的第三方專業(yè)機構(gòu)進行驗證，并將其驗證報告公示，從而避免信息公開制度流于形式。

〔1〕賈康，孫潔.公私合作伙伴關(guān)系理論與實踐.經(jīng)濟科學(xué)出版社，2014年.

〔2〕孫潔.管理視角下的PPP：特點、構(gòu)成要素與基本原則.地方財政研究，2015年第8期.

〔3〕賴丹馨，費方域.公私合作制(PPP)的效率：一個綜述.經(jīng)濟學(xué)家，2010年第7期.

〔4〕王守清，劉婷.PPP項目監(jiān)管：國內(nèi)外經(jīng)驗和政策建議.地方財政研究，2014年第9期.

〔5〕鄧雄.PPP模式的風(fēng)險及其風(fēng)險分擔(dān)機制分析.國際金融，2015年第10期.

〔6〕吳茜.公立醫(yī)院PPP模式應(yīng)用：兩個案例對比.地方財政研究，2015年第8期.

〔7〕陳世金，劉浩.PPP模式?jīng)Q策的影響因素分析.統(tǒng)計與信息論壇，2016年第5期.

〔8〕柯永建，王守清，陳炳泉.英法海峽隧道的失敗對PPP項目風(fēng)險分擔(dān)的啟示.土木工程學(xué)報，2008年第12期.

〔9〕劉婧湜，王守清，馮珂，伍迪.狹義PPP模式下棚戶區(qū)改造項目結(jié)構(gòu)創(chuàng)新研究.地方財政研究，2015年第8期.

〔10〕劉立峰.PPP模式的風(fēng)險及其風(fēng)險分擔(dān)機制分析.宏觀經(jīng)濟管理，2015年第5期.

〔11〕趙曄.我國PPP項目失敗案例分析及風(fēng)險防.地方財政研究，2015年第6期.

【責(zé)任編輯 寇明風(fēng)】

F283

A

1672-9544（2016）11-0089-07

2016-07-23

趙曄，經(jīng)濟學(xué)博士，副教授，研究方向為區(qū)域經(jīng)濟與財政政策。

2015年遼寧省社科基金項目“遼寧地方財政或有債務(wù)風(fēng)險評價與預(yù)警研究”(L15BTJ002)；2015年遼寧財政科研基金項目“遼寧城市公共交通建設(shè)中PPP模式應(yīng)用與風(fēng)險防范研究”(15B007)；2016年遼寧省社科基金項目“遼寧城市家庭貧困脆弱性及削減政策研究”。