我國(guó)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌障礙分析及方案設(shè)計(jì)

齊海鵬 楊少慶 尹科輝

(東北財(cái)經(jīng)大學(xué)，大連 116025)

我國(guó)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌障礙分析及方案設(shè)計(jì)

齊海鵬 楊少慶 尹科輝

(東北財(cái)經(jīng)大學(xué)，大連 116025)

實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，是城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)改革發(fā)展到一定階段的必然要求，有利于提高基金互濟(jì)能力與抗御風(fēng)險(xiǎn)能力，有利于縮小收入分配差距及促進(jìn)勞動(dòng)力合理轉(zhuǎn)移，有利于維護(hù)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展。早在2011年頒布的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》就明確要求在“十二五”期間要“實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌”，但由于改革牽涉面廣，必需協(xié)調(diào)各方面的利益關(guān)系，在實(shí)施層面也面臨較多困難和阻力。本文在對(duì)我國(guó)基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次的現(xiàn)狀及問(wèn)題進(jìn)行全面分析的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)考量從省級(jí)統(tǒng)籌到全國(guó)統(tǒng)籌面臨的各種阻礙因素，提出有針對(duì)性的實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌的方案選擇和保障措施建議。

基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌調(diào)劑金制度財(cái)政體制

一、基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌的理論基礎(chǔ)

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)建立了以城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為主體，包含新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等在內(nèi)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系。新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度沒(méi)有社會(huì)統(tǒng)籌，只包括個(gè)人繳費(fèi)賬戶和繳費(fèi)補(bǔ)貼賬戶。城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行的是“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合”的制度模式。單位繳費(fèi)形成基礎(chǔ)養(yǎng)老金，是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌基金，以當(dāng)?shù)厣夏甓嚷毠ぴ缕骄べY標(biāo)準(zhǔn)和本人月平均工資標(biāo)準(zhǔn)為根據(jù)，為待遇確定型的給付模式，個(gè)人賬戶養(yǎng)老金來(lái)源于個(gè)人賬戶基金，是繳費(fèi)確定型的給付模式。

基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，主要是指基本養(yǎng)老金的基礎(chǔ)部分由中央政府在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一籌集、調(diào)劑和發(fā)放，對(duì)退休人員的基本生活提供保障。實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，意味著基礎(chǔ)養(yǎng)老金的責(zé)任由地市和省級(jí)上移到中央，中央政府是制度的最后責(zé)任人，使發(fā)達(dá)省份大量的剩余養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移給欠發(fā)達(dá)地區(qū)，具有加強(qiáng)收入再分配功能。

我國(guó)基礎(chǔ)養(yǎng)老金是現(xiàn)收現(xiàn)付制，政府對(duì)支付缺口予以補(bǔ)貼，因此代際之間養(yǎng)老保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的統(tǒng)籌基金可以由政府來(lái)牽頭，在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)籌、調(diào)劑使用，而個(gè)人賬戶是完全積累制的運(yùn)行方式，是一種純私人產(chǎn)品，不體現(xiàn)互濟(jì)功能，不涉及統(tǒng)籌層

次問(wèn)題。

基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌不僅有其現(xiàn)實(shí)客觀要求(第二部分將作具體分析)，而且也有深厚的理論基礎(chǔ)。下述理論從不同視角說(shuō)明了基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌的合理性。

(一)社會(huì)公平理論

公平理論由美國(guó)心理學(xué)家約翰·斯塔?！啴?dāng)斯最先提出，該理論主要研究人的動(dòng)機(jī)和直覺(jué)之間的關(guān)系，認(rèn)為絕大多數(shù)人會(huì)將自己的投入、所得與周圍同層次的人做比較，然后從主觀上判斷這是否公平，進(jìn)而影響勞動(dòng)者的行為和工作積極性。

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平至少包含起點(diǎn)公平和結(jié)果公平兩層含義：起點(diǎn)公平要求應(yīng)提高養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的覆蓋面，確保每一位公民都被納入制度的覆蓋范圍中來(lái)，即確保機(jī)會(huì)公平；結(jié)果公平要求提高養(yǎng)老金的待遇水平，保障年老社會(huì)成員的基本生活，通過(guò)養(yǎng)老保險(xiǎn)收入再分配的作用來(lái)縮小成員之間的差距水平，從而降低發(fā)展結(jié)果的不公平。將養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次提高至國(guó)家層面，不僅能縮小職工個(gè)體收入的差異，而且也可以實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金在盈余地區(qū)和短缺地區(qū)間的合理轉(zhuǎn)移。

(二)政府間財(cái)政職能分工理論

馬斯格雷夫從現(xiàn)代財(cái)政的三大職能①馬斯格雷夫認(rèn)為現(xiàn)代財(cái)政有三大職能：資源配置職能、收入分配職能和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能。角度出發(fā)，闡述了中央政府和地方政府存在的必要性及其各自應(yīng)負(fù)擔(dān)的職責(zé)。在一個(gè)主權(quán)國(guó)家內(nèi)部，由于地方轄區(qū)間的開(kāi)放性和流動(dòng)性，中央政府應(yīng)負(fù)責(zé)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和收入分配職能，資源配置職能則主要由地方財(cái)政承擔(dān)。對(duì)于旨在調(diào)整個(gè)人間收入分配的政策來(lái)說(shuō)，要使其生效，必須在國(guó)家層面上來(lái)加以行使，分權(quán)化會(huì)降低執(zhí)行再分配政策的能力。目前，我國(guó)基礎(chǔ)養(yǎng)老金未實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，只能由地方財(cái)政來(lái)承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)的收入分配職能，養(yǎng)老金不能實(shí)現(xiàn)省際調(diào)劑，不同省份間職工養(yǎng)老待遇存在差距。低能力、高需求地區(qū)沒(méi)有向高能力、低需求地區(qū)要求其提供調(diào)劑的權(quán)力，因此，只有中央政府承擔(dān)起養(yǎng)老保險(xiǎn)收入分配職能，才能有效解決問(wèn)題，前提是職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)籌。

(三)貝努力大數(shù)法則

社會(huì)保障的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避機(jī)制建立在大數(shù)法則基礎(chǔ)上，該法則認(rèn)為，對(duì)個(gè)人而言某風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率可能是不確定的，可隨著參與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的人數(shù)越來(lái)越多，其風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的頻率就會(huì)越來(lái)越接近所計(jì)算出的概率，發(fā)生的損失也就具有可計(jì)算性。一般而言，在繳費(fèi)精算的基礎(chǔ)上，越寬的覆蓋面，人數(shù)越多的統(tǒng)籌體系，就會(huì)有越強(qiáng)的基金抗風(fēng)險(xiǎn)能力以及越高的退休者收入保障程度，達(dá)到基金收支的動(dòng)態(tài)平衡。目前的縣、市甚至省級(jí)都無(wú)法實(shí)現(xiàn)基金的調(diào)劑平衡，即使經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)有較多的資金盈余，也無(wú)法對(duì)不確定的外來(lái)風(fēng)險(xiǎn)形成有效抗擊并實(shí)現(xiàn)基金收益，只有發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)統(tǒng)籌調(diào)劑使用基金，使得相關(guān)主體的利益達(dá)到均衡的狀態(tài)，才能真正實(shí)現(xiàn)共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的局面。

二、我國(guó)基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次的現(xiàn)狀及問(wèn)題分析

基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次是指統(tǒng)一籌集、管理和使用基礎(chǔ)養(yǎng)老金，并實(shí)現(xiàn)自我平衡的單位所處層次。中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌經(jīng)歷了如下幾個(gè)階段，如表1所示。

雖然在1991年中央文件中，就要求實(shí)現(xiàn)“由目前的市、縣統(tǒng)籌逐步過(guò)渡到省級(jí)統(tǒng)籌”，但是二十多年過(guò)去了，真正意義上的省級(jí)統(tǒng)籌并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省級(jí)統(tǒng)籌有統(tǒng)收統(tǒng)支和省級(jí)調(diào)劑兩種模式。統(tǒng)收統(tǒng)支模式是將各市縣養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全都集中到省級(jí)，由省級(jí)負(fù)責(zé)省內(nèi)養(yǎng)老基金收支管理的基金運(yùn)行模式，該模式保證了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的“六統(tǒng)一”(包括養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、繳費(fèi)、待遇、核算、預(yù)算、業(yè)務(wù)規(guī)程統(tǒng)一)。省級(jí)調(diào)劑模式是省級(jí)按一定比例從各地集中部分養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，根據(jù)各地基金收支狀況等調(diào)劑用于基金缺口地區(qū)的補(bǔ)助，以

確保實(shí)現(xiàn)全省范圍內(nèi)的養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放的基金運(yùn)行模式。省級(jí)調(diào)劑是一種過(guò)渡模式，省級(jí)只是集中了部分資金，基金管理、經(jīng)辦流程、信息登記等仍在地方或縣級(jí)。2015年，在全國(guó)31個(gè)省、市、自治區(qū)及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)中，按實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的標(biāo)準(zhǔn)，有28個(gè)省份實(shí)現(xiàn)了職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的省級(jí)統(tǒng)籌，但從統(tǒng)收統(tǒng)支的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)看，只有天津、北京、重慶、上海、陜西等7個(gè)省市實(shí)現(xiàn)了省級(jí)統(tǒng)籌，除此之外，大多數(shù)省份實(shí)行的只是省級(jí)調(diào)劑金制度，基礎(chǔ)養(yǎng)老金的籌集、管理和發(fā)放都停留在縣市級(jí)統(tǒng)籌層次上，省級(jí)政府機(jī)構(gòu)無(wú)直接管理權(quán)限①王曉慧.養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌短板：僅七省市實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌.華夏時(shí)報(bào)，2015-4-22。。就全國(guó)范圍而言，各地區(qū)基于經(jīng)濟(jì)條件的不同，選擇有差異的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式、待遇標(biāo)準(zhǔn)，并不是真正意義上的省級(jí)統(tǒng)籌。上述這種統(tǒng)籌層次的現(xiàn)狀，突出導(dǎo)致了下列問(wèn)題：

表1 中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌發(fā)展階段

(一)各地基金結(jié)余存在差距，收支缺口加大，財(cái)政補(bǔ)貼不斷增加

據(jù)《中國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告》(2011—2015)顯示，我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的累計(jì)結(jié)余雖不斷增長(zhǎng)，但各地區(qū)間差距很大。而從當(dāng)期結(jié)余看也是如此，不僅各地區(qū)間差距很大，而且有些省份還存在收不抵支的問(wèn)題。以2014年為例，廣東省累計(jì)結(jié)余5444.17億元，而西藏、青海則分別只有40.41億元和84.31億元②鄭秉文.中國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2015.經(jīng)濟(jì)管理出版社，2016年版，第75頁(yè)。。2014各省(市)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)期結(jié)余情況如圖1所示，從中可以看出，由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，一半以上的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余集中于東部幾個(gè)省市，如廣東作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，在2014年當(dāng)期則形成了700多億元的基金結(jié)余；而個(gè)別地區(qū)出現(xiàn)較大的收支缺口，如黑龍江、寧夏；還有一個(gè)地區(qū)結(jié)余很有限，實(shí)不足以長(zhǎng)期支撐養(yǎng)老金支付。而由于統(tǒng)籌層次的局限，無(wú)法實(shí)現(xiàn)基金在地區(qū)間的互助共濟(jì)，因此就需要中央財(cái)政大量補(bǔ)助。圖2反映2005年-2015年共十年間各級(jí)財(cái)政對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的補(bǔ)貼情況，不難看出，財(cái)政補(bǔ)貼處于不斷增加的態(tài)勢(shì)。

由此可見(jiàn)，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌可以調(diào)節(jié)各地區(qū)的養(yǎng)老金余缺，富裕省份的養(yǎng)老金結(jié)余用于彌補(bǔ)落后地區(qū)的虧空，提高虧空地區(qū)的養(yǎng)老金支付

能力，節(jié)約財(cái)政補(bǔ)貼資金。

圖1 2014年各省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)期結(jié)余情況(單位：億元)

圖2 基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼

(二)統(tǒng)籌層次低，人才資源無(wú)法合理配置

對(duì)于勞動(dòng)者而言，低統(tǒng)籌層次無(wú)形中使人才流動(dòng)成本增加，養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系接續(xù)和權(quán)益記錄不同地區(qū)間存在差異，千差萬(wàn)別的退休待遇，直接導(dǎo)致勞動(dòng)力由欠發(fā)達(dá)地區(qū)至發(fā)達(dá)地區(qū)的單向流動(dòng)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)人才資源在全國(guó)范圍內(nèi)的合理配置，目前，跨地市和省區(qū)的職工轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)只是轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)中的個(gè)人賬戶部分，基礎(chǔ)養(yǎng)老金不予轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國(guó)統(tǒng)籌是解決這一問(wèn)題的有效方法。

目前我國(guó)各地養(yǎng)老金政策不統(tǒng)一，例如農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)之間的制度不銜接，導(dǎo)致農(nóng)民工“退?！毙袨?，除了農(nóng)民工，還包括城市之間流動(dòng)的廣大城鎮(zhèn)職工。由于單位繳納的部分是計(jì)入基礎(chǔ)養(yǎng)老金的，如果基礎(chǔ)養(yǎng)老金實(shí)現(xiàn)了全國(guó)范圍內(nèi)的統(tǒng)籌，那么單位養(yǎng)老金的繳費(fèi)比例就必然一致，有利于全國(guó)范圍內(nèi)費(fèi)率的統(tǒng)一。

(三)繳費(fèi)與待遇水平差距大

首先，各地按以支定收的原則確定繳費(fèi)率，不同地區(qū)的贍養(yǎng)率、制度覆蓋率有差異，繳費(fèi)率亦有較大差異。從整體上看，各地基礎(chǔ)養(yǎng)老金的費(fèi)率水平呈現(xiàn)出發(fā)達(dá)地區(qū)繳費(fèi)比例較低、欠發(fā)達(dá)地區(qū)繳費(fèi)比例偏高。我國(guó)企業(yè)繳費(fèi)率平均在20%左右，部分省市超出20%，如哈爾濱達(dá)到22%。OECD國(guó)家平均雇主繳費(fèi)率為11.2%，老齡化程度較高的國(guó)家雇主繳費(fèi)率大多在20%以下，印度尼西亞、加拿大、以色列、韓國(guó)，雇主雇員總稅率在10%以下，可見(jiàn)，我國(guó)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率較高，易使部分企業(yè)和靈活就業(yè)者游離于制度之外。其次，從月均負(fù)擔(dān)水平看，總體呈現(xiàn)出欠發(fā)達(dá)省份比發(fā)達(dá)省份費(fèi)率高的“倒掛”局面；而從實(shí)際待遇水平看，體現(xiàn)為發(fā)達(dá)地區(qū)比欠發(fā)達(dá)地區(qū)待遇水平高的基本狀況。資料顯示，2013年四川省和浙江省的職工養(yǎng)老保險(xiǎn)單位繳費(fèi)率分別是20%和14%，而月人均基本養(yǎng)老金分別是1525元和2500元。省份內(nèi)不同地區(qū)的差距也很大，廣東省韶關(guān)市和深圳市的職工養(yǎng)老保險(xiǎn)單位繳費(fèi)率分別是20%和13%，而月人均基本養(yǎng)老金分別是1744元和3635元①社會(huì)保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌層次低建議啟動(dòng)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌.京華時(shí)報(bào)，http://www.laoren.com/ylzx/ylbx/，2014-12-24。。筆者認(rèn)為，盡快實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從地區(qū)分割統(tǒng)籌到全國(guó)統(tǒng)籌，是解決這一系列弊端的重要保障。

(四)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收益率低下

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展，我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資運(yùn)營(yíng)一直呈現(xiàn)低收益的情況。據(jù)了解，其年均收益在剔除通貨膨脹因素后，并未達(dá)到保值增值的實(shí)際需求。究其原因，一方面是基本養(yǎng)老金的投資結(jié)構(gòu)單一、范圍過(guò)窄。長(zhǎng)期以來(lái)，政府對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資范圍進(jìn)行了嚴(yán)格的控制，將大部分養(yǎng)老金用于國(guó)債投資或存于銀行，造成基本養(yǎng)老金收益率低下。另一方面，養(yǎng)老金中社會(huì)統(tǒng)籌資金擠占個(gè)人賬戶資金，導(dǎo)致個(gè)人賬戶空賬運(yùn)行。根據(jù)中國(guó)社科院世界社保研究中心發(fā)布的《中國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2015》，截至2014年底，我國(guó)個(gè)人賬戶的“空賬”余額已超過(guò)3.5萬(wàn)億元，導(dǎo)致養(yǎng)老基金投資不足。筆者認(rèn)為，造成這種局面的根本原因在于我國(guó)養(yǎng)老金的統(tǒng)籌層次不高，基金管理碎片化，導(dǎo)致地方政府存在挪用基本養(yǎng)老金的可能性，基金使用混亂，不利于基金的投資運(yùn)營(yíng)，無(wú)法順利實(shí)現(xiàn)基金保值增值。

以上問(wèn)題存在，從根本上說(shuō)，不利養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展，不利于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度互助共濟(jì)功能的發(fā)揮，也不利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)的收入再分配功能，不利于勞動(dòng)力資源按市場(chǎng)規(guī)律的合理流動(dòng)。因此，確有實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌的必要。

三、實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌面臨的障礙分析

雖然實(shí)行基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國(guó)統(tǒng)籌確有其必要性，但實(shí)際操作起來(lái)還面臨許多障礙因素，這些都需要在推進(jìn)基礎(chǔ)性養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌時(shí)加以克服的。

圖3 2014年各省市贍養(yǎng)率比較

(一)中央與地方博弈過(guò)程中的差異與均衡問(wèn)題

1.各地基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施現(xiàn)狀差異明顯

在推進(jìn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌的過(guò)程中，各地區(qū)差異明顯的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施現(xiàn)狀，影響全國(guó)統(tǒng)籌的進(jìn)展。在贍養(yǎng)率①贍養(yǎng)率=養(yǎng)老金領(lǐng)取人數(shù)/參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)，數(shù)據(jù)來(lái)自中國(guó)勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒。方面，各省差距較大。如圖3顯示了2014年差異明顯的贍養(yǎng)率。黑龍江最高，為65.5%，廣東最低，只有9.9%，兩者相差近7倍，這也是地區(qū)間養(yǎng)老基金差異較大的原因之一。由于地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，導(dǎo)致不同地區(qū)養(yǎng)老金替代率②替代率=養(yǎng)老金待遇水平/當(dāng)?shù)芈毠ど鐣?huì)平均工資，數(shù)據(jù)來(lái)自中國(guó)勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒。也千差萬(wàn)別。以2014年為例，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)替代率相對(duì)較低，如北京、天津、上海等，替代率只有40%左右。而西部地區(qū)替代率相對(duì)都較高，如四川、貴州、云南、西藏、甘肅、青海、寧夏等，替代率都超過(guò)了60%。不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、贍養(yǎng)率與替代率以及碎片化的實(shí)施方案，使得基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌面臨巨大挑戰(zhàn)。

2.中央與地方的博弈均衡

要實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，就要把結(jié)余地區(qū)的養(yǎng)老基金用來(lái)彌補(bǔ)短缺地區(qū)的養(yǎng)老金缺口。對(duì)中央政府來(lái)說(shuō)，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)全社會(huì)的福利最大化。如何更好地配置資源以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，是中央政府需要考慮的問(wèn)題。然而，地方政府只關(guān)心與自身相關(guān)的本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)利益，特別是在當(dāng)下官員政績(jī)考核機(jī)制的激勵(lì)下，他們并不關(guān)心其他地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，由此產(chǎn)生了縱向政府間利益目標(biāo)的沖突。在橫向政府關(guān)系中，基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌有利于那些存在巨大缺口的地區(qū)，養(yǎng)老金缺口得到彌補(bǔ)，提高了本地區(qū)居民的福利水平。對(duì)于基金流出的省份來(lái)說(shuō)則是一種福利損失，減少了地方政府可控的有效資金，不利于當(dāng)?shù)馗＠聵I(yè)的發(fā)展。此外，在推動(dòng)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌的過(guò)程中，如果各級(jí)政府責(zé)任劃分不清，容易產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)，滋生地方政府的依賴思想，導(dǎo)致“智豬博弈”的行為。如圖4，這是一個(gè)納什均衡。積極采取統(tǒng)籌策略的成本為2單位，收益為10單位，在中央政府積極采取基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌的前提下，地方政府積極配合將得到1單位收益，消極配合將得到4單位收益，因此，地方政府將采取消極態(tài)度，不愿加大財(cái)政投入，得到4單位收益。因此，在推動(dòng)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌的過(guò)程中，要正確處理中央與地方的關(guān)系，合理劃分職責(zé)，避免道德風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

(二)統(tǒng)籌基礎(chǔ)養(yǎng)老金與分稅制財(cái)政體制的協(xié)調(diào)問(wèn)題

圖4 中央與地方的博弈均衡

我國(guó)的分稅制財(cái)政體制改革雖然解決了中央政府財(cái)力不足的問(wèn)題，但也造成了一些新的問(wèn)題。財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下移便是最典型的問(wèn)題，地方政府承擔(dān)了絕大多數(shù)的事權(quán)，卻沒(méi)有相應(yīng)的足夠財(cái)政收入。雖然相對(duì)完整的轉(zhuǎn)移支付制度已經(jīng)建立，但在如何選擇轉(zhuǎn)移支付模式中，仍存在很多問(wèn)題。中央政府與地方政府事權(quán)劃分模糊，上下存在交叉重疊的部分，呈現(xiàn)出職責(zé)同構(gòu)的特征，這都嚴(yán)重影響我國(guó)基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次的提高。就我國(guó)實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，市、縣級(jí)政府過(guò)度依賴省級(jí)政府，道德風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重，這在很大程度上是由于事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分不清造成的。我國(guó)十三五規(guī)劃已明確提出要深化財(cái)稅體制改革，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任。在這個(gè)大背景下，如何使基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次與財(cái)政體制改革更加協(xié)調(diào)，是需要考慮的問(wèn)題。

(三)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題

我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)從現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)為統(tǒng)賬結(jié)合后，不僅要為舊制度彌補(bǔ)成本，還要為新制度的正常運(yùn)行積累基金，這就產(chǎn)生了較大的轉(zhuǎn)軌成本。雖然從收支情況來(lái)看，如表2，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)并不存在收不抵支的問(wèn)題，每年的養(yǎng)老金總收入都大于總支出，并有較多結(jié)余，到2015年累計(jì)結(jié)余35345億元①人力資源和社會(huì)保障部.2015年人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjgb/201606/ t20160601_241070.html。，但這并不意味著我國(guó)的養(yǎng)老基金運(yùn)行情況良好。首先，在統(tǒng)計(jì)中，收入部分并沒(méi)有將個(gè)人賬戶部分和統(tǒng)籌部分分開(kāi)，在養(yǎng)老金的支出中包含大量的個(gè)人賬戶基金，這就造成了個(gè)人賬戶“空賬”問(wèn)題，是未來(lái)的一項(xiàng)隱形負(fù)債。其次，從增長(zhǎng)率來(lái)看，如圖5，2010年至今，只有一年收入增長(zhǎng)率高于支出增長(zhǎng)率，其余年份支出增長(zhǎng)率均大于收入增長(zhǎng)率，由圖5中線性預(yù)測(cè)性來(lái)看，將來(lái)收入與支出增長(zhǎng)率差距還會(huì)進(jìn)一步加大，進(jìn)而導(dǎo)致養(yǎng)老基金潛在缺口。再次，如果剔除總收入中的財(cái)政補(bǔ)貼及利息收入等，只考慮征繳收入的話，如圖6，收支缺口將會(huì)更加明了。由線性預(yù)測(cè)線也可看出收支缺口將會(huì)進(jìn)一步加大。因此，推進(jìn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌要把基金缺口和隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)考慮在內(nèi)，使制度設(shè)計(jì)更加完善。

表2 2010年-2015年我國(guó)養(yǎng)老金收支情況

圖5 2010年-2015年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)收入與支出情況及線性預(yù)測(cè)線

圖6 2010年-2015年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)征繳收入與支出情況及線性預(yù)測(cè)線

(四)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌與社會(huì)保險(xiǎn)“費(fèi)改稅”進(jìn)程協(xié)調(diào)問(wèn)題

目前我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金采取收費(fèi)的方式來(lái)籌集，這種征收方法存在著一些問(wèn)題。首先，對(duì)于征收主體來(lái)說(shuō)，既有社保部門(mén)征收，也有稅務(wù)部門(mén)征收，沒(méi)有統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，這就在一定程度上對(duì)基金的管理產(chǎn)生影響，對(duì)統(tǒng)籌層次的提高產(chǎn)生阻力。其次，由于收費(fèi)的約束性不強(qiáng)，執(zhí)行中難以形成有效的法制環(huán)境，導(dǎo)致養(yǎng)老基金的征收率不高，蠶食了一部分養(yǎng)老基金。而稅收具有強(qiáng)制性，社會(huì)保險(xiǎn)“費(fèi)改稅”可以為養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌集提供有效的法律保障。因此，在推進(jìn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌的同時(shí)，應(yīng)進(jìn)行社會(huì)保險(xiǎn)“費(fèi)改稅”改革進(jìn)程相協(xié)調(diào)。

四、實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的方案選擇及保障措施

(一)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌的方案選擇

目前，關(guān)于如何實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌的方案主要分兩大類，一類是采用“一步走”，由當(dāng)前的縣市級(jí)統(tǒng)籌直接到全國(guó)統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)全國(guó)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的統(tǒng)收統(tǒng)支。另一類是采取逐步推進(jìn)的模式，具體分為兩步：第一步，改革當(dāng)前省級(jí)調(diào)劑金制度，各省實(shí)現(xiàn)并穩(wěn)定省級(jí)統(tǒng)籌，將養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的全部管理權(quán)收歸省級(jí)政府，同時(shí)建立全國(guó)養(yǎng)老金調(diào)劑制度，各省市按照中央規(guī)定的比例上繳一定數(shù)額的基本養(yǎng)老金統(tǒng)籌基金作為調(diào)劑金，存入全國(guó)調(diào)劑金專戶；中央根據(jù)各地養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金實(shí)施狀況的差異，確定劃撥調(diào)劑金進(jìn)行調(diào)節(jié)；第二步，由全國(guó)調(diào)劑金制度過(guò)渡到全國(guó)統(tǒng)籌。

筆者認(rèn)為，采取逐步推進(jìn)的模式更為合理，因?yàn)槟壳拔覈?guó)各地的單位費(fèi)率和職工平均工資等差距都非常大，各地利益難以均衡，直接推行全國(guó)統(tǒng)籌恐怕舉步維艱。而我國(guó)部分省市的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)調(diào)劑金制度相對(duì)較完善，為全國(guó)調(diào)劑金制度的推行提供借鑒，建立全國(guó)調(diào)劑金制度不僅可以在一定程度上減輕全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的不公平，而且還能緩解各省市因?qū)ψ陨砝娴臓?zhēng)奪而帶來(lái)的阻力，為將來(lái)更高層次的全國(guó)統(tǒng)籌打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

中央在運(yùn)用全國(guó)調(diào)劑金對(duì)各省的統(tǒng)籌基金進(jìn)行調(diào)節(jié)時(shí)，應(yīng)綜合考慮以下因素：一是各地養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋率、參保人數(shù)、待遇水平及各地的經(jīng)濟(jì)總體實(shí)力。對(duì)于一些養(yǎng)老金待遇低和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，且撫養(yǎng)比較高的地方，中央應(yīng)當(dāng)劃撥出較多的養(yǎng)老保險(xiǎn)調(diào)劑金。二是考慮各地完成上解養(yǎng)老保險(xiǎn)基金預(yù)算的情況，對(duì)于完成基金預(yù)算情況較好，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)調(diào)劑金貢獻(xiàn)大的地方，在調(diào)劑金下?lián)軙r(shí)應(yīng)體現(xiàn)一定的激勵(lì)功能，以調(diào)動(dòng)這些地方上解養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的積極性。三是把中央補(bǔ)貼與調(diào)劑金的下?lián)苈?lián)系起來(lái)，在調(diào)劑金下?lián)軙r(shí)考慮中央對(duì)地方的養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼數(shù)額，避免出現(xiàn)不合理的“集中效應(yīng)”，造成新的不公平。

(二)實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌的保障措施

1.進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，整合制度

對(duì)于城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)來(lái)說(shuō)，中央往往僅負(fù)責(zé)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度宏觀政策的制定和指導(dǎo)，具體細(xì)則由各地政府依據(jù)自身特點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)狀況以及地區(qū)居民收入水平進(jìn)行設(shè)定，導(dǎo)致不同地區(qū)的繳費(fèi)率、贍養(yǎng)率、替代率相差較大，這嚴(yán)重影響我國(guó)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌進(jìn)程。我國(guó)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的社會(huì)統(tǒng)籌比例達(dá)20%，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率為28%，這在一定程度上阻礙了基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次的提高，致使制度碎片化。因此建議使社會(huì)統(tǒng)籌賬戶的比例降低，以12%為宜，便于實(shí)現(xiàn)制度統(tǒng)一。同時(shí)，建立全國(guó)范圍內(nèi)的信息共享平臺(tái)對(duì)碎片化信息系統(tǒng)管理的整合具有重要作用。除此之外，關(guān)于各種碎片化的制度，都需要做好基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌頂層設(shè)計(jì)，整合制度差異，為統(tǒng)籌層次的提高奠定基礎(chǔ)。

2.合理劃分各級(jí)政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次問(wèn)題的核心是對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌部分資金的管理控制權(quán)，這實(shí)質(zhì)上是各級(jí)政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)的劃分。因此，要合理劃分中央政府和地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。在全國(guó)統(tǒng)籌的進(jìn)程中，防止出現(xiàn)較高統(tǒng)籌層次下引致的下級(jí)政府對(duì)上級(jí)政府的依賴行為。劃分政府間責(zé)任，首先應(yīng)通過(guò)法制化來(lái)實(shí)現(xiàn)，改變以往中央與地方通過(guò)談判或妥協(xié)的方式，以政府的“決定”、“通知”與“條例”的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)。必須通過(guò)法制化來(lái)實(shí)現(xiàn)政府間責(zé)任的劃分。其次，應(yīng)針對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)建立專項(xiàng)預(yù)算制，對(duì)中央與地方政府間的如何分擔(dān)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任加以明確，具體應(yīng)：預(yù)算出年度內(nèi)應(yīng)征收和支付的基本

養(yǎng)老保險(xiǎn)總額，把預(yù)算征收額報(bào)告給養(yǎng)老保險(xiǎn)地方經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，地方經(jīng)辦機(jī)構(gòu)確定應(yīng)征收的數(shù)額，并負(fù)責(zé)征繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，并最終把征繳的所有資金如數(shù)上繳養(yǎng)老保險(xiǎn)中央經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。同時(shí)，把預(yù)算支出額報(bào)告至養(yǎng)老保險(xiǎn)中央經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，根據(jù)預(yù)算額，將資金分配至各地。最后，各級(jí)政府應(yīng)注重養(yǎng)老金財(cái)務(wù)的自身達(dá)到平衡，固化補(bǔ)助額度，避免地方政府對(duì)中央政府的過(guò)度依賴。

3.建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金垂直管理機(jī)構(gòu)

當(dāng)前的屬地管理體制很容易造成養(yǎng)老基金的地域分割，不利于養(yǎng)老金的保值增值，應(yīng)對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金采取由中央層級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)直接管理和投資，其行政管理權(quán)交由人力資源和社會(huì)保障部及下屬各分支機(jī)構(gòu)的垂直管理模式。中央經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)編制基金收支預(yù)算和發(fā)放工作，地方經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。

對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的投資運(yùn)營(yíng)可由全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)代理投資運(yùn)營(yíng)，在保證安全的前提下實(shí)現(xiàn)基金的保值增值。

以全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)的投資運(yùn)營(yíng)現(xiàn)狀來(lái)看，如圖7，雖然整體上投資收益率起伏較大，但相比銀行存款利率和國(guó)債利率，基本上實(shí)現(xiàn)了基金的保值增值，特別是近兩年投資收益率還是較為可觀的。因此，基礎(chǔ)養(yǎng)老金的投資運(yùn)營(yíng)由全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)代理是可行的。

4.加快推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)“費(fèi)改稅”的進(jìn)程

圖7 全國(guó)社?；鹜顿Y收益率

對(duì)我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)“費(fèi)改稅”問(wèn)題，國(guó)內(nèi)學(xué)者曾進(jìn)行過(guò)激烈討論。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，社會(huì)保險(xiǎn)“費(fèi)改稅”與統(tǒng)籌層次的提高之間是相互促進(jìn)的關(guān)系。社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的提高有利于推進(jìn)“費(fèi)改稅”進(jìn)程，而社會(huì)保險(xiǎn)“費(fèi)改稅”也為統(tǒng)籌層次的提高奠定基礎(chǔ)。筆者認(rèn)為，目前我國(guó)基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)全覆蓋，統(tǒng)籌層次逐步提高，養(yǎng)老保險(xiǎn)跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)工作正在有序推進(jìn)，在這樣的條件下改變社會(huì)保障繳費(fèi)的征收形式，開(kāi)征社會(huì)保障稅，可以減少征收成本，提高征收效率，更有利于基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國(guó)統(tǒng)籌，從而為保證勞動(dòng)者的基本生活、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮重要作用。建議有關(guān)政府部門(mén)抓緊組織專家，著手制定社會(huì)保障稅的開(kāi)征方案，在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上向全國(guó)全面推開(kāi)。

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【責(zé)任編輯 寇明風(fēng)】

F840.4

A

1672-9544（2016）11-0026-08

2016-08-30

齊海鵬，財(cái)稅學(xué)院教授，研究方向?yàn)樨?cái)政與社會(huì)保障；楊少慶，碩士，研究方向?yàn)樨?cái)政理論與政策；尹科輝，碩士，研究方向?yàn)樨?cái)政理論與政策。

遼寧社會(huì)科學(xué)基金規(guī)劃項(xiàng)目“遼寧社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展財(cái)政政策研究(L13DJY061)”階段性成果。