社會工作回歸“社會”的可能性——臺灣地區(qū)社會工作發(fā)展脈絡(luò)及啟示

鄭廣懷 向 羽

社會工作回歸“社會”的可能性——臺灣地區(qū)社會工作發(fā)展脈絡(luò)及啟示

鄭廣懷 向 羽

“政府主導的購買服務(wù)”已經(jīng)成為當下中國大陸社會工作發(fā)展的主要模式。從政府到民間、從理論界到實務(wù)界幾乎都認為這是中國大陸社會工作專業(yè)化發(fā)展的重大機遇。本文認為，社會工作追求“專業(yè)化”不能以放棄“社會性”為代價。基于對臺灣地區(qū)社會工作歷史進程的回顧，本文指出，自上而下的主動變革和自下而上的社會抗爭是社會工作轉(zhuǎn)向“社會導向”的必要條件。本文呼吁大陸借鑒臺灣社會工作發(fā)展的經(jīng)驗，在專業(yè)化的同時推動社會工作“社會性”的回歸。

臺灣社會工作 黨政主導 社會導向 社會性

鄭廣懷，華中師范大學社會學院，教授（武漢 430079）；向羽，北京師范大學珠海分校社會學系，講師（珠海 519085）。

導言

自2006年中共十六屆六中全會提出“建設(shè)宏大的社會工作人才隊伍”①2006年10月11日，中國共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會第六次全體會議通過了《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，該決定明確提出“建設(shè)宏大的社會工作人才隊伍”。以來，中國大陸社會工作呈現(xiàn)全面發(fā)展的態(tài)勢。這一態(tài)勢的形成得益于國家層面對社會工作發(fā)展做出的整體規(guī)劃和制度安排（王嬰，2013）。例如，中組部、民政部等十八部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強社會工作專業(yè)人才隊伍建設(shè)的意見》②2011年11月8日，中組部、民政部、財政部等18部委、社團聯(lián)合會發(fā)布《關(guān)于加強社會工作專業(yè)人才隊伍建設(shè)的意見》，參見民政部網(wǎng)站：http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/fvfg/shgz/201111/20111100197275.shtml，同時倡導“政府購買社會工作服務(wù)”③2012年11月27日，民政部、財政部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于政府購買社會工作服務(wù)的指導意見》，這是第一個關(guān)于政府購買社會工作服務(wù)全國性制度安排。參見民政部網(wǎng)站：http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/tzl/201211/20121100383464.shtml，并以此作為促進專業(yè)社會工作發(fā)展的手段。從各地的發(fā)展經(jīng)驗來看，上海、深圳、廣州等地的社會工作發(fā)展都有政府“強力主導”的特征，政府制度化地購買社會工作服務(wù)已成為主要模式（王嬰，2013；張和清、向羽，2013；曾偉玲、葉仕華，2014）。

對于政府主導的社會工作發(fā)展，大陸社會工作研究者大多認為，這既是不可回避的事實，也是社會工作發(fā)展的機遇。王思斌、阮曾媛琪（2009）認為，在和諧社會建設(shè)的背景下，專業(yè)化的社會工作是中國社會工作的發(fā)展方向，社會工作發(fā)展的必由之路是“嵌入性發(fā)展”以及“專業(yè)社會工作與行政社會工作互構(gòu)性演化”。王思斌（2011）又進一步指出，中國的專業(yè)社會工作要嵌入政府主導的社會服務(wù)和管理中，推動自身發(fā)展，并預設(shè)了專業(yè)社會工作的嵌入由邊緣化向核心化、由淺層嵌入向深度嵌入、由依附性嵌入向自主性嵌的發(fā)展道路。類似的，史柏年（2013）認為中國社會工作的專業(yè)化發(fā)展不同于西方“自然生成”的路徑，而是“政府強勢建構(gòu)”。簡言之，大陸社會工作研究者的觀點傾向于，在現(xiàn)實處境下，依靠政府或結(jié)合既有體制來推動社會工作的專業(yè)化是不可避免的選擇（王思斌，2006；王思斌，2013；徐永祥，2000；李迎生，2008；史柏年，2006；史柏年，2013）。

在“社會工作的春天來了”一片歡呼聲中，少數(shù)學者對社會工作依靠政府強力推動的“嵌入式發(fā)展”道路提出了質(zhì)疑。朱健剛、陳安娜（2013）認為，專業(yè)社會工作者被吸納到街道的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)過程中產(chǎn)生了外部服務(wù)行政化和內(nèi)部治理官僚化等問題，社會工作在街區(qū)權(quán)力體系中逐漸式微，失去影響力。鄭廣懷、王小姬（2014）的研究則發(fā)現(xiàn)，專業(yè)社會工作者的“嵌入”過程是被既有體制“同化”、“吸納”的過程。社會工作不僅失去影響力，而且關(guān)鍵的是追求社會正義的使命被扭曲。因此，這些反思與社會工作發(fā)展所處的具體政治和社會條件密不可分。筆者并非反對“政府主導的購買社會工作服務(wù)”，也并非反對社會工作的專業(yè)化發(fā)展。而疑慮的是，政府主導的社會工作專業(yè)化將在多大程度上侵蝕社會工作的本質(zhì)①關(guān)于社會工作的本質(zhì)，筆者認同國際社會工作者聯(lián)盟（International Federation of Social Workers，以下簡稱IFSW）的觀點。IFSW在其網(wǎng)站（http://ifsw.org/）公布了2014年修訂的社會工作的全球定義，該定義指出，社會正義、人權(quán)、集體責任和尊重多樣性是社會工作的基本原則?？紤]到本文主要討論社會工作的“社會性”問題，本文主要聚焦于社會工作推動社會正義的本質(zhì)。Wakefield（1988）指出，每個專業(yè)都傾向于推動并實現(xiàn)一種特定的價值目標，以促進人類福祉。專業(yè)的關(guān)鍵不在于技能和知識本身，而在于如何使用技能。他認為，社會工作的組織價值就是推動社會正義，推動社會資源的公正分配，這是社會工作專業(yè)區(qū)別于其他專業(yè)的本質(zhì)。，社會工作是否面臨被塑造成專業(yè)化的“政府工作”？換言之，筆者主張，社會工作的專業(yè)化不應以放棄其“社會性”②關(guān)于社會工作的“社會性”，Kam（2012）認為包括六個維度，即社會關(guān)注與意識、以社會弱勢群體為優(yōu)先、社會情境、社會建構(gòu)、社會變遷和社會平等。我們認為，社會運動、社會參與、社會組織和社會動員等都應屬于社會工作“社會性”的范疇。為代價。筆者關(guān)注的問題是，政府主導的社會工作發(fā)展和專業(yè)化是否構(gòu)成中國大陸的獨特經(jīng)驗，其他地方是否存在政府主導對社會工作本質(zhì)的扭曲和損害？是否存在一種可能性，即原來由政府主導的社會工作專業(yè)化重新回歸社會導向？這種回歸需要具備怎樣的社會基礎(chǔ)和體制革新？

本文試圖以臺灣地區(qū)社會工作（以下簡稱“臺灣社會工作”）的發(fā)展歷程為例來探討社會工作回歸“社會”的可能性。首先，將簡要回顧臺灣社會工作從“黨政主導”到“社會導向”的發(fā)展歷程。然后，我們將探討促進臺灣社會工作回歸“社會”的政治和社會條件。最后，我們試圖提出臺灣社會工作發(fā)展歷程對大陸社會工作發(fā)展的啟示。

需要著重指出的是，選擇臺灣地區(qū)為例探討社會工作回歸“社會”的可能性，并非強調(diào)臺灣社會工作的“社會性”已經(jīng)達到較理想的狀態(tài)。時至今日，臺灣社會工作界內(nèi)部對社會工作“社會性”的不足仍然多有批判。本文主要聚焦于社會工作回歸“社會”的外部條件，有關(guān)臺灣社工界內(nèi)部對社會工作喪失“社會性”的批判涉及專業(yè)自主性與國家權(quán)力之間的復雜互動，需要另文討論①例如，陶蕃瀛（2005）對國家機器對社會福利及社會工作服務(wù)的滲透提出了尖銳的批評。他指出，社會工作專業(yè)處于“活命”和“使命”的兩難處境之中。一方面，社會工作作為助人專業(yè)，希望在國家機器之外幫助別人，這是社會工作的使命；另一方面，社會工作者自主力量不強，只好接受國家的控制，先讓自己能夠“活命”。類似的，王行（2013）指出，20世紀80年代以后，臺灣當局通過推動社會福利民營化，投入大量資源，采取項目委托、官辦民營等方式，將原有政府執(zhí)行的各項社會服務(wù)業(yè)務(wù)委托給民間機構(gòu)執(zhí)行，形成了民間社會工作的人力執(zhí)行政府的社會政策，處理政府設(shè)定的社會問題的局面，導致民間社會福利機構(gòu)被官僚體系的作業(yè)程序所規(guī)范，甚至淪為完成當局意志的工具。。

一、從“黨政主導”到“社會導向”

1.社會工作產(chǎn)生——黨政催生

如果說西方社會工作專業(yè)的產(chǎn)生和發(fā)展是由民間部門自下而上奮斗的結(jié)果，那么臺灣社會工作專業(yè)可被稱之為自上而下的政府建構(gòu)過程。從“二戰(zhàn)”結(jié)束到20世紀80年代末，臺灣地區(qū)一直處于“威權(quán)體制”（authoritarianism regime）②按照國家與社會的關(guān)系可將政治體制劃分為極權(quán)體制、威權(quán)體制和民主體制。威權(quán)體制是指統(tǒng)治者通過暴力手段取得政權(quán)后，在民主的外殼下，以威權(quán)的方式治理國家的一種形式。它有別于極權(quán)體制，有些民主成分，它又不同于民主體制，它是集權(quán)強制的（于建嶸，2008）。統(tǒng)治之下，臺灣社會工作并非像英美等國通過民間部門自發(fā)性組織而形成，而是通過作為執(zhí)政黨的國民黨和政府當局的精英決策而形成，隨之全面性地展開（鄭怡世，2006:101）。林萬億（2002）認為，臺灣社會工作的一大源頭是國民政府在大陸統(tǒng)治期間發(fā)展出來的社會工作，它由來華的美國社會工作者所傳播的理念而形成，以社會救濟和民眾組織訓練為主。臺灣光復，特別是國民政府敗退臺灣以后，考慮到臺灣的狀況并結(jié)合自身的統(tǒng)治需要，國民政府建構(gòu)起一套社會工作制度。

2.目的與內(nèi)容——為黨政服務(wù)

（一）“黨政主導”下的臺灣社會工作

“二戰(zhàn)”之后的很長一段時間，臺灣社會工作的發(fā)展處于“黨政主導”階段。林萬億（2002）認為1945年至1970年的臺灣社會工作處于“黨國社會工作”階段，“社會事業(yè)黨政化”，社會工作不過是“黨政工作的傳續(xù)”。此時，臺灣社會工作發(fā)展呈現(xiàn)出如下特征：

“二戰(zhàn)”后臺灣社會工作的目的與工作內(nèi)容與臺灣地區(qū)的政治環(huán)境是息息相關(guān)的。由于當時臺灣地區(qū)的政治因素，日本殖民時代留下的社會事業(yè)被視為“社會遺毒”（王卓圣，2004）。據(jù)臺灣省社會處科長徐正一（1948）記錄，國民政府在1945年接管臺灣后，認為日據(jù)時代所辦理的“保鄰館”③日本在占據(jù)臺灣期間，引入了現(xiàn)代社會事業(yè)，推行感化教育，“保鄰館”就是用來幫扶貧苦、教化窮人的機構(gòu)和場所。一類的社會事業(yè)是散播毒素的地方，必須矯正（轉(zhuǎn)引自，林萬億，2002:11）。因此，當時的臺灣社會工作專業(yè)被國民政府視為鏟除殖民地遺毒、宣揚“三民主義”的工具（王卓圣，2004；林萬億，2002:11）。

國民政府敗退臺灣以后，社會工作更被夸張當作“革命工作”（杜章甫，1952:8）。1949年，國民政府從大陸遷往臺灣，但國民政府仍然視大陸的中華人民共和國為叛亂團體，將當局政治定位為“動亂戡亂”的內(nèi)戰(zhàn)持續(xù)狀態(tài)。當局一再宣稱，要“以三民主義統(tǒng)一中國”，要“反攻大陸”。在“以黨治國”的理念之下，社會工作自然受到這種特殊政治環(huán)境的形塑，其專業(yè)目標被定位于協(xié)助黨和政府完成前述的神圣任務(wù)（許君武，1952）。因而，“黨國社會工作”是促使“國家統(tǒng)治”合法化的工具（王卓圣，2004）。換言之，當時臺灣社會工作的目標在于協(xié)助當局控制、改造社會，擴大和穩(wěn)固統(tǒng)治基礎(chǔ)，社會工作的實質(zhì)就是“社會控制”工作。

就社會工作的內(nèi)容而言，“二戰(zhàn)”以后臺灣當局所認識的社會工作其實就是行政工作，即以中國傳統(tǒng)的德政觀為基礎(chǔ)，以鞏固政權(quán)、安定社會為目的的社會政策和社會福利服務(wù)，通過官僚化的組織，如社會司、社會處、社會局來貫徹執(zhí)行社會服務(wù)（鄭怡世，2006：254）。盡管這一時期臺灣社會工作的內(nèi)容上也體現(xiàn)出某些社會救助、社會福利的特征，但主要服務(wù)于鞏固政權(quán)、安定社會的目標。

3.專業(yè)地位的建立——體制內(nèi)主導

在“黨政主導”的社會工作發(fā)展階段，社會工作專業(yè)地位的建立，不是通過社會工作專業(yè)制度，如社會工作專業(yè)教育制度、社會工作職業(yè)制度或社會工作考評等級等制度的建立來獲得，而是通過政府體制內(nèi)社會工作制度的建立來獲得的①臺灣社會工作界呼吁“納編”，原因當然不僅僅只是獲得專業(yè)認可或是專業(yè)地位的需要，也有納入編制內(nèi)的社會工作者薪資保障相對較高、較穩(wěn)定的緣故。。臺灣社會工作專業(yè)化的啟動源于“政府約聘社會工作員實驗”（林萬億，2002:17）。換言之，社會工作專業(yè)地位的建立以政府體制內(nèi)社會工作制度的建立為主導，社會工作成為國家統(tǒng)治機器的一部分（表1）。自20世紀60年代中期到80年代末期，臺灣地區(qū)各級政府為建構(gòu)體制內(nèi)社會工作制度制定了大量政策措施，基本做法就是在政府系統(tǒng)內(nèi)設(shè)置社會工作崗位，聘用社會工作人員從事福利服務(wù)工作。詹火生（2007）認為，在威權(quán)時代，社會工作既是政府“社會控制”的工具，也是政府“解決貧窮”的手段。社會工作專業(yè)幾乎沒有獨立發(fā)展的空間及可能性，社會工作專業(yè)發(fā)展依附于現(xiàn)有體制，并由其一手打造。

表1 臺灣地區(qū)體制內(nèi)社會工作制度的發(fā)展歷程

1976年在社會救助類第五項“建立社會工作員制度改進辦法”中，提出制定有關(guān)法令確認社會工作員資格并納入編制。1976年預計從1980年起，5年內(nèi)每年選用社區(qū)社會工作員40人，5年內(nèi)共計200人。1977年選擇臺北縣、臺中縣、云林縣、高雄市為實驗示范縣市。1979年增加桃園縣、新竹縣、基隆市、臺南市等縣市加入實驗計劃。1979年在30個山地（原住民）鄉(xiāng)設(shè)置社會工作員54人。1979年1979年“內(nèi)政部”頒布《當前社會福利服務(wù)與社會救助業(yè)務(wù)改進方案》《“臺北市政府”社會局社會工作員設(shè)置運用計劃》頒布《“臺灣省”各縣市設(shè)置社會工作員實驗計劃》頒布《“臺灣省”各縣市設(shè)置社會工作員實驗計劃綱要》頒布《“臺灣省”加速改善偏遠地區(qū)居民生活設(shè)置山地社會工作員實驗計劃》頒布“臺灣省政府社會處”《“臺灣省”社會工作員制度計劃》頒布1979年“臺北市政府”1980年1980年《“臺北市社區(qū)發(fā)展推進辦法”》頒布“行政院”頒布《“中華民國臺灣經(jīng)濟建設(shè)十年計劃”》1980年“內(nèi)政部”設(shè)置社會工作室，負責全省社會工作員制度的擬定，以及社會工作員甄選訓練、行政督導考核等工作。社工員制度推廣至宜蘭縣、彰化縣、嘉義縣及臺南縣，全省推廣社會工作員制度的縣市已達17個。甄選社會工作員40人。其中14人成立團體工作組，從事人民團體輔導工作及勞工福利服務(wù)；26人以兩人一組的方式，至臺北比較偏遠的13個社區(qū)從事服務(wù)工作。任用社會工作員投入社區(qū)發(fā)展工作。在社會福利部分的計劃中，第四項第二條規(guī)定：建立社會工作專業(yè)制度，協(xié)助國民解決問題。擬定社會福利中長期計劃，計劃逐步建立社會工作員專業(yè)制度，促使社會工作專業(yè)化。1980年“臺北市政府”晉用社會工作員40人，其中36人加入社區(qū)工作。1981年國民黨通過“貫徹復興基地民生主義社會經(jīng)濟建設(shè)”案1982年“臺北市政府”1981年1983年在社會建設(shè)措施中的第四項“擴大社會保險，強化社會福利”中，有“健全社會工作員制度”的相關(guān)論述。將社會工作員集中于社會福利中心辦公，同時將“社區(qū)社工員”更名為“社會工作員”，統(tǒng)籌社會局社會工作室督導考核，工作重點在于擴展個案服務(wù)。1984年正式接受委托，并于1988年將“兒童保護服務(wù)”列為各地“家扶”中心必辦項目。自此，兒童保護工作成為臺灣社會工作重要的部分。社區(qū)理事會置總干事一人，必須使用社會工作員，輔助社區(qū)推動各項業(yè)務(wù)。1983年1984年全省除澎湖縣之外，所有市縣都設(shè)置了社會工作員。1986年《“臺灣省政府”委托“家扶”中心試辦“兒童寄養(yǎng)服務(wù)”方案》“行政院”頒布《社區(qū)發(fā)展工作綱要》“內(nèi)政部”研擬《建立社會工作員制度實施方案》“臺灣省政府”“臺灣省政府”頒布“臺灣省社區(qū)發(fā)展后續(xù)發(fā)展第二期五年計劃”

（資料來源：根據(jù)鄭怡世（2006）、林萬億（2001）及邱汝娜、李明德（2005）相關(guān)文章內(nèi)容整理而成。）

（二）“社會導向”下的臺灣社會工作

臺灣社會工作發(fā)展經(jīng)歷了“從政治威權(quán)到社會民主”，政策決策從“由上而下”到“由下而上”的過程（詹火生，2007）。隨著臺灣地區(qū)政治、經(jīng)濟和社會的發(fā)展，政治運動與社會運動逐步興起，關(guān)注新興社會議題的社會團體大量涌現(xiàn)，如消費者文教基金會（1980）、原住民權(quán)益促進會（1984）、勞工運動支援會（1984）、農(nóng)民權(quán)益促進會（1987）、婦女新知基金會（1987）及殘障聯(lián)盟（1989），開啟了多元福利發(fā)展的機會之窗（林萬億、沈詩涵，2008）。此時，社會立法從數(shù)量、規(guī)模以及修法頻率都大大超越以往幾十年的發(fā)展（參見表2）。這一時期，更新的社會工作議題開始出現(xiàn)，如早期療育、老人虐待、性侵害、外籍新娘等。西方新興的“多元文化”觀點也被引入臺灣地區(qū)社會工作界（林萬億，沈詩涵，2008）。高漲的社會福利運動、多元化的社會關(guān)懷團體加上多樣化的社會議題與需求，推動臺灣社會工作從“黨政主導”下的“政治工作”逐步轉(zhuǎn)向具有“社會性”的專業(yè)社會工作。20世紀80年代以來，臺灣社會工作呈現(xiàn)出“社會導向”的發(fā)展趨勢，主要表現(xiàn)在如下幾個方面：

表2 1980至1990年代臺灣主要的社會立法

1.社會工作回應廣泛、多元的社會需求

20世紀80年代及以前，臺灣社會工作的服務(wù)領(lǐng)域較為單一，主要集中在老人、身心障礙及兒童三個領(lǐng)域，而90年代以后則呈現(xiàn)出多樣化的態(tài)勢，并在社會立法進程充分體現(xiàn)。從立法、修法頻率上來看，在80年代以前只有覆蓋老人、身心障礙及兒童的3部法律，90年代社會立法數(shù)量大為增加，福利涵蓋范圍、領(lǐng)域擴大，同時修法的頻率也大為增加。從服務(wù)人群來看，社會工作服務(wù)開始擴展到老年農(nóng)民、原住民、家庭暴力、特殊境遇婦女、性侵害者、外籍新娘、外籍勞工等群體。從服務(wù)內(nèi)容來看，社會工作服務(wù)從最初的貧困救濟擴展至社會福利、社區(qū)發(fā)展、志愿服務(wù)甚至社會保險（詳見表2）。

2.多元化的社會組織提供社會工作服務(wù)

臺灣社會工作“社會導向”的發(fā)展趨勢還體現(xiàn)在不斷壯大的多元化的社會組織上。這些社會組織具有不同的性質(zhì)和背景，充分體現(xiàn)出社會力量參與社會工作發(fā)展的特性。在20世紀80年代以前，社會救濟服務(wù)多由政府部門直接提供，僅存在少量跨國的、具有教會背景的社會服務(wù)機構(gòu)，如世界展望會。20世紀80年代以后，臺灣地區(qū)從事社會服務(wù)的機構(gòu)數(shù)量大增，機構(gòu)背景日趨多元。這其中既有公立的服務(wù)機構(gòu)，又有公設(shè)民營的機構(gòu)，還有民間自主辦理的機構(gòu)。就機構(gòu)背景來說，既有政府背景的，又有民間性質(zhì)的。民間機構(gòu)又可劃分成宗教背景及非宗教背景的。宗教背景的社會工作機構(gòu)，又有基督教會、天主教會、佛教、道教等不同背景。例如。在中國大陸開展服務(wù)的慈濟基金會就屬于佛教背景。以老人長期照顧和贍養(yǎng)機構(gòu)為例，據(jù)臺灣“內(nèi)政部統(tǒng)計處”資料顯示，截止到2011年底，全臺灣地區(qū)老人長期照顧及贍養(yǎng)機構(gòu)計有1,064所，其中以免辦財團法人登記，不對外募捐、不接受補助及不享受租稅減免的小型民營老人機構(gòu)最多，占86.00%，其他依次為財團法人機構(gòu)110所、公立機構(gòu)23所、公設(shè)民營16所①臺灣“內(nèi)政部”統(tǒng)計處：《“內(nèi)政統(tǒng)計通報”——“100年底我國老人長期照顧及安養(yǎng)機構(gòu)概況 ”》，http://statis.moi. gov.tw/micst/stmain.jsp?sys=100。

3.社會工作發(fā)展中社會資金大量涌現(xiàn)

目前，臺灣地區(qū)社會工作機構(gòu)的資金來源可劃分為三類。第一類是政府，如政府補貼、資助的服務(wù)項目，既有臨時性的資助方案，又有長期委托方案。第二類是接受民間捐贈，如企業(yè)、民眾、教會、寺廟、道觀、跨國組織捐贈等。第三類則是自我開發(fā)的收費性服務(wù)項目。社會工作機構(gòu)對資金來源單一化的傾向一直保持相當?shù)木?。新竹某天主教背景的機構(gòu)負責人就對筆者坦言，如果機構(gòu)超過30%的資金來自政府，則機構(gòu)的發(fā)展和運作就有可能失去獨立性。這種獨立性的存在與臺灣地區(qū)民間社會較為發(fā)達密切相關(guān)。更為重要的是，盡管多數(shù)的臺灣社會工作機構(gòu)都接受政府委托或外包的項目，但機構(gòu)與政府之間保持一種合作的伙伴關(guān)系，機構(gòu)本身的獨立性和價值追求并不受太多威脅。筆者比較熟悉的“財團法人臺灣兒童暨家庭扶助基金會新竹分事務(wù)所”（以下簡稱“家扶中心”）就是很好的例子。它們接受政府委托的兒童保護服務(wù)項目，但委托資金只占機構(gòu)服務(wù)資金來源的小部分。機構(gòu)負責人坦言，是否要與政府合作下去，是否要繼續(xù)承接委托項目，主要取決于機構(gòu)自身對合作項目的評估，看其是否符合機構(gòu)價值理念，而不在于政府是否出錢或出多少錢。由此可見，強調(diào)機構(gòu)資金來源多元化和社會力量的參與，并非讓政府“撒手不管”或“袖手旁觀”，而是要政府在承擔責任（如經(jīng)費投入）的同時必須“讓渡空間”，讓社會力量保持“獨立性”和“自主性”。

4.社會工作發(fā)展中廣泛的社會參與

“社會導向”下臺灣社會工作的發(fā)展具有廣泛的社會參與性，參與的主體既包括體制內(nèi)的社會工作者，也包括體制外（民間機構(gòu)）的社會工作者，更包括其他的社會群體。在臺灣地區(qū)，社會工作機構(gòu)往往都會吸納不同的社會群體參與社會工作服務(wù)，多數(shù)機構(gòu)都有自己的義工組織，參與義工組織的人群是多樣化的，有公務(wù)員、大學教授、私企老板、工程師、高級技術(shù)人員、大學生、中學生、家庭主婦等，他們組成專門的義工隊服務(wù)特定人群。臺灣清華大學（新竹）的學生就組成專門的送餐義工隊，為附近社區(qū)的老人提供送餐服務(wù)。新竹“家扶”每年暑期針對小學生的營隊活動幾乎都是由大學里的學生社團配合完成的。社會力量參與社會工作發(fā)展還表現(xiàn)為各種自主的社會行動。臺灣社會工作邁向多元化的道路離不開不同社群的參與，他們在爭取自身福利保障的過程中，無論是街頭抗議還是立法游說，都吸引了廣泛的社會關(guān)注，凝聚了社會共識。他們使用記者會、公聽會及座談會等“和平訴求”的行動策略，吸引公眾的注意，進而引起更大的社會關(guān)注（林國明、蕭新煌，2001:14）。

簡言之，20世紀80年代以前的臺灣社會工作發(fā)展處于“黨政主導”之下，80年代以后則呈現(xiàn)出“社會導向”的態(tài)勢，兩個階段在主導者、服務(wù)目的、服務(wù)人群、服務(wù)內(nèi)容、資金來源、與政府的關(guān)系及專業(yè)自主性方面存在明顯差異（詳見表3）。

表3 臺灣社會工作發(fā)展的“黨政主導”階段和“社會導向”階段對比

二、從“黨政主導”到“社會導向”何以可能

（一）自上而下的政治變革為轉(zhuǎn)向“社會導向”創(chuàng)造條件

1980年以來，臺灣地區(qū)的“威權(quán)體制”逐步松動，自上而下的政治變革對臺灣社會福利發(fā)展產(chǎn)生深遠影響，直接為不同的弱勢群體爭取社會福利的運動提供了政治機會和合法性基礎(chǔ)。社會福利運動的發(fā)展直接帶動了社會工作轉(zhuǎn)向“社會導向”。自上而下的主動變革主要體現(xiàn)在兩個方面，一是政治體制的變革，二是社會福利制度的變革。

1.政治體制變革開辟社會空間

蕭新煌、孫志慧（2001）認為，臺灣政治體系的變革創(chuàng)造了新的機會，進而影響臺灣的社會福利運動發(fā)展。1986年10月，國民黨中央執(zhí)行委員會常務(wù)委員會(簡稱中常會)通過“解除戒嚴令”及“開放黨禁”兩項新議題。1987年時任“總統(tǒng)”的蔣經(jīng)國宣布臺灣“解除戒嚴”，正式開放黨禁報禁。1988年，臺灣當局制定了“《國家安全法》”，同時修訂“《非常時期人民社團法》”，從法理上恢復民眾自由結(jié)社權(quán)，民眾可以成立包括政黨在內(nèi)的政治團體。“《人民團體法》”和“《集會游行法》”的立法，開放了集體行動的制度化渠道，降低了政府的壓制能力和傾向，進而促進社會福利運動的形成（蕭新煌、孫志慧，2001）。換言之，逐步開放的政治氛圍促進了民眾爭取自身福利的“街頭抗爭”運動。

省級政府立法是我國立法體系中極為重要的環(huán)節(jié)?，F(xiàn)行法律對省級政府的立法權(quán)限沒有明確列舉式的限制，但省級政府的立法權(quán)是有邊界的，確定其邊界的向度是在立足其自身行政管理職責的前提下，需要從縱橫維度去認識和處理省級政府與不同立法主體之間的立法權(quán)限及其關(guān)系，盡量避免越權(quán)、重復、沖突和失職，以確保省級政府立法的科學性和合法性。

從20世紀70年代中后期開始，臺灣社會開始由“硬性威權(quán)體制”開始向“軟性威權(quán)體制”轉(zhuǎn)變，即國家機關(guān)對民間社會的支配性角色以及對政治經(jīng)濟資源的主導性角色已經(jīng)較蔣介石時代松動(鄭怡世，2006：194)。20世紀90年代以來，臺灣地區(qū)的政治民主化進程明顯加快，多黨競爭體制形成，民主選舉制度進一步完善，選舉政治在推動福利多元化和不同弱勢群體福利改善中發(fā)揮的作用越來越大。蕭新煌、孫志慧（2001）認為，選舉政治的日趨重要，使得推動福利議題的社會團體，借由選舉的過程，和政黨及個別政治精英有了新的機會建立聯(lián)盟關(guān)系，推動社會福利的改善。

1992年，臺灣“國會”全面改選，終結(jié)了“萬年國會”，“立法委員”、“民意代表”開始真正為普通民眾的利益代言。臺灣地區(qū)結(jié)束了長期以來的“一黨專制”的政治局面，逐步向著“一黨主導、多黨制衡”的方向演進（孫俐俐，2009）。伴隨著多黨競爭局面的出現(xiàn)，各個政黨為了取信于選民，紛紛提出一些與民眾切身利益相關(guān)的施政綱領(lǐng)，其中就包括社會福利政見。1991年的社會權(quán)倡議、1992年的福利國辯論以及老年年金提議，都顯示出社會福利政見已經(jīng)成為各黨派競相提出的主張（林萬億，2001）。從福利國家的發(fā)展經(jīng)驗來看，社會福利政見不僅可以作為執(zhí)政當局用以繼續(xù)執(zhí)政取得政權(quán)合法性的工具，同時它也是反對黨全力爭取選舉支持的有力武器（古允文，2000）。例如，20世紀90年代末，民進黨與時任“行政院長”郝伯村就“福利國家”和“老人年金”等議題進行辯論，民進黨“立法委員”蘇煥智等提出“國民年金”草案，促使國民黨政府回應人民需求（王卓圣，2004）。同時，“國會”的全面改選使得“立法院”的政治角色發(fā)生轉(zhuǎn)變，不但影響制度化政治結(jié)構(gòu)的開放程度及社會團體與政治精英結(jié)盟的方式，更促進了社會福利運動從街頭抗爭向“立法院”游說轉(zhuǎn)變?？梢哉f，政治氛圍的改變?yōu)槎鄻踊＠枨蟮谋磉_提供了條件，也為社會工作向“社會導向”轉(zhuǎn)變提供了制度空間。

2.當局變革社會政策

政治氛圍的改變使得原有“黨國”體制為鞏固統(tǒng)治基礎(chǔ)，在施政中不得不重視民眾需求，進而出臺或是改變一系列社會福利和社會工作政策，這實質(zhì)上推動了社會工作向“社會導向”的發(fā)展。黃煌雄、趙昌平、呂溪木（2002）認為“社會福利三法的通過系70年代末期中壢①1977年底在臺灣的縣市長選舉中，執(zhí)政黨國民黨在桃園縣長選舉中做票，引發(fā)民眾憤怒，上千群眾包圍中壢市警察局，燒毀了警察局。、美麗島②《美麗島》本來是20世紀70年代臺灣的一本批判性政論雜志，其領(lǐng)袖多為“黨外”政治精英，他們以“社務(wù)委員”的方式聯(lián)絡(luò)各地精英，試圖組織“政黨”。這在威權(quán)統(tǒng)治下的臺灣是大忌。1979年該雜志在高雄舉行“國際人權(quán)日紀念大會”活動，引發(fā)群眾與軍警沖突，后被查封，共計37名黨外政治精英被捕。后此事被稱為“美麗島事件”。等重大政治事件造成臺灣社會的震撼，當局為消弭與轉(zhuǎn)移社會抗爭的結(jié)果”。林國明、蕭新煌（2001）在總結(jié)臺灣社會福利運動的成果時認為，某些為特定目標群體帶來新利益的政策變遷并非抗爭性的社會福利運動所造成，而是外源因素與運動共同作用的結(jié)果，比如“老人福利法”的修正過程就有行政官僚的主動性影響。

（二）自下而上的社會抗爭造就“社會性”回歸

20世紀80年代以來臺灣威權(quán)體制的松動和政治民主化的進程加快并非偶然，也不是當政者一時良心發(fā)現(xiàn)，而是社會不斷參與的結(jié)果。從20世紀70年代起，臺灣社會開始浮現(xiàn)一些政治革新力量，這些力量逐步展開所謂的“黨外民主運動”③“黨外”一詞主要針對當時國民黨“一黨執(zhí)政”而言，它是非國民黨籍的政治人物參加政治選舉時共同的標志。，推動臺灣的民主化進程以及現(xiàn)有政治體制的變革。

在20世紀80年代以前，臺灣地區(qū)也存在一定數(shù)量的社會服務(wù)組織，但均是一些教會背景的國際組織，如“家扶中心”、世界展望會等。80年代以來，不同的社會群體在爭取社會福利的過程中，不斷成立與之相關(guān)的社會福利組織。在這些社會福利組織中，有些是福利抗爭運動的組織主導者，有些則在抗爭過程中走向聯(lián)合，有些則是以保護抗爭結(jié)果的形式出現(xiàn)。例如，殘障者福利運動，早期分為智障者家長運動、殘障者福利運動以及植物人安養(yǎng)三個分支，他們在推動殘障者福利改善以及殘障福利法修法的過程中，逐步走向聯(lián)合，進而成立了“殘障聯(lián)盟”。組成聯(lián)盟并持續(xù)發(fā)展的好處在于，殘障福利運動并沒有因為制度化或是既有訴求的達成而逐漸消失，反而持續(xù)成長并發(fā)掘新的議題和訴求。再如，臺灣地區(qū)的婦女運動最初是以爭取福利權(quán)益為組織目標的，在政策立法完成之后就有意識地轉(zhuǎn)向草根服務(wù)，“是希望借此將政策的訴求目標具體地落實在生活世界，透過地方組織網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，厚植基層改造的力量”（林國明、蕭新煌，2001:14）。

需要特別指出是，此時為不同弱勢群體爭取社會福利的“街頭抗爭”運動，并沒有因為運動結(jié)束而消亡，多數(shù)的社會抗爭團體轉(zhuǎn)型成為提供服務(wù)的社會福利機構(gòu)。于是，以民間力量為依托的多元化的社會福利機構(gòu)涌現(xiàn)出來，直接造就了臺灣地區(qū)社會工作機構(gòu)今天多元化發(fā)展的局面，促成了社會工作“社會性”的回歸。

四、對大陸社會工作發(fā)展的啟示

（一）“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合推動“社會性”回歸

考察臺灣社會工作的發(fā)展歷程不難看出，有兩種力量始終貫穿其中。一種是“自下而上”來自社會的抗爭力量，另一種則是“自上而下”政府主動革新的力量。20世紀80年代中后期以來的社會福利運動、社會福利政策立法及社會工作專業(yè)制度的建立彰顯了“自上而下”的力量的強大。同時，臺灣地區(qū)社會福利的發(fā)展以及社會工作專業(yè)的制度化，也離不開“自上而下”的政府主動革新。這既包括在政治層面“解除戒嚴”、建立民主選舉制度及形成穩(wěn)定的“多黨競爭格局”，也包括在社會層面頒布“公益勸募條例”、“志愿服務(wù)法”等法律釋放民間力量。正如林國明、蕭新煌（2001）所指出的，某些社會福利的改善既有社會參與的結(jié)果，也有選舉效應與政黨競爭邏輯的影響，更有行政官僚的主動性。

大陸社會工作要邁向“社會導向”，進而回歸“社會性”，“自上而下”的主動變革與“自下而上”的社會參與相結(jié)合也許是可行的道路。首先，政府要“自上而下”地推動變革，努力創(chuàng)造民主、開放、包容的政治氛圍，建立社會工作“社會性”回歸的政治基礎(chǔ)。近年來，廣東省政府在釋放社會力量、推動社會組織管理體制創(chuàng)新方面做出了有益的探索。例如，中共廣東省委、廣東省人民政府在2011年和2012年連續(xù)發(fā)文，試圖突破原有限制社會組織發(fā)展的“雙重管理”體制①中共廣東省委、廣東省人民政府《關(guān)于加強社會建設(shè)的決定》（粵發(fā)〔2011〕17號）明確提出要“降低準入門檻，簡化登記辦法，探索公益慈善類、社會服務(wù)類、工商經(jīng)濟類等社會組織直接申請登記制，充分調(diào)動民間力量和資源參與社會建設(shè)”。中共廣東省委、廣東省人民政府《關(guān)于進一步培育發(fā)展和規(guī)范管理社會組織的方案》（粵發(fā)〔2012〕7號）指出，“除法律法規(guī)規(guī)定需要前置審批的以外，2012年7月1日起，社會組織的業(yè)務(wù)主管單位均改為業(yè)務(wù)指導單位”。。應該自信的是，這樣的主動改革不再局限于廣東一地，而是可以上升到更高層面。最近，社會各界圍繞新通過的《慈善法》的爭議，也反映出既有立法思路與社會組織期待之間的鴻溝。這一鴻溝的消弭，顯然離不開政府的主動變革。

其次，“自下而上”的社會參與不可或缺。“自下而上”的參與是要促使民眾充分利用法律或其他社會認可的途徑，和平理性地表達自身利益訴求，凝聚促進政府變革的社會共識。就大陸社會工作發(fā)展現(xiàn)狀而言，社會工作者的服務(wù)供給和弱勢群體的服務(wù)需求構(gòu)成了“杯水車薪”的巨大反差，社會工作服務(wù)不僅覆蓋面不夠，亦不能滿足服務(wù)使用者的首要需求。例如，對于廣大的進城農(nóng)民工子弟而言，他們最需要的是平等的入學機會和公平的教育資源分配，而社會工作者提供的多是“四點半”學堂等課外輔導。在這種情況下，大陸社會工作者需要更積極地參與公共事務(wù)的討論，與服務(wù)使用者、專業(yè)社團、政治人物和其他專業(yè)群體（如律師、記者）建立聯(lián)盟關(guān)系，設(shè)定新的社會議程（Dominelli,1999），以促進不同群體利益訴求的表達，影響政府決策。

（二）研究者和實踐者合力推動“社會性”回歸

在臺灣社會工作邁向“社會導向”發(fā)展的道路上，社會工作研究者和實踐者發(fā)揮著重要的作用。他們既包括大學里的社會工作專家，也包括機構(gòu)中的草根領(lǐng)袖。雖然臺灣地區(qū)民主化進程為社會政策決策的公共參與提供了可能性，但決策結(jié)構(gòu)對公眾而言仍然相對封閉（林國明，2001）。在這種情況下，專家學者往往就扮演起不同群體利益代言人的角色。比如，20世紀80年代為不同弱勢群體爭取社會福利、發(fā)動抗爭運動的領(lǐng)袖，大多是來自大學的學者，他們通過研究提出新的社會論述，奠定了社會工作“社會性”回歸的理論基礎(chǔ)，也正是他們敢于擔當，四處奔走，與民眾并肩戰(zhàn)斗，臺灣社會工作才有今日之局面。

筆者認為，掌握著中國大陸社會工作發(fā)展話語權(quán)的學者需要知曉自身的歷史責任與使命。中國大陸社會工作發(fā)展朝向何方、政府與社會公眾對社會工作的認知都可能與其論述密切相關(guān)。在黨政主導社會工作發(fā)展的情況下，在政府購買社會工作服務(wù)可能扭曲社會工作使命之時，社會工作研究者應當時刻反思行業(yè)現(xiàn)狀，不能將眼光局限于某條單一發(fā)展路徑之上，而是需要通過社會批判和學術(shù)研究，為社會工作發(fā)展開辟多樣化的可能性。另一方面，社會工作實踐者不僅要將自己視為掌握專業(yè)技能的人士，更要將自己視為推動社會轉(zhuǎn)型的“知識分子”。正如Singh&Cowden（2009）所指出，盡管社會工作實踐者直接或間接地被國家雇傭，但同時也可以運用知識在實踐和政治之間建立起持續(xù)而動態(tài)的聯(lián)結(jié)，在服務(wù)使用者、學界和行動者之間建立聯(lián)盟。社會工作者還應具備開放、多元和批判的心智，勇于開拓社會工作服務(wù)的新領(lǐng)域，探索社會工作“社會性”回歸的發(fā)展路徑。

五、余論

Abramovitz（1998）指出，行動主義（activism）是社會工作歷史發(fā)展中的優(yōu)良傳統(tǒng)，社會工作具備滿足個人需求和參與社會變遷的可能性①例如，20世紀早期的睦鄰運動（Settlement House Movement）就旨在推動社會變遷，認為貧困源于窮人無法控制的不利的社會條件，主張通過社區(qū)服務(wù)和組織動員來消除社會苦難（Abramovitz,1998）。，但專業(yè)化限制了社會工作推動社會變遷的努力。Olson（2007）進一步指出，社會工作發(fā)展中存在社會正義和專業(yè)化兩大事業(yè)，社會正義的本質(zhì)要求社會工作者改變不公正的社會條件，減少不平等。專業(yè)化則要求社會工作與其他專業(yè)競爭，以獲得作為一個專業(yè)的合法性及贏得尊重。盡管社會正義被宣稱為社會工作的核心使命，但在實踐中，社會工作對專業(yè)化追求超越了對社會正義的追求，社會正義淪為了專業(yè)化的修辭和工具。由此可見，中國大陸社會工作目前遭遇的專業(yè)化對“社會性”的侵蝕并非獨特現(xiàn)象，而是貫穿全球社會工作發(fā)展的重大問題。對這一問題的回答，不僅需要研究者和實踐者聚焦于本土智慧，還需要放眼全球性挑戰(zhàn)，從而為世界社會工作的發(fā)展做出貢獻。

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編輯/程激清

2013年度教育部哲學社會科學研究重大課題攻關(guān)項目“戶籍限制放開背景下促進農(nóng)民工中小城市社會融合的社會管理和服務(wù)研究”（編號：13JZD018）。

C916

A

1672-4828(2016)05-0030-13

10.3969/j.issn.1672-4828.2016.05.004