完善監(jiān)督機(jī)制，杜絕“任性”的行政執(zhí)法

蔡仕鵬

【摘要】立法、執(zhí)法、司法以及守法是我國(guó)法治工作的幾個(gè)關(guān)鍵構(gòu)成環(huán)節(jié)，而依法行政與加快法治政府的建設(shè)則是法治國(guó)家建設(shè)的重中之重。在司法體制改革的背景之下，通過(guò)明確監(jiān)督事項(xiàng)、強(qiáng)化檢察監(jiān)督約束行政執(zhí)法行為，確保行政執(zhí)法始終有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，提升行政執(zhí)法的實(shí)效，推進(jìn)法治國(guó)家建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】司法體制改革 行政執(zhí)法 檢察監(jiān)督 【中圖分類號(hào)】D926 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

行政執(zhí)法是一個(gè)國(guó)家法治水平最為直觀的體現(xiàn)，也是一個(gè)國(guó)家法治工作之中與廣大公民聯(lián)系最為密切的環(huán)節(jié)之一。正因如此，對(duì)于執(zhí)法權(quán)的行使，更加需要予以重視，其不僅僅涉及到公民的人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利，也關(guān)系到政府的形象尤其是公信力等問(wèn)題。而近年來(lái)，我國(guó)頻發(fā)暴力執(zhí)法、非法拆遷等問(wèn)題，暴露出行政執(zhí)法中的薄弱環(huán)節(jié)，這成為了依法治國(guó)過(guò)程中亟待解決的重大課題。

行政執(zhí)法存在的突出問(wèn)題

誠(chéng)然，隨著我國(guó)依法治國(guó)理念的不斷深入以及政府執(zhí)政理念的逐漸轉(zhuǎn)變，我國(guó)的行政執(zhí)法規(guī)范性已經(jīng)得到了顯著的提升。但是，目前依然存在一些突出的問(wèn)題，具體表現(xiàn)在：

第一，濫用職權(quán)與玩忽職守問(wèn)題較為突出。有的地方濫用職權(quán)與玩忽職守是行政機(jī)關(guān)工作人員不作為或者亂作為的典型表現(xiàn)。上述行為如果達(dá)到了一定危害程度，需要追究刑事責(zé)任。但在實(shí)踐之中，因?yàn)闉E用職權(quán)以及玩忽職守被追究刑責(zé)的只是一小部分，很多問(wèn)題都是等到媒體報(bào)道，輿論發(fā)酵之后才開(kāi)始被追責(zé)。

第二，執(zhí)法自由裁量權(quán)過(guò)大。從當(dāng)前來(lái)看，我國(guó)的行政立法還并不是非常的完善，由于立法技術(shù)以及各方利益博弈的原因，現(xiàn)行的相關(guān)法律法規(guī)對(duì)行政機(jī)關(guān)的約束并不強(qiáng)，行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)過(guò)大，非常容易造成同一事件，不同的執(zhí)法人員的處罰結(jié)果完全不同的結(jié)局。在行政執(zhí)法的過(guò)程之中，如果存在上述問(wèn)題，就必然導(dǎo)致實(shí)質(zhì)上的不公以及公民對(duì)行政執(zhí)法行為的不服。

第三，監(jiān)督制約機(jī)制尚不健全。從目前來(lái)看，我國(guó)的行政機(jī)關(guān)也非常重視內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的建構(gòu)問(wèn)題。但是，內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制本身就存在一定的局限性，內(nèi)部的檢察機(jī)關(guān)的工作重心是對(duì)行政執(zhí)法人員的監(jiān)管，缺乏對(duì)單一事件的監(jiān)管。同時(shí)，“裁判員”與“運(yùn)動(dòng)員”一體的格局，本身也就決定了內(nèi)部監(jiān)管不可能作為一種獨(dú)立的監(jiān)管力量存在，這種先天的不足，導(dǎo)致了內(nèi)部監(jiān)管的作用發(fā)揮始終受限。而從外部來(lái)看，雖然我國(guó)的《行政訴訟法》已經(jīng)明確規(guī)定了公民、法人以及其他組織等行政相對(duì)人，可以在認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的時(shí)候通過(guò)提起行政訴訟的方式來(lái)維護(hù)自身的合法權(quán)益。但是在實(shí)踐中，行政訴訟的勝訴率較低。這主要是因?yàn)樵V訟成本過(guò)高，耗時(shí)過(guò)長(zhǎng)，經(jīng)常存在行政相對(duì)人維護(hù)自身權(quán)益所需要付出的維權(quán)成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其維權(quán)收益的狀況。同時(shí)，當(dāng)前我國(guó)的普通行政訴訟的時(shí)效規(guī)定也較為苛刻，普通的行政訴訟時(shí)效僅有六個(gè)月，如果當(dāng)事人逾期未提起訴訟，則當(dāng)事人就喪失了通過(guò)訴訟解決問(wèn)題的權(quán)利。另外，我國(guó)法律也規(guī)定了人民代表大會(huì)、政治協(xié)商會(huì)以及社會(huì)監(jiān)督等方式。但是，從實(shí)際效果來(lái)看，人民代表大會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督主要是通過(guò)重大決策以及立法活動(dòng)來(lái)監(jiān)督，而難以對(duì)具體行政行為進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)也缺乏明確的監(jiān)督程序與監(jiān)督方式。至于政協(xié)監(jiān)督以及社會(huì)監(jiān)督，由于缺乏相應(yīng)的強(qiáng)制力，無(wú)法保證應(yīng)有的監(jiān)督效果。

加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督的必要性

司法體制改革是當(dāng)前我國(guó)的國(guó)家司法機(jī)關(guān)，在憲法規(guī)定的司法體制范疇之內(nèi)，不斷的自我創(chuàng)新、自我完善以及自我發(fā)展的過(guò)程。司法體制改革，不僅僅是要解決司法體制內(nèi)部的事情，還需要為我國(guó)的法治社會(huì)建設(shè)提供支撐。根據(jù)黨的十八屆四中全會(huì)的相關(guān)決定，檢察機(jī)關(guān)不僅僅需要履行其傳統(tǒng)的檢察監(jiān)督權(quán)，還需要對(duì)行政機(jī)關(guān)的違法行為予以督促或者糾正。檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)化在行政執(zhí)法中的檢察監(jiān)督是有其立法依據(jù)的，根據(jù)我國(guó)的《憲法》以及《人民檢察院組織法》的規(guī)定，人民檢察院是我國(guó)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，換而言之，對(duì)任何涉及到法律的活動(dòng)，人民檢察院都有權(quán)進(jìn)行檢察監(jiān)督，從民事法律、刑事法律到行政法律活動(dòng)，都離不開(kāi)人民檢察院的監(jiān)督。

人民檢察院的檢察監(jiān)督不僅僅有法律的依據(jù)，具有監(jiān)督的正當(dāng)性與合法性，同時(shí)人民檢察院自身的特性又使得其監(jiān)督行政執(zhí)法具備一定的優(yōu)勢(shì)，具體體現(xiàn)在：

第一，人民檢察院作為司法監(jiān)督機(jī)關(guān)的形象已經(jīng)深入人心，其作為行政執(zhí)法的外部監(jiān)督主體能夠?yàn)閺V大人民群眾所接受。從當(dāng)前來(lái)看，檢察院在查處行政機(jī)關(guān)工作人員的瀆職、貪腐等方面已經(jīng)做了大量的工作，并且與行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督相比較顯然更有成效。也正是如此，檢察機(jī)關(guān)作為外部的監(jiān)督機(jī)構(gòu)能夠更容易被行政相對(duì)人所接受，同時(shí)行政相對(duì)人如果有線索也更樂(lè)意去人民檢察院對(duì)行政違法行為進(jìn)行舉報(bào)。

第二，人民檢察院在進(jìn)行各項(xiàng)法律活動(dòng)的監(jiān)督過(guò)程已經(jīng)積累了非常豐富的經(jīng)驗(yàn)。人民檢察院一直以來(lái)是我國(guó)的檢察監(jiān)督機(jī)關(guān)，其本身對(duì)行政機(jī)關(guān)的工作就有一定的監(jiān)督，尤其是對(duì)一些涉及到刑事處罰的行政機(jī)關(guān)工作人員的監(jiān)督作用非常顯著。在長(zhǎng)期的檢察監(jiān)督過(guò)程之中，人民檢察院已經(jīng)積累了非常豐富的經(jīng)驗(yàn)，具備了非常強(qiáng)大的檢查監(jiān)督能力，能夠滿足當(dāng)前我國(guó)行政執(zhí)法的監(jiān)督要求。

行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制建構(gòu)的路徑

第一，明確監(jiān)督事項(xiàng)。人民檢察院強(qiáng)化對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督，屬于檢查權(quán)的一種擴(kuò)張，從當(dāng)前來(lái)看，這種擴(kuò)張是有必要的，但任何公權(quán)力的擴(kuò)張都必須要進(jìn)行適當(dāng)?shù)南拗啤Ｊ紫?，需要明確檢察監(jiān)督的具體事項(xiàng)，根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，結(jié)合當(dāng)前行政執(zhí)法之中存在的一些實(shí)際問(wèn)題，可以考慮人民檢察院對(duì)如下事項(xiàng)予以檢察監(jiān)督：（1）法律、法規(guī)以及行政規(guī)章的執(zhí)行狀況；（2）行政機(jī)關(guān)出臺(tái)的行政規(guī)范性文件的合法性審查；（3）行政執(zhí)法主體以及行政執(zhí)法人員主體的合法性審查；（4）具體行政行為的合法性與合理性監(jiān)督；（5）涉及到行政復(fù)議以及行政賠償事項(xiàng)的監(jiān)督；（6）關(guān)于行政執(zhí)法責(zé)任承擔(dān)以及行政執(zhí)法投訴相關(guān)事項(xiàng)的監(jiān)督；（7）行政執(zhí)法程序是否合法的監(jiān)督；（8）其他根據(jù)《憲法》以及《人民檢察院組織法》的規(guī)定應(yīng)該予以監(jiān)督的情形。

第二，明確監(jiān)督的具體流程與機(jī)制。在行政執(zhí)法行為的檢查監(jiān)督流程與具體的機(jī)制建構(gòu)方面，可以參考借鑒檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事案件以及行政訴訟案件的檢察監(jiān)督方式：其一是可以依職權(quán)啟動(dòng)監(jiān)督，即人民檢察院在日常的工作之中發(fā)現(xiàn)存在行政執(zhí)法違法行為的，應(yīng)該要主動(dòng)啟動(dòng)監(jiān)督程序；其二，根據(jù)行政相對(duì)人或者利害關(guān)系人申請(qǐng)啟動(dòng)監(jiān)督程序。

第三，持續(xù)完善人民檢察院的行政執(zhí)法檢查監(jiān)督方式。當(dāng)前的要?jiǎng)?wù)就是要對(duì)相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，雖然黨的十八屆四中全會(huì)已經(jīng)明確了人民檢察院可以對(duì)行政執(zhí)法違法行為進(jìn)行監(jiān)督，但相關(guān)的法律修改與調(diào)整還需要很長(zhǎng)的時(shí)間。這不僅僅是《憲法》以及《人民檢察院組織法》有相關(guān)的規(guī)定就能夠全部解決的，還需要對(duì)我國(guó)的《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》、《行政處罰法》、《行政監(jiān)察法》、《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》以及各部委制定的規(guī)章制度進(jìn)行統(tǒng)一的調(diào)整。如果法律體系內(nèi)部不統(tǒng)一，則檢察監(jiān)督的推行勢(shì)必會(huì)遇到諸多挫折。

第四，持續(xù)改進(jìn)檢查建議。我國(guó)當(dāng)前的檢察監(jiān)督結(jié)果一般是以檢察建議的方式呈現(xiàn)，但是檢察建議對(duì)行政機(jī)關(guān)不具有任何的強(qiáng)制力。如果檢察建議的督促作用不夠，則檢察監(jiān)督也勢(shì)必?zé)o法達(dá)到預(yù)期的效果。因此，有必要對(duì)檢查建議的回復(fù)期限、逾期不回復(fù)的后果等進(jìn)行明確的規(guī)定。除此之外，還應(yīng)該建立起有效的追責(zé)機(jī)制，除了對(duì)已經(jīng)達(dá)到刑事處罰標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)責(zé)任人追究刑事責(zé)任之外，對(duì)于達(dá)不到刑事處罰標(biāo)準(zhǔn)的責(zé)任人，還應(yīng)該賦予檢察機(jī)關(guān)通過(guò)檢察建議的方式督促行政機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行免職、降職以及其他行政處分的權(quán)力。

（作者為浙江警察學(xué)院副教授）

【參考文獻(xiàn)】

①王春業(yè)、楊開(kāi)江：《行政檢察監(jiān)督視角下檢察院組織法的修改》，《中共天津市委黨校學(xué)報(bào)》，2014年第6期。

②高杭：《教育行政執(zhí)法協(xié)同性：模式、問(wèn)題與推進(jìn)路徑——基于當(dāng)前改革實(shí)踐的案例研究》，《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)（教育科學(xué)版）》，2016年第3期。

責(zé)編/王坤娜 孫垚（見(jiàn)習(xí)）

美編/楊玲玲