英國脫歐加大中國能源投資風(fēng)險

曹慧

2012年位于英國英格蘭西南部薩默塞特郡的欣克利角核電站。

9月15日，經(jīng)歷一個多月延遲后，英國政府正式批準(zhǔn)中國與法國合資的欣克利角C機組核電項目動工，給該項目數(shù)周來引發(fā)的不確定性畫上了句號。這是英國20年來首個動工的核電項目，投資金額180億英鎊（約240億美元）。英國政府如今正式批準(zhǔn)該項目，但在聲明中稱附加了新的條件，這將使英國政府能在核電站投入運營之前和之后、在法國電力集團（EDF）出售控股權(quán)時進行干預(yù)。

此前的8月1日，英國脫歐后的新首相特雷莎·梅領(lǐng)導(dǎo)的新內(nèi)閣宣布，暫緩批準(zhǔn)中法合作投資的欣克利角C核電項目，給中英能源合作蒙上了陰影。從長期來看，由于英國國內(nèi)民眾、政黨、地區(qū)之間存在著嚴(yán)重的分歧，經(jīng)濟面臨重大挑戰(zhàn)幾乎毋庸置疑，吸引外資，加大能源、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域的建設(shè)已成為英國實現(xiàn)綠色增長的大政方針。然而，英國國內(nèi)近期出現(xiàn)的新變化，打破了歐盟原有的平衡，影響著中英關(guān)系的正常發(fā)展，使?jié)u入佳境的中國對英投資熱驟然“冷卻”下來。

“過山車”般的欣克利角核電項目

欣克利角核電站位于英國英格蘭的西南部薩默塞特郡。目前這里已經(jīng)建有兩大核電站，分別為欣克利角A和欣克利角B核電站。欣克利A核電站屬于壓水堆核電站，始建于1957年，2000年被關(guān)閉。欣克利B核電站，屬于高溫氣冷堆核電站，始建于1976年，目前仍在運行。2015年10月21日，中國廣核集團和法國電力集團（EDF） 正式簽訂了英國新建核電項目的投資協(xié)議，中廣核牽頭的中方聯(lián)合體將與EDF共同投資興建英國欣克利角C核電項目。

欣克利角C核電項目包括兩個壓水式反應(yīng)堆，總造價約180億英鎊，中方投資占1/3，預(yù)計2023年開始運轉(zhuǎn)，至少運行35年。該項目是英國20年來首個動工的核電項目，設(shè)計總裝機量約3.2吉瓦，建成后預(yù)計將滿足英國7%的電力需求，為600萬個家庭供電。英政府認(rèn)為，該核電站將極大推動國家和地方經(jīng)濟的發(fā)展，包括創(chuàng)造2.5萬個就業(yè)機會。

2013年3月，英國核能管理機構(gòu)向EDF發(fā)放核電牌照。這意味著核能工業(yè)在英國的復(fù)興，新核能將成為該國實現(xiàn)低碳增長的重要保障。隨著舊核電站在未來十年內(nèi)迎來“退役潮”，為英國提供60%電力的燃煤電站和老化核反應(yīng)堆都將逐步面臨淘汰、關(guān)閉，政府只有增加低耗、穩(wěn)定、大規(guī)模的新電力產(chǎn)能，才能確保英倫三島免于陷入“漆黑一片”。正如前首相卡梅倫所言，“欣克利角C核電站將成為未來英國能源需求的重要組成部分，為我們長期的電力供應(yīng)安全做出貢獻”。

然而，被定為優(yōu)先工程的欣克利角核電項目一路走來卻并不順暢。來自歐盟和英國國內(nèi)的質(zhì)疑聲不絕于耳。質(zhì)疑聲主要針對其過高的總造價和對中國參與項目所可能引發(fā)的所謂“安全隱患”。早在獲發(fā)牌照之前，EDF就曾和英國監(jiān)管部門幾番博弈，終于雙方同意以92.50英鎊/兆瓦時的“協(xié)議價”供電，為期35年。由于該價格約為現(xiàn)行批發(fā)電價的兩倍，英國內(nèi)部分團體和民眾認(rèn)為“該價格將使家庭用戶不堪重負”，由此引來歐盟委員會史無前例的調(diào)查。調(diào)查的焦點是英國政府是否以過高的協(xié)議價為EDF提供“過度補貼”。2014年5月，欣克利角核電項目獲得歐委會批準(zhǔn)通過。

脫歐公投、特雷莎·梅入主新內(nèi)閣后，所謂“中國引發(fā)安全隱患”的論調(diào)被推向高潮。梅本人及其部分高級閣員、幕僚均對中國可能引發(fā)的“風(fēng)險”表示過不同程度的擔(dān)憂，再加上英國其他政黨，如自由民主黨、綠黨及部分團體對核能的反對立場，致使欣克利角項目遭遇“緊急剎車”。如今，從項目批準(zhǔn)的最終版本看，英國政府附加條件的設(shè)定實為該項目增加了一道“安全閥”，即通過持有特別股份，英政府有權(quán)對欣克利角核電項目股權(quán)變更進行干預(yù)。

脫歐使英國失去吸引力？

近年來，英國一直積極尋求與中方展開合作，推動對華關(guān)系的發(fā)展，尤其是在氣候變化、清潔能源、低碳技術(shù)等領(lǐng)域。中國企業(yè)也將英國良好的商業(yè)環(huán)境、開放的市場視為進入歐洲的重要助推因素。從某種程度看，中、英政府儼然是雙邊投資、貿(mào)易的積極推動者。2013年10月，兩國政府簽署了《關(guān)于加強民用核能領(lǐng)域合作的諒解備忘錄》，為中國企業(yè)進入英國核能市場鋪平了道路。2014年6月，中英政府又簽署了兩項協(xié)議，使中國不僅能夠投資英國的核電項目，還能在英國建造由中國自主設(shè)計的核反應(yīng)堆。中英之間與能源相關(guān)的合作項目還包括：2016年初，中國信中利集團與英國阿斯頓·馬丁公司簽署總價5000萬英鎊的電動跑車開發(fā)協(xié)議；同期，中國吉利集團宣布將追加5000萬英鎊投資，用于研發(fā)英國特有的黑色出租車的零排放車型；中國比亞迪集團擬與英國一家公交公司簽署6.6億英鎊的電動巴士生產(chǎn)協(xié)議等。

在服務(wù)領(lǐng)域，中英政府于2014年共同推出了《中國企業(yè)在英國投資指南（2014版）》，加快了中國企業(yè)在英國投資的步伐?！爸改稀背蔀橹袊髽I(yè)對外投資中由雙方政府提供服務(wù)性信息的首例文件。

在金融領(lǐng)域，倫敦已逐步成為歐洲的人民幣結(jié)算中心。2014年，英國成為中國之外第一個發(fā)行以人民幣計價國債的國家。在2013年?2015年期間，英國在人民幣離岸市場建設(shè)中一直走在西方國家前列，如中國人民銀行授予英方800億元的人民幣合格境外投資者（RQFII）額度；中國建設(shè)銀行選擇倫敦進行人民幣清算，并對以人民幣計價的出口融資業(yè)務(wù)提供擔(dān)保等。2015年，中國人民銀行與英格蘭銀行續(xù)簽雙邊本幣互換協(xié)議并擴大互換規(guī)模，在倫敦發(fā)行規(guī)模達50億元的人民幣央行票據(jù)。中國農(nóng)業(yè)銀行在倫敦證交所首次發(fā)行綠色債券，國家開發(fā)銀行在倫敦設(shè)立歐洲首家代表處。這些舉措不僅體現(xiàn)了英國作為人民幣歐洲交易中心的地位，而且還有力地促進了中資企業(yè)在英國進行投資、貿(mào)易的便捷性和靈活性。

然而，脫歐將使英國在市場和制度等方面與歐盟實行“切割”，其地緣優(yōu)勢和金融中心地位可能無法延續(xù)下去。作為理性的投資者，中國企業(yè)將不得不重新審視和評估項目的潛在風(fēng)險和預(yù)期效益。

中資面臨哪些風(fēng)險

英國脫歐對中國能源投資造成的影響主要體現(xiàn)在兩個方面。

首先，由于需要重新界定與歐盟的關(guān)系，那么，歐盟法是否依然在英國具有司法管轄權(quán)便成為一個問題。法律的不確定性將對中資帶來極大的潛在風(fēng)險。風(fēng)險具體來自于兩點，第一，歐盟法中對能源領(lǐng)域共同管轄的規(guī)定是否繼續(xù)適用于英國。在脫歐之前，歐盟條約中將能源設(shè)計為歐盟與成員國共同管轄的領(lǐng)域。但在實際操作中，管轄權(quán)的模糊界定容易使歐盟與成員國之間產(chǎn)生矛盾，從而引起外國投資者的困惑和恐慌。2009年《里斯本條約》通過之后，一方面，歐盟機構(gòu)在能源領(lǐng)域的權(quán)能得以擴大化。在立法方面，部長理事會和歐洲議會在大部分能源領(lǐng)域享有聯(lián)合立法權(quán)。在執(zhí)行層面，歐盟委員會正發(fā)揮著越來越大的作用，被賦予了整合成員國與第三國現(xiàn)有能源協(xié)議的功能，以確保這些協(xié)議與歐盟法律的兼容性。換句話說，任何一個成員國的能源對外合作項目必須先征得歐委會的同意。否則，歐委會有權(quán)向歐洲法院對違反規(guī)定的成員國提起訴訟。另一方面，成員國依然擁有“選擇不同能源來源及其能源總體結(jié)構(gòu)的權(quán)利”，即能源組合和能源戰(zhàn)略的選擇權(quán)。鑒于各國情況千差萬別，成員國政府認(rèn)為國內(nèi)資源的開采和能源組合的選擇關(guān)系到國家主權(quán)，因此，歐盟很難期待在“一個聲音”框架下采取統(tǒng)一行動。

第二，安全因素成為中國進入英國以及歐盟能源市場的決定性因素。歐盟法律中關(guān)于對第三國的“安全防火墻”的規(guī)定阻礙著我國企業(yè)進入英國和歐洲大陸市場。為防止行業(yè)壟斷、進而危及歐洲整體安全的核心利益，歐盟于2009年通過了第三次能源與電力市場改革。其中，額外增加了針對第三國的認(rèn)證條款。該條款主要包含兩個方面的審查，首先，審查第三國企業(yè)是否滿足歐盟規(guī)定中包括財務(wù)、輸電網(wǎng)絡(luò)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)等方面的拆分要求；其次，第三國企業(yè)收購、建設(shè)的歐盟能源項目是否影響成員國的能源、電力供應(yīng)安全。由此可見，安全因素是英國乃至歐盟內(nèi)部出現(xiàn)反對我國參與欣克利角核電站項目的主要原因之一。英國商務(wù)和能源事務(wù)大臣格雷格·克拉克曾表示，英國需要的是安全可靠的能源供應(yīng)。對任何一家中資能源企業(yè)而言，能否通過安全認(rèn)證審核是進入英國及歐盟市場的第一道坎。

英國脫歐后，歐盟法在英國面臨兩種可能。一是，英國將不再受歐盟的法律約束和干預(yù)，自行按照本國的能源戰(zhàn)略意圖，大力開發(fā)核能和其他清潔能源項目。二是，英國依然保留在歐洲的能源和電力市場，受制于或部分受制于歐盟法律框架的約束。無論哪種選擇，對中國投資者都難言得失。如選擇前者，英國脫歐也許能減輕中資所受到的英、歐雙重制約，縮短項目立項時間，簡化執(zhí)行過程中所需的“繁文縟節(jié)”。但失去歐盟這個大市場，英國有限的國內(nèi)市場規(guī)模恐難對中資具有長期的吸引力，中國原本指望以英國市場為突破口、使技術(shù)和產(chǎn)品進入歐洲市場的愿望也可能落空。

其次，英國國內(nèi)政治也可能對我國在英投資產(chǎn)生負面影響。隨著“疑歐”勢力在英國的壯大，排外情緒加大了我國在英投資項目執(zhí)行的難度。任何一筆投資，從協(xié)議簽署到項目落地需要經(jīng)過眾多的行政審批程序，如各級政府評估、議會批準(zhǔn)等。在這些環(huán)節(jié)中，英國的民粹主義和極端勢力會繼續(xù)加大渲染中國資本對英國國家利益和安全的“侵蝕”，使不安因素在民眾、甚至政治精英中擴散，影響決策者的判斷。梅內(nèi)閣叫停欣克利核電項目就是例證。

值得注意的是，我國常用的“資金+產(chǎn)能出口”的海外投資模式無法在英國得到認(rèn)可也是事實。以風(fēng)力發(fā)電為例，中國以自主技術(shù)為核心的建設(shè)項目由于應(yīng)用時間較短，無法得到英國金融業(yè)的融資支持。即使與英國企業(yè)結(jié)成聯(lián)盟，中國企業(yè)依然被擋在供應(yīng)鏈以外。許多中國企業(yè)有意與英國本土承包商結(jié)成聯(lián)盟，以繞開在該國可能出現(xiàn)的法律、法規(guī)障礙，但它們?nèi)匀话l(fā)現(xiàn)，在這種合作模式下，英國本土企業(yè)希望保留對項目的高度控制，中方則只能參與部分的運營，而無法直接擁有該項目的開發(fā)權(quán)和建設(shè)權(quán)。如在投資總額高達500億英鎊的HS2高鐵項目上，英國一再表示，中方不會直接參與由英國納稅人埋單的鐵路建設(shè)工程。這意味著，中國只能投標(biāo)申請HS2的運營權(quán)，或投資于沿線的外圍項目，如車站周圍的開發(fā)項目，而中國產(chǎn)品和擁有知識產(chǎn)權(quán)的核心技術(shù)似乎已無用武之地。

最后，英國國內(nèi)政策與規(guī)劃缺乏連貫性可能拖累我國能源投資項目的整體效益。2010年，為促進再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展，英國實施了“入網(wǎng)回購電價”政策（Feed-in-tariff），強制公用事業(yè)公司以高于市場價的價格回購綠色電力。該政策主要是對太陽能電池板和風(fēng)力渦輪機等可再生能源發(fā)電提供保障。但此舉也增加了英國終端用戶的用電成本，導(dǎo)致普通家庭對綠色電力的使用產(chǎn)生抵制情緒。2015年8月，英國能源與氣候變化部宣布，自2016年1月1日起，政府將上網(wǎng)電價補貼大幅削減90%。英國政策的大幅回縮將直接挫傷市場對可再生能源產(chǎn)業(yè)的投資熱情，這其中也包括來自中國的投資者。

如何保護中資在英利益

針對上述風(fēng)險，中英雙方可考慮在以下方面進行合作，降低風(fēng)險，實現(xiàn)共贏。第一，針對脫歐，中英政府應(yīng)建立部長級對話機制，一攬子地將投資、貿(mào)易、氣候、能源、金融等領(lǐng)域納入到雙邊磋商機制中。第二，建立“中英能源對話機制”，明確政策、法規(guī)中的不確定性因素，為中國投資者提供“一站式”服務(wù)，建立一個快速解決糾紛機制和常設(shè)機構(gòu)。第三，提高雙方在行業(yè)認(rèn)證、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)等方面的相互認(rèn)可程度，尤其是在海上風(fēng)力發(fā)電和核電項目上，中方可適當(dāng)?shù)貐⒄沼男袠I(yè)標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)證程序加以改進。第四，從合作模式上看，繼續(xù)鼓勵中資采取戰(zhàn)略聯(lián)盟和合資的合作形式。盡管結(jié)盟不會剔除風(fēng)險，但在合作的過程中，中國企業(yè)可以分散風(fēng)險，降低決策失誤帶來的損失。同時，還可以學(xué)到先進的技術(shù)和國際管理經(jīng)驗。

可以肯定的是，此次脫歐公投改變了歐盟現(xiàn)狀，給英國、歐盟和中英關(guān)系帶來了更多的不確定性。不確定性即意味著潛在的風(fēng)險，但風(fēng)險也意味著機遇。英國與歐盟關(guān)系的重新界定將決定著未來英、歐之間的市場兼容度有多大，這或許也是中國企業(yè)的關(guān)注焦點。

（作者為中國社科院歐洲所助理研究員）