淺析我國民辦教育的分類管理

趙艷萍

摘 要：目前，我國在民辦教育管理方面仍然存在不少問題，分類管理是民辦教育在改革發(fā)展過程中及其重要的政策和議題，對民辦教育進(jìn)行分類管理有助于民辦教育管理的體制改革以及我國民辦教育的發(fā)展。分類管理不僅有利于完善我國的民辦教育的管理體制，使民辦學(xué)校能夠持續(xù)的健康的發(fā)展，而且也是一項(xiàng)極其系統(tǒng)的變革，需要穩(wěn)妥地去推進(jìn)。

關(guān)鍵詞：民辦教育；分類管理；體制改革

一、我國的民辦教育在管理方面存在的問題

1.法律法規(guī)不盡完善

我國的民辦教育在管理方面存在問題的一個主要原因之是由于民辦教育在法律法規(guī)上的不盡完善。雖然說我國的《民辦教育促進(jìn)法》也在一定程度“促進(jìn)了民辦教育事業(yè)的健康發(fā)展”，是辦民辦學(xué)校的重要法律依據(jù)。但是我國在民辦教育方面的法律法規(guī)卻仍然不足，而且我國《民辦教育促進(jìn)法》有些政策的標(biāo)準(zhǔn)定位也比較模糊，例如一方面認(rèn)為 “民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會教育事業(yè)的組成部分”，另一方面又把民辦學(xué)校規(guī)定成民辦非企業(yè)法人單位，而不是事業(yè)單位。[1]除此之外《民辦教育促進(jìn)法》在對待資產(chǎn)返還的問題上也是不置可否，什么叫做可以取得“合理回報”也沒用清晰的界定，因此這些問題也導(dǎo)致了民辦學(xué)校在“營利性”和“非營利性”方面籠統(tǒng)定位，而且也無法落實(shí)我國政府對那些非營利性民辦學(xué)校提供的優(yōu)惠政策。

2.分類管理制度不太健全

鑒于我國的民辦教育還沒有一套比較系統(tǒng)和完整的管理體系，因此導(dǎo)致民辦教育管理存在一些問題，例如治理機(jī)構(gòu)的不健全、教育質(zhì)量的評估機(jī)構(gòu)存在缺失，執(zhí)行機(jī)構(gòu)的力量比較薄弱 。存在的這些問題又造成政府對民辦教育不能正確做出層次類別較為清晰的系統(tǒng)管理，而且還有可能出現(xiàn)一些多頭審批以及政出多門這些較為混亂的現(xiàn)象。對民辦學(xué)?？赡軙嬖诠芾磉^嚴(yán)或者存在越位管理，這樣會限制我國民辦學(xué)校自由發(fā)展，對之太過放任自流或者監(jiān)管不太到位，又導(dǎo)致民辦學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量無法滿足社會對其要求，并且也不利于民辦學(xué)校的辦學(xué)聲譽(yù)。

3.法人治理結(jié)構(gòu)較為混亂

我國的非營利性民辦學(xué)校屬于教育公益性組織，舉辦者可以享有的權(quán)利有知情權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、監(jiān)督權(quán)，卻不應(yīng)享有資產(chǎn)所有權(quán)，[2]但由于我國《民辦教育促進(jìn)法》明確規(guī)定民辦學(xué)校舉辦者是可以取得一定合理回報，這樣的規(guī)定就間接促使了舉辦者是可以根據(jù)本身的利益要求去干預(yù)校長辦學(xué)，或者排斥其他的外來人員進(jìn)入自己學(xué)校的董事會。這些問題直接造成我國民辦學(xué)校的法人治理機(jī)制有很多的不完善。比如說有些民辦學(xué)校才能在決策機(jī)構(gòu)不健全的問題，如無設(shè)立董事會；或者有些民辦學(xué)校最然設(shè)立董事會，但是運(yùn)行程序并不是十分規(guī)范，這樣據(jù)做不到?jīng)Q策的科學(xué)化以及民主化；還有的民辦學(xué)校董事會的成員權(quán)力存在配置不科學(xué)和與制衡的結(jié)構(gòu)不太合理的問題，無法障校長能夠獨(dú)立的行使在教育教學(xué)以及行政管理方面的職權(quán)，最終導(dǎo)致了民辦學(xué)校的法人治理結(jié)構(gòu)比較混亂。

二、民辦教育分類管理的必要性

《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》把目前我國的民辦學(xué)校規(guī)定為“民辦非企業(yè)法人”，也就意味著民辦學(xué)校不屬于事業(yè)單位，也不屬于企業(yè)，另外我國的《民法通則》也不存在這種類型的法人形式，由此導(dǎo)致了這樣的一些矛盾 ，第一就是民辦教育性質(zhì)為“非營利性”和投資者取得可以取得一定的“合理回報”這兩者的矛盾；第二就是把民辦教育定義為“非營利性”，但是基本上民辦學(xué)校均為“投資辦學(xué)”，屬于準(zhǔn)營利性，這兩者之間也存在矛盾。這些問題我們不能回避，而是應(yīng)該去面對。 近些年來，我國的民辦學(xué)校美譽(yù)清晰明確的定位，這會阻礙我國民辦教育事業(yè)的發(fā)展。

從民辦教育性質(zhì)為“非營利性”和投資者取得可以取得一定的“合理回報”這兩者的矛盾來分析，《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定，“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)”，而與此同時又規(guī)定“出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報”。此種規(guī)定也是我國的教育事業(yè)順應(yīng)現(xiàn)實(shí)的發(fā)展?？墒敲褶k學(xué)校一方面可以享受與其他公辦學(xué)校相對等等一些稅收方面的優(yōu)惠政策，另一方面，又可以取得合理的回報，這樣不利于市場經(jīng)濟(jì)的公平競爭，也與國家對非營利性的教育活動采取稅收優(yōu)惠的目的相悖。盡管我國的《民辦教育促進(jìn)法》是在扶持，獎勵章節(jié)規(guī)定合理回報，由政府采取扶持獎勵這一形式，不過是從結(jié)余中獲得一定的回報，仍然相當(dāng)于資產(chǎn)收益。

從第二種矛盾分析來看，其一，之前民辦學(xué)校在進(jìn)行法人登記的時候，出資人沒有權(quán)利選擇，均依據(jù)《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》把民辦學(xué)校登記成民辦非企業(yè)單位，而《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定我國的民辦非企業(yè)單位乃是“從事非營利性社會服務(wù)活動的社會組織”。其二，我國絕大部分的民辦學(xué)校都是投資辦學(xué)，意圖盈利。 另外按照浙江省民辦教育協(xié)會對浙江省近 8 000所 民辦學(xué)校的調(diào)研，只有一所學(xué)校是捐贈辦學(xué)的，其余都是投資辦學(xué)。[3]換句話而言，很大一部分辦學(xué)者是投資辦學(xué)，目的就是取得資產(chǎn)收益，然而國家明確規(guī)定只要是民辦學(xué)校均必以民辦非企業(yè)法人進(jìn)行登記，性質(zhì)為非營利性組織，以此出資人投資民辦教育想要獲得資產(chǎn)收益的目的就會因這些政策框架阻礙。國家應(yīng)當(dāng)明確切邊營利和非營利，讓出資人可以自由選擇，然而目前的情況卻使出資人無法進(jìn)行選擇，屬性一律為非營利性。

這些矛盾無可避免的使我國的民辦教育遭遇一些困境。第一，捐贈辦學(xué)受到阻礙?！睹褶k教育促進(jìn)法》允許有合理回報，這一點(diǎn)可以吸引出資人增加其投資辦學(xué)的動力，但這種非營利性卻不利于民辦學(xué)校以后長期發(fā)展，盡管目前有一部人與機(jī)構(gòu)非常熱心我國的教育事業(yè)，樂于捐贈教育，然而對于民辦學(xué)校的營利性與非營利性定位在目前依然很籠統(tǒng)，那么他們在捐贈民辦學(xué)校的時候會存在一定程度的顧慮，可能權(quán)衡之下他們會選擇捐贈公辦學(xué)校。那么從這個意義上來說，民辦學(xué)校模糊定位不清對了民辦學(xué)校今后之長遠(yuǎn)發(fā)展會非常不利。

第二，政府對民辦教育的扶持政策會受到阻礙。鑒于民辦學(xué)校的營利與非營利性定位模糊，盡管政府目前相對我國的民辦學(xué)校加大其扶持力度，使民辦學(xué)校教師的待遇與公辦學(xué)校的教師相當(dāng)，例如在土地稅收的優(yōu)惠以及財政補(bǔ)助方面使其持平；然而，對這些民辦學(xué)校的扶持補(bǔ)助是否會進(jìn)入到出資人的手中也會令政府擔(dān)心。其實(shí)對于民辦學(xué)?？梢园凑疹悇e施行不同政策，不過因?yàn)槟：亩ㄐ?，就?dǎo)致政府一部分扶持政策不太合理。一方面那些愿意行非營利性經(jīng)營的民辦學(xué)校來說扶持力度欠缺，另一方面那些意圖營利性經(jīng)營的民辦學(xué)校來說這些扶持又不太適當(dāng)。基于目前的此種現(xiàn)實(shí)情況，政府這一部分的扶持政策就顯得較為保守中庸。另外營利性學(xué)校應(yīng)當(dāng)享有的、產(chǎn)權(quán)歸屬和變更、資產(chǎn)收益等一些權(quán)利和及自主權(quán)，也無法真正的落實(shí)。把營利性與非營利性學(xué)校設(shè)定相同的制度，政府的扶持政策就發(fā)揮不了其應(yīng)有的作用，對民辦教育的發(fā)展也起不到應(yīng)有的促進(jìn)作用。

三、分類管理的種數(shù)和標(biāo)準(zhǔn)

1.民辦學(xué)校分類管理種數(shù)

對于民辦學(xué)校的分類管理一般認(rèn)為有三種劃分法。首先，分成兩種，也就是把民辦學(xué)校直接分為營利性與非營利性?；谥贫纫?guī)范這一點(diǎn)，舉辦者應(yīng)當(dāng)把民辦教育機(jī)構(gòu)投入劃分成投資與捐資。投資辦學(xué)的目的為謀求利益，最終目標(biāo)即為了經(jīng)濟(jì)收益；捐資辦學(xué)則主要是為了奉獻(xiàn)社會的使命感，并不期望獲得任何的回報。以捐資的方式進(jìn)行辦學(xué)也就是非營利性的民辦學(xué)校，那么以投資的形式進(jìn)行辦學(xué)的也就是營利性的民辦學(xué)校。其次是把民辦學(xué)校管理分成三類。持這種觀點(diǎn)的人認(rèn)為，直接分成營利性與非營利性，即非此即彼，這樣的劃分種類不能真正的表現(xiàn)我國目前民辦學(xué)校辦學(xué)情況。因此有些學(xué)者認(rèn)為，民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)分作準(zhǔn)營利性民辦學(xué)校，營利性民辦學(xué)校以及非營利性民辦學(xué)校。按照此種觀點(diǎn)來說，以捐資的方式進(jìn)行辦學(xué)也就是非營利性的民辦學(xué)校，而以投資的形式進(jìn)行辦學(xué)的，按照教育的服務(wù)類型以及各個學(xué)校的盈余情況，劃分準(zhǔn)營利民辦學(xué)校以及營利性民辦學(xué)校。還有些學(xué)者支持這種三分法：認(rèn)為應(yīng)當(dāng)把民辦學(xué)校分成營利性民辦學(xué)校，非營利性而且也不要求一定合理回報的民辦學(xué)校、 非營利性但是要求有一定合理回報的民辦學(xué)校。另外還有捐資型民辦學(xué)校、 投資型民辦學(xué)校、出資保值型的民辦學(xué)校這種三分法。再次就是分成四種。以上的二分法或者三分法均無對我國目前民辦學(xué)校的特征作出準(zhǔn)確的概括，因此有些學(xué)者認(rèn)為目前的民辦學(xué)校至少是應(yīng)當(dāng)分成四類：（1）是出資人對于所有權(quán)以及求回報均污要求；（2）出資人對于投資額外收益并無要求，只要求學(xué)校的初始資產(chǎn)所有權(quán)；（3）出資人期望有一定的合理回報， 但主要的目的并不是為了盈利；（4）營利性的民辦學(xué)校。潘懋元等在 《我國民辦高等教育發(fā)展的第三條道路》也是堅持四類的劃分觀點(diǎn)：“分為捐資舉辦的民辦高校、 營利性民辦高校、投資舉辦但不要求取得回報的民辦高校、要求取得合理回報但又不是營利性的民辦校四類學(xué)校。[4]

2.民辦學(xué)校的分類標(biāo)準(zhǔn)

首先即是比較單一的分類標(biāo)準(zhǔn)。一些學(xué)者堅持這樣的觀點(diǎn)，雖然目前我國的民辦學(xué)校有著繁多的辦學(xué)模式，然而民辦學(xué)校不應(yīng)當(dāng)有過于復(fù)雜的分類標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為劃分的唯一標(biāo)準(zhǔn)就是是不是為了獲取合理的回報。那些民辦學(xué)校只要不是為了獲取合理回報，均認(rèn)為是非營利性的民辦學(xué)校，與辦學(xué)主體無關(guān)；與之相反的那些就認(rèn)為是營利性的民辦學(xué)校。有些人對這種依據(jù)是否為了獲取合理回報當(dāng)成民辦學(xué)校的分類標(biāo)準(zhǔn)提出了質(zhì)疑。例如有學(xué)者認(rèn)為，辦學(xué)乃是社會現(xiàn)象，每個人的動機(jī)與目的皆為不同，另外利己和利他的行為并存，根本沒有辦法去較為準(zhǔn)確的推論舉辦者其動機(jī)目的。而且，合理回報的定義也較為模糊， “合理” 的數(shù)字不明確。目前我國的民辦教育促進(jìn)法也沒用有較明確的界定， 因此各地方相關(guān)的民辦教育法規(guī)對于合理回報的認(rèn)識也不統(tǒng)一，由此人們對于什么是合理回報無法達(dá)成共識。其次即是采取較為多樣化的劃分標(biāo)準(zhǔn)。有學(xué)者指出分類標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)包含以下三個內(nèi)容。（1）辦學(xué)是不是營利目的；（2）舉辦者對于辦學(xué)結(jié)余的資產(chǎn)所有權(quán)是否可以享有；（3）學(xué)校終止之時，舉辦者是對與舉辦者投入之外剩余資產(chǎn)是否可以享有。

四、民辦教育管理的制度保障

1.對民辦教育的相關(guān)法規(guī)進(jìn)行修改

鑒于民辦教育實(shí)行分類管理將會與目前民辦教育相關(guān)法規(guī)不太匹配，因此有必要調(diào)整修改相關(guān)的法規(guī)。有些學(xué)者持有這樣的觀點(diǎn)，我國在民辦教育的發(fā)展過程中存在的主要問題為我國民辦教育的機(jī)構(gòu)法人性質(zhì)以及產(chǎn)權(quán)的模糊界定。然而從實(shí)際情況來看，目前我國的教育方面的法規(guī)在民辦教育的機(jī)構(gòu)的法人性質(zhì)以及產(chǎn)權(quán)有著明確的界定，究其真正的原因則是，對這個兩個方面未進(jìn)行明確的分類，只依據(jù)捐資辦學(xué)以及非營利組織來進(jìn)行設(shè)定，另外，這些法規(guī)并不統(tǒng)一完善，而且執(zhí)行也存在不到位的問題。

首先，對民辦教育機(jī)的法人性質(zhì)的分類應(yīng)該進(jìn)行明確的規(guī)定。把那些進(jìn)行非營利性的民辦教育機(jī)構(gòu)屬性稱之為事業(yè)單位法人，民辦非企業(yè)法人。把那些進(jìn)行營利性的民辦教育機(jī)構(gòu)的屬性規(guī)定成企業(yè)法人，并且把注冊部門分為民政部門，工商部門。其次，對不同類別民辦教育的機(jī)構(gòu)其收益權(quán)以及財產(chǎn)權(quán)也應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定。進(jìn)行非營利性運(yùn)作的民辦教育機(jī)構(gòu)，要規(guī)定這些機(jī)構(gòu)無收益權(quán)以及財產(chǎn)權(quán)，按照目前的民辦教育機(jī)構(gòu)的那些法規(guī)來實(shí)施。當(dāng)然，基于對捐資辦學(xué)進(jìn)行鼓勵的考慮，對那些進(jìn)行非營利性運(yùn)營的民辦教育機(jī)構(gòu)給予其一些適當(dāng)獎勵。與此同時，對那些進(jìn)行營利性運(yùn)營的民辦教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依據(jù)收益權(quán)及財產(chǎn)權(quán)設(shè)計制度，使他們有合理的收益權(quán)和財產(chǎn)權(quán)，教育服務(wù)有其正外部性，因此想要提高投資者對教育的積極性，可按照我國的相關(guān)規(guī)定對其進(jìn)行優(yōu)惠政策。

2.對不同類別的民辦教育機(jī)構(gòu)實(shí)施不同稅收制度

因?yàn)槊褶k教育與公辦教育一樣，提供的教育服務(wù)也具有正外部性，那么要更好地促進(jìn)民辦教育的發(fā)展，政府應(yīng)對其實(shí)行稅收優(yōu)惠。由于民辦教育機(jī)構(gòu)性質(zhì)存在差別，那么在制定稅收強(qiáng)度上就應(yīng)當(dāng)制定不同的稅收制度。不同類別的民辦教育機(jī)構(gòu)在征稅對象上稅率上都應(yīng)不同。目前相關(guān)的稅收法規(guī)乃針對進(jìn)行非營利性運(yùn)營的民辦教育機(jī)構(gòu)制定，可按原來的執(zhí)行，對目前教育法規(guī)及稅收法規(guī)進(jìn)行調(diào)整，有助于對其統(tǒng)一規(guī)范。對進(jìn)行營利性運(yùn)營的民辦教育機(jī)構(gòu)，可以依據(jù)目前的稅法來進(jìn)行規(guī)定照章納稅，而關(guān)于稅收優(yōu)惠政策的制定權(quán)則交給財稅以及教育部門以填補(bǔ)其中的空白。對民辦教育機(jī)構(gòu)的稅收制度要做到全國統(tǒng)一，以避免當(dāng)前各地方稅收優(yōu)惠制度存在差別的狀況。

3.財政支持制度

有公共財政的支持，民辦教育才能更好的發(fā)展。近年來，我國的民辦教育主要是利用學(xué)費(fèi)收入來獲得經(jīng)費(fèi)，財政支持所占的比重卻甚微。按照我國的教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計年鑒分析來看，我國在2007至2009年，民辦高校獲取經(jīng)費(fèi)來源，學(xué)費(fèi)占了很大一部分比重，財政撥款比重卻不到4%。2008年，美國可發(fā)學(xué)歷證書的私立高校經(jīng)費(fèi)來源中，營利性高校學(xué)費(fèi)占88.21%，財政撥款占5.69%，非營利性高校學(xué)費(fèi)占26.30%，財政撥款占12.26%。日本2001年私立高校經(jīng)費(fèi)來源中，學(xué)費(fèi)占58.9%，財政撥款占 10.9%。[5]目前我國民辦教育的財政支持的政策大部分，一為購買教育服務(wù)專項(xiàng)資金，二為獎勵支持?？傊?，我國在民辦教育的財政支持方面依舊存在沒有形成制度、也沒有進(jìn)行分類支持等一些問題。

民辦教育與公辦教育一樣，對我國的教育至關(guān)重要，還具有正的外部性，所以應(yīng)加大公共財政對其的支持力度，使其形成一種制度。另外應(yīng)對不同屬性的民辦教育機(jī)構(gòu)制定有區(qū)別的制度，應(yīng)不同對待其財政支持的對象形式范圍以及強(qiáng)度等。

注釋：

[1]劉曉明，王金明.分類管理：我國民辦教育綜合改革的突破口【J】.浙江師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）.2012，（5）：111-115.

[2]劉東.辦學(xué)者視閾下的民辦教育分類管理實(shí)現(xiàn)路徑分析【J】.開封教育學(xué)院學(xué)報.2015，（10）：140-141.

[3]沈劍光，鐘海.民辦學(xué)校法人財產(chǎn)權(quán)與民辦教育分類管理【J】.教育研究.2011，（12）：37-40.

[4]李文章.民辦教育分類管理述評【J】.大學(xué)教育.2014，（10）：116-119.

[5]王善邁.民辦教育分類管理探討【J】.教育研究.2011，（12）：32-36.