國(guó)家監(jiān)察委：點(diǎn)燃政治改革的引擎

席志剛

“國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的職能，就是對(duì)所有公權(quán)力主體，意味著

所有國(guó)家財(cái)政供養(yǎng)的組織、群體都有必要納入國(guó)家監(jiān)察范圍，

包括法院、檢察院、醫(yī)院、學(xué)校，都納入監(jiān)察范圍”

11月7日，中紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站悄然發(fā)布試點(diǎn)成立“監(jiān)察委”的消息，文件中“國(guó)家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治改革，是國(guó)家監(jiān)察制度的頂層設(shè)計(jì)”的表述，被外界解讀為中共將開(kāi)啟又一次政治改革。

為此，《中國(guó)新聞周刊》專訪了參與此次監(jiān)察體制改革決策咨詢的中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)馬懷德，深度解析中央力推監(jiān)察體制改革的背景，以及接下來(lái)可能的舉措。

“選擇這三個(gè)地方是有特殊意義的”

中國(guó)新聞周刊：此次中央啟動(dòng)監(jiān)察體制改革，是否會(huì)成立中央或國(guó)家級(jí)的監(jiān)察委員會(huì)，頂層設(shè)計(jì)是什么？

馬懷德：中央已明確提出要健全國(guó)家監(jiān)察制度，實(shí)現(xiàn)全覆蓋的監(jiān)察體系。既然要完善這項(xiàng)制度，各個(gè)層級(jí)的監(jiān)察委員會(huì)都會(huì)相應(yīng)成立。目前已在北京、山西、浙江三地試點(diǎn)，下一步將在全國(guó)推開(kāi)。而在全國(guó)推開(kāi)，就不僅在省一級(jí)，而是在中央、省、市，甚至縣、區(qū)都建立國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，形成垂直系統(tǒng)機(jī)構(gòu)。

具體來(lái)說(shuō)，在中央或國(guó)家層面是定名為中央監(jiān)察委員會(huì)或國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，可以再斟酌。對(duì)地方而言，舉個(gè)例子說(shuō)，是叫山西省國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)還是叫山西省監(jiān)察委員會(huì)，也可以再研究，最終定名為何，要看試點(diǎn)后中央的決定。

中央或國(guó)家層面的監(jiān)察委員會(huì)一定會(huì)成立，因?yàn)槭且环N體系化、制度化的頂層設(shè)計(jì)，必然上下都是打通的，尤其是這種垂直性的領(lǐng)導(dǎo)體制，一定要有中央或國(guó)家級(jí)的監(jiān)察委員會(huì)。

中央或國(guó)家級(jí)的監(jiān)察委員會(huì)跟中紀(jì)委的關(guān)系是什么呢？這次中央文件說(shuō)得很清楚，即國(guó)家機(jī)關(guān)和黨的機(jī)關(guān)“合署辦公”。而“合署辦公”意味著職能上有分工，簡(jiǎn)單說(shuō)就是一個(gè)機(jī)構(gòu)，一套人馬，兩塊牌子。

中紀(jì)委的主要職能，是對(duì)黨內(nèi)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行監(jiān)督，執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)，對(duì)黨組織進(jìn)行監(jiān)督，執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的職能，就是對(duì)所有公權(quán)力主體，意味著所有國(guó)家財(cái)政供養(yǎng)的組織、群體都有必要納入國(guó)家監(jiān)察范圍，包括法院、檢察院、醫(yī)院、學(xué)校，都納入監(jiān)察范圍。

中國(guó)新聞周刊：這次試點(diǎn)選擇了浙江、山西和北京三地，外界認(rèn)為選點(diǎn)頗有講究，特別是北京此次作為試點(diǎn)。如何解讀試點(diǎn)選擇傳遞出的信號(hào)？試點(diǎn)的時(shí)間周期會(huì)有多長(zhǎng)？

馬懷德：選擇這三個(gè)地方是由中央決定的。我理解可能有如下幾個(gè)原因。首先，北京是首都和政治中心，而事關(guān)全局的重大政治改革，選擇在政治中心更有風(fēng)向標(biāo)意義。如果是經(jīng)濟(jì)改革、自貿(mào)區(qū)改革，首先會(huì)選經(jīng)濟(jì)中心上海；但是政治改革，就要選政治中心北京，便于近距離觀察、發(fā)現(xiàn)改革中可能出現(xiàn)的問(wèn)題，及時(shí)加以處理和解決，因此選北京有非常重要的意義。此外，可以看出中央對(duì)試點(diǎn)工作的決心。

而山西發(fā)生過(guò)“塌方式腐敗”，是曾經(jīng)的腐敗重災(zāi)區(qū)。從另外一個(gè)角度看，在反腐敗、廉政建設(shè)上，山西的力度也更大一些，中央對(duì)山西也是寄予厚望。山西反腐力度大，經(jīng)驗(yàn)比較多。至少案件多，處理案件的經(jīng)驗(yàn)自然也多，遇到的各種問(wèn)題也比較多，是一個(gè)比較好的標(biāo)本。

選擇浙江的原因，就更顯而易見(jiàn)。浙江是改革開(kāi)放，尤其民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，同時(shí)面臨新歷史條件下的反腐敗和制度建設(shè)的很大壓力，如何在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，特別是在民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地區(qū)構(gòu)建一套反腐敗的制度體系，至少對(duì)其他東部沿海地區(qū)都有很大的示范意義。

當(dāng)然，這都是試點(diǎn)。試點(diǎn)就是允許在試點(diǎn)過(guò)程中去摸索，積累經(jīng)驗(yàn)，如果有好的經(jīng)驗(yàn)、成熟的做法，就可以進(jìn)行提煉、深化，形成成熟的制度，然后向全國(guó)推廣。所以，選擇這三個(gè)地方是有特殊意義的。

從文件上講，這次試點(diǎn)沒(méi)有周期也沒(méi)有時(shí)間表。但一般來(lái)說(shuō)，重大經(jīng)濟(jì)體制改革試點(diǎn)時(shí)間周期大都在2-3年，像司法改革基本1-2年，我想此次監(jiān)察體制改革試點(diǎn)，也不會(huì)太久，應(yīng)該1-2年時(shí)間會(huì)出結(jié)果。

中國(guó)新聞周刊：國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)究竟是一個(gè)黨的機(jī)構(gòu)，還是政府機(jī)構(gòu)？它的等級(jí)序列怎么定？

馬懷德：國(guó)家監(jiān)察委肯定不是一個(gè)黨的機(jī)構(gòu)，它和黨的機(jī)構(gòu)“合署辦公”；但它也不是政府機(jī)構(gòu)，因?yàn)樗呀?jīng)從政府機(jī)構(gòu)中獨(dú)立出來(lái)，形成了一個(gè)跟政府“平行”的機(jī)構(gòu)。因此，它就是一個(gè)國(guó)家監(jiān)督機(jī)關(guān)。

國(guó)家監(jiān)督機(jī)關(guān)和國(guó)家行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系是平行的，跟行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)這些都是平行的。因此，中央將此次改革定性為重大的政治改革，是由“一府兩院”變成“一府一委兩院”，其中“一委”即國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)。而這個(gè)“一委”，對(duì)“一府”“兩院”都有監(jiān)督職責(zé)。

與廉政公署有一定相似性

中國(guó)新聞周刊：從國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的架構(gòu)來(lái)看，是要整合目前的反腐資源，這種“融合”是否意味著未來(lái)會(huì)形成一種“大監(jiān)察”格局？

馬懷德：中國(guó)的反腐敗資源包括黨內(nèi)的紀(jì)委系統(tǒng)；政府的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，以及審計(jì)部門；跟行政監(jiān)察在一起辦公的預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu)；行政體系以外的，有檢察院的反貪、反瀆職機(jī)構(gòu)，以及預(yù)防腐敗局。

之所以要整合這些機(jī)構(gòu)，是因?yàn)檫@些重要的反腐敗職能分布在行政和司法機(jī)關(guān)，多頭承擔(dān)預(yù)防和懲治腐敗的職能，資源分散，沒(méi)法集中力量，形成相對(duì)統(tǒng)一、獨(dú)立的監(jiān)察職能。另外，這些機(jī)構(gòu)在職能上也有重疊、重復(fù)之處，檢察院和政府內(nèi)部都有預(yù)防腐敗的機(jī)構(gòu)，職能的分散降低了資源的效率。整合這些職能，能夠提高效率，提高權(quán)威性，也可以降低行政成本。

由國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)作為履行監(jiān)督職能的一個(gè)國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)，對(duì)所有公權(quán)力主體和公職人員行使監(jiān)督權(quán)、監(jiān)察權(quán)。從中央層面來(lái)講，監(jiān)察部、國(guó)務(wù)院審計(jì)署加上檢察院的反貪、反瀆職、預(yù)防犯罪部門，這些職能和機(jī)構(gòu)、人員整合在一個(gè)平臺(tái)下，納入國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)。那么，原來(lái)的機(jī)構(gòu)、行使監(jiān)察職能的國(guó)家工作人員，統(tǒng)一為國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的工作人員，既不是政府機(jī)關(guān)的工作人員，也不是檢察機(jī)關(guān)的工作人員，而是“特有”的國(guó)家監(jiān)督機(jī)關(guān)工作人員。

中國(guó)新聞周刊：國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)是否與香港、澳門廉政公署比較相似？

馬懷德：某種意義上有相似性。廉政公署的主要職能，是為了預(yù)防腐敗、調(diào)查貪腐案件，甚至承擔(dān)一部分起訴權(quán)力，所以是把所有反腐敗職能整合在一起，包括廉政文化建設(shè)。盡管有一定的類似性，不過(guò)廉政公署畢竟是在一個(gè)特別行政區(qū)內(nèi)，是特定歷史階段形成的一個(gè)特殊機(jī)構(gòu)。香港、澳門叫廉政公署，我們叫國(guó)家監(jiān)察。

中國(guó)新聞周刊：由此看來(lái)，未來(lái)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)限勢(shì)必會(huì)很大，對(duì)于這樣一個(gè)具有龐大權(quán)力的機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，如何監(jiān)督它的權(quán)力運(yùn)行？

馬懷德：十八屆六中全會(huì)上有一句話，“黨內(nèi)不允許有不受制約的權(quán)力，不允許有不受監(jiān)督的特殊黨員?！边@意味著，所有的權(quán)力都應(yīng)該接受監(jiān)督，包括未來(lái)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)也在內(nèi)。

正是因?yàn)閲?guó)家監(jiān)察委員會(huì)握有監(jiān)督權(quán)、監(jiān)察權(quán)，尤其在職能拓展以后，包括行政監(jiān)察、審計(jì)、反貪反瀆職、預(yù)防腐敗這些職能都包括進(jìn)去之后，權(quán)力極為龐大，自然要接受來(lái)自內(nèi)外兩方面的有效監(jiān)督，才能確保權(quán)力得到正確行使。因此需要在頂層設(shè)計(jì)上考慮對(duì)各級(jí)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督。

這些監(jiān)督來(lái)自幾個(gè)方面：第一，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)是由各級(jí)人民代表大會(huì)選出來(lái)的，自然要接受人大監(jiān)督。人民代表大會(huì)選出監(jiān)察委員會(huì)委員，機(jī)構(gòu)也由選舉產(chǎn)生，當(dāng)然接受人大監(jiān)督。按照憲法規(guī)定，我國(guó)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)，因此接受人大監(jiān)督是毫無(wú)疑問(wèn)的。這意味著，如果國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的工作人員在負(fù)責(zé)各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)時(shí)存在違法違紀(jì)問(wèn)題，當(dāng)然會(huì)受到各級(jí)人民代表大會(huì)通過(guò)選舉、罷免、質(zhì)詢等方式進(jìn)行監(jiān)督。

第二，監(jiān)督來(lái)自內(nèi)部監(jiān)督、自我監(jiān)督。自我監(jiān)督，聽(tīng)起來(lái)不太容易實(shí)現(xiàn)，但實(shí)際上非常重要。從十八大查處的腐敗大案要案上不難發(fā)現(xiàn)，中紀(jì)委權(quán)力很大。但中紀(jì)委也在強(qiáng)化自我監(jiān)督，解決“燈下黑”的問(wèn)題。十八屆三中全會(huì)后，中紀(jì)委已決定成立紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室，加強(qiáng)對(duì)中紀(jì)委監(jiān)察部機(jī)關(guān)、各省區(qū)市、中央和國(guó)家機(jī)關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察干部的執(zhí)紀(jì)監(jiān)督，截至目前，中紀(jì)委通報(bào)了至少8起紀(jì)檢干部違紀(jì)違法典型案件。

由于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)和中紀(jì)委合署辦公，自我監(jiān)督力度會(huì)越來(lái)越大，確保在職能擴(kuò)大、權(quán)力增加之后的國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力，能在法律內(nèi)正確運(yùn)行。

第三種是社會(huì)監(jiān)督，主要指社會(huì)公眾監(jiān)督，可以檢舉、舉報(bào)，這是憲法賦予公眾的權(quán)利。公眾監(jiān)督的渠道方式多種多樣，包括來(lái)信來(lái)訪、投訴舉報(bào)、政務(wù)公開(kāi)等。此外，社會(huì)監(jiān)督也包括媒體監(jiān)督，媒體有獨(dú)特的監(jiān)督優(yōu)勢(shì)，比如通過(guò)調(diào)查、采訪等方式。通過(guò)媒體的監(jiān)督方式是比較有效的，尤其在新媒體發(fā)展比較快的情況下，基本實(shí)現(xiàn)了任何國(guó)家的公權(quán)力主體，都要接受媒體全方位、24小時(shí)的監(jiān)督。

還有一個(gè)最重要的監(jiān)督，就是來(lái)自黨的監(jiān)督。黨的監(jiān)督不是通過(guò)中紀(jì)委，而是通過(guò)黨委。因?yàn)橹泄仓醒胝尉殖Ｎ瘯?huì)對(duì)中組部、中宣部、中紀(jì)委有監(jiān)督權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。有人說(shuō)各級(jí)黨委書(shū)記擔(dān)任監(jiān)察體制改革的小組長(zhǎng)，勢(shì)必是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和監(jiān)督權(quán)集于一身，那黨委誰(shuí)來(lái)監(jiān)督？其實(shí)上級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委可以監(jiān)督，所以還是會(huì)接受各方面的監(jiān)督，這種監(jiān)督確保了各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，會(huì)在一定規(guī)則之下行使權(quán)力、履行職責(zé)。

正是有這種擔(dān)心，更需要我們?cè)陧攲釉O(shè)計(jì)、制度建構(gòu)時(shí)，考慮到權(quán)力的特性，而有效地加強(qiáng)監(jiān)督。

“《行政監(jiān)察法》存在的問(wèn)題顯而易見(jiàn)”

中國(guó)新聞周刊：我留意到， 7月14日，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》發(fā)表了你的《通過(guò)修法完善國(guó)家監(jiān)察體制》一文，你提到“將《行政監(jiān)察法》更名為《國(guó)家監(jiān)察法》”，這是否意味著要在法律框架體系內(nèi)，解決現(xiàn)行紀(jì)委難以適應(yīng)國(guó)家法律的問(wèn)題？

馬懷德：不完全是。那篇文章的主要意思是，《行政監(jiān)察法》存在的問(wèn)題顯而易見(jiàn)?，F(xiàn)行《行政監(jiān)察法》存在的主要問(wèn)題有以下幾個(gè)方面。

第一，監(jiān)察機(jī)關(guān)定位不準(zhǔn)，監(jiān)察對(duì)象范圍過(guò)窄。關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)的定位，雖然《憲法》中對(duì)國(guó)務(wù)院的監(jiān)察工作表述為“監(jiān)察”而非“行政監(jiān)察”，但《行政監(jiān)察法》將監(jiān)察主體定位為行政監(jiān)察機(jī)關(guān)，將監(jiān)察對(duì)象確定為國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員、國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員，未將立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等國(guó)家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員納入，與《公務(wù)員法》的調(diào)整范圍不銜接，存在監(jiān)督盲區(qū)，未能形成全覆蓋的國(guó)家監(jiān)察體系，不利于全面、有效行使國(guó)家監(jiān)察權(quán)。

第二，監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性保障不夠。按照《行政監(jiān)察法》的規(guī)定，我國(guó)縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)察工作，對(duì)本級(jí)人民政府和上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，監(jiān)察業(yè)務(wù)以上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主。實(shí)踐中，監(jiān)察機(jī)關(guān)的干部人事、財(cái)物經(jīng)費(fèi)都由地方政府控制，監(jiān)察機(jī)關(guān)在工作中缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性，影響了監(jiān)察的權(quán)威性。

第三，監(jiān)察手段有限。雖然《行政監(jiān)察法》賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、建議權(quán)和行政處分權(quán)等，但由于監(jiān)察手段有限，且偏重事后監(jiān)督，導(dǎo)致一些方式方法在實(shí)踐中形同虛設(shè)，難以落實(shí)，如第23條，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)“本級(jí)人民政府所屬部門和下級(jí)人民政府作出的決定、命令、指示違反法律、法規(guī)或者國(guó)家政策，應(yīng)當(dāng)予以糾正或者撤銷的”可以提出監(jiān)察建議的規(guī)定，在實(shí)踐中基本沒(méi)有得到有效執(zhí)行。

第四、監(jiān)督程序不夠完善。有些行政監(jiān)察程序設(shè)置不科學(xué)，如受理申訴的渠道過(guò)于單一，監(jiān)察結(jié)果公開(kāi)性不足；一些程序規(guī)定過(guò)于原則，缺少細(xì)化的操作步驟和要求，如第23條雖然賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)人民政府作出的決定違反法律、法規(guī)和國(guó)家政策的，享有糾正和撤銷建議權(quán)，但沒(méi)有規(guī)定具體程序，實(shí)際工作中難以執(zhí)行。限于它（該法）的職能，它不可能做到全覆蓋。它是政府的組成部門，只能監(jiān)督政府其他的部門和政府的工作人員，不可能監(jiān)督到政府以外的立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、政協(xié)等。

上述問(wèn)題導(dǎo)致監(jiān)察機(jī)關(guān)和黨內(nèi)監(jiān)督所覆蓋的面不一致。黨內(nèi)監(jiān)督，對(duì)黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)干部已經(jīng)做到了全覆蓋，不管是人大、政府、法院、檢察院、人民政協(xié)、社會(huì)團(tuán)體都能監(jiān)督到。要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)行政監(jiān)察部監(jiān)督的“面”。雖然它只監(jiān)督黨員和黨組織，但它的覆蓋面真正做到了全覆蓋和無(wú)死角。

而行政監(jiān)察覆蓋面太窄，僅限于政府職能部門、各級(jí)政府以及政府任命的工作人員，無(wú)法實(shí)現(xiàn)與黨內(nèi)監(jiān)督“面”的有效重合和銜接，造成監(jiān)督面的 “一寬一窄”。

我們說(shuō)要修改《行政監(jiān)察法》，是給國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制度重構(gòu)或頂層設(shè)計(jì)提供一個(gè)路徑。借這個(gè)機(jī)會(huì)修改監(jiān)察法，把《行政監(jiān)察法》修改為《國(guó)家監(jiān)察法》，然后在監(jiān)督的對(duì)象上實(shí)行全覆蓋，在監(jiān)督的手段上不斷地豐富。在監(jiān)督的機(jī)構(gòu)和職能上，實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)督、監(jiān)察資源的力量整合，這樣就既達(dá)到了修改法律的目的，又達(dá)到了對(duì)國(guó)家監(jiān)察制度進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)的目的，所以這是“一石二鳥(niǎo)”。

（實(shí)習(xí)生魏馮對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）