監(jiān)察體制改革背景下檢察院刑事公訴權(quán)能的規(guī)范與保障

摘 要：職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸監(jiān)察機關(guān)，是加強反腐敗力度，實現(xiàn)反腐敗制度化、長效化的體制機制改革。但是，刑事案件需要經(jīng)歷偵查、公訴、審判程序，缺少任何一環(huán)，或者任何一環(huán)出現(xiàn)濫權(quán)，都不能使改革取得卓有成效。而公訴作為中間一環(huán)，其權(quán)力的規(guī)范和保障具有關(guān)鍵性。檢察機關(guān)濫用刑事公訴權(quán)時有發(fā)生，在職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸監(jiān)察機關(guān)的體制改革背景下，欲實現(xiàn)改革成效，規(guī)范檢察機關(guān)刑事公訴權(quán)，避免不當(dāng)起訴或不起訴，實現(xiàn)職務(wù)犯罪偵查成果獲得司法確認(rèn)，職務(wù)犯罪得到法律制裁是體制改革的配套措施。同時，檢察機關(guān)刑事公訴權(quán)在面對強勢的監(jiān)察權(quán)，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建其具有獨立行使職權(quán)的保障制度。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察機關(guān)；檢察機關(guān)；職務(wù)犯罪偵查權(quán)；刑事公訴權(quán)

檢察權(quán)從其產(chǎn)生之始，素有防止審判權(quán)擅斷和抑制偵查權(quán)恣意、保障人權(quán)的目的和作用。我國《憲法》第一百三十五條規(guī)定：人民法院、人民檢察院、公安機關(guān)辦理刑事案件，應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約，以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律。在刑事訴訟領(lǐng)域，公安機關(guān)行使偵查權(quán)、檢察院行使公訴權(quán)、人民法院行使審判權(quán)，三機關(guān)分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約。即使在檢察院自偵案件中，檢察院行使自行偵查權(quán)和公訴權(quán)，人民法院行使審判權(quán)，在語境的排列組合下，三機關(guān)獨立行使職權(quán)，依然沒有脫離《憲法》第一百三十五條規(guī)定的分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約的憲政框架。并且，依我國憲政制度的構(gòu)建，檢察院行使的檢察權(quán)也具有實現(xiàn)溝通偵查權(quán)與審判權(quán)的橋梁、防止審判權(quán)擅斷和抑制偵查權(quán)恣意、保障人權(quán)的目的和作用。2016年10月27日中共第十八屆中央委員會第六次全體會議強調(diào)，各級黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證同級人大、政府、監(jiān)察機關(guān)、司法機關(guān)等對國家機關(guān)及公職人員依法進(jìn)行監(jiān)督，把監(jiān)察機關(guān)提升至一府兩院的地位。2016年12月25日第十二屆全國人大常委會第二十五次會議通過的三地區(qū)《改革試點工作的決定》，在試點地區(qū)設(shè)立監(jiān)察委員會，同時強調(diào)監(jiān)察委員會由本級人民代表大會產(chǎn)生，明確了監(jiān)察委員會同一府兩院的平行關(guān)系，即人大之下一府一委兩院的憲政構(gòu)架。《決定》第二條規(guī)定：為履行職權(quán)，監(jiān)察委員會可以采取談話等措施；第三條規(guī)定：暫時調(diào)整或者暫時停止適用《刑訴法》第三條、第十八條、第一百四十八條以及第二編第二章第十一節(jié)關(guān)于檢察機關(guān)對直接受理的案件進(jìn)行偵查的有關(guān)規(guī)定，《檢察院組織法》第五條第二項，《檢察官法》第六條第三項。可以明顯看出，第二條乃賦予監(jiān)察機關(guān)偵查措施的行使權(quán)力，第三條乃暫時調(diào)整或者暫時停止檢察院行使偵查權(quán)。據(jù)此，雖然仍處于試點階段，然而監(jiān)察機關(guān)行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)具有極高可能性。監(jiān)察機關(guān)監(jiān)察對象乃涉及本地區(qū)全體行使公權(quán)力的公職人員，包括檢察院和法院公職人員。“借助于職務(wù)犯罪偵查權(quán)的威懾力，檢察機關(guān)的濫行起訴行為時有發(fā)生，且很少受到法院的制裁。”[1]同理，剝離檢察機關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)，可以有效發(fā)揮檢察機關(guān)公訴權(quán)的充分和規(guī)范行使。然而，職務(wù)犯罪偵查權(quán)的威懾力從來不因其賦予何處而消減，并配合監(jiān)察機關(guān)其他防腐敗職權(quán)，其威懾力，不亞于檢察機關(guān)行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)的威懾力。在我國，賦予監(jiān)察機關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)具有反腐敗制度化、效率化功能和作用。只是，監(jiān)察機關(guān)履行職務(wù)犯罪偵查權(quán)的同時，依然應(yīng)當(dāng)符合刑事訴訟領(lǐng)域內(nèi)《憲法》第一百三十五條規(guī)定的分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約的憲政框架，檢察權(quán)防止審判權(quán)擅斷和抑制偵查權(quán)恣意、保障人權(quán)的目的和作用也不因此落空。那么，監(jiān)察體制改革背景下，面對監(jiān)察機關(guān)行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)，辦理職務(wù)犯罪偵查案件時，檢察院公訴權(quán)能的規(guī)范與保障問題應(yīng)當(dāng)獲得應(yīng)有的討論和研究。

監(jiān)察體制改革背景下，成立監(jiān)察委員會，專司反腐敗工作，賦予其職務(wù)犯罪偵查權(quán)，具有反腐敗制度化、效率化功能和作用。但刑事訴訟程序領(lǐng)域，涉及刑事案件，除了加強職務(wù)犯罪的偵查權(quán)，仍然需要檢察院提起公訴、法院進(jìn)行審判的刑事程序，亦即，缺乏公訴權(quán)和審判權(quán)的合法和合理分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約，打擊和預(yù)防職務(wù)犯罪的目的依然存在落空的可能。公訴權(quán)和審判權(quán)的合法和合理行使亦可以有效實現(xiàn)在辦理刑事案件時《憲法》第三十三條、《刑事訴訟法》第二條規(guī)定的尊重和保障人權(quán)。公訴權(quán)架于職務(wù)犯罪偵查權(quán)和審判權(quán)之間，有效地制約職務(wù)犯罪偵查權(quán)和審判權(quán)。在職務(wù)犯罪偵查權(quán)隸屬于檢察院時，憑借職務(wù)犯罪偵查權(quán)的威懾力，檢察院有濫行公訴權(quán)的情況。但不能說就是職務(wù)犯罪偵查權(quán)的擁有導(dǎo)致公訴權(quán)的濫用，剝離職務(wù)犯罪偵查權(quán)就可以解決公訴權(quán)濫用問題。因此，在職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸監(jiān)察機關(guān)后，為保證反腐工作有效進(jìn)行，同樣存在規(guī)范公訴權(quán)的問題；同時，在職務(wù)犯罪偵查權(quán)隸屬于檢察院時，紀(jì)委督辦反腐工作，查辦后，把涉嫌職務(wù)犯罪的案件轉(zhuǎn)交檢察院提起公訴，檢察院例行提起公訴的模式，在職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸監(jiān)察機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)與紀(jì)委“合署辦公”的改革方式下，把紀(jì)委監(jiān)察職能上升為國家權(quán)力。如此一來，監(jiān)察機關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)與檢察院公訴權(quán)的關(guān)系即是權(quán)力與權(quán)力的關(guān)系，就有權(quán)力制約權(quán)力的關(guān)系，檢察院履行公訴職責(zé)就不能同紀(jì)委牽頭督辦職務(wù)犯罪案件一樣僅履行例行工作，而應(yīng)肩負(fù)起防止審判權(quán)擅斷和抑制偵查權(quán)恣意、保障人權(quán)的職責(zé)，據(jù)此，保障在職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸監(jiān)察機關(guān)的改革背景下檢察院公訴權(quán)的充分和有效行使同樣是保證反腐工作有效進(jìn)行的題中應(yīng)有之義。

1 監(jiān)察體制改革背景下檢察院刑事公訴權(quán)能的規(guī)范

為保證貪污、瀆職等職務(wù)犯罪行為得到法律應(yīng)有的制裁，公訴權(quán)是不可或缺的一部分，并且在此過程公訴權(quán)應(yīng)得到規(guī)范行使，不被濫用。在打擊職務(wù)犯罪過程中，檢察院一旦出現(xiàn)該起訴而不予起訴、不該起訴而予以起訴等濫用公訴權(quán)情形時，縱使監(jiān)察機關(guān)具有強有力的職務(wù)犯罪偵查權(quán)力和權(quán)力的行使，職務(wù)犯罪行為也難得法律應(yīng)有的制裁。而防止濫用公訴權(quán)的兩種方式是突破它或者規(guī)范它[2]。我國實行公訴國家壟斷主義，以公訴為主、自訴為輔，而職務(wù)犯罪案件不在自訴范圍。因此，不存在“突破它”的可能性，唯有“規(guī)范它”。在我國，在職務(wù)犯罪案件領(lǐng)域，公訴權(quán)濫用并應(yīng)予以規(guī)范的幾種情形應(yīng)包括：事實不清、證據(jù)不足的起訴；歧視性（選擇性）起訴、報復(fù)性起訴、輕微案件不起訴等[3]。

1.1 事實不清、證據(jù)不足的起訴及其規(guī)范

將職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸監(jiān)察機關(guān)，有利于檢察機關(guān)不被迫于外在壓力對事實不清、證據(jù)不足的職務(wù)犯罪案件進(jìn)行立案偵查、提起公訴，有利于檢察機關(guān)充分行使公訴權(quán)，在審查起訴階段發(fā)現(xiàn)監(jiān)察機關(guān)移送的職務(wù)犯罪案件存在事實不清、證據(jù)不足的情況予以退回補充偵查。但，與其他犯罪案件相比，職務(wù)犯罪案件的顯性特征在于與政治之間的高度關(guān)系，同級之間的競爭、上級對下級的擠壓、該部門對彼部門的排擠，利用刑事手段是最迅捷和有效的方式。監(jiān)察機關(guān)對人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督，本身具有獨立性，但是依然不能排除受制政治因素的影響。在極度倡導(dǎo)嚴(yán)打腐敗時期，也是其職務(wù)偵查權(quán)力極度擴充時期，其震懾力和影響力是極強的，為保持政府公信力，為社會樹立政府權(quán)威，一絲的違紀(jì)違法完全可以啟動職務(wù)犯罪偵查權(quán)肅清“異己”，在事實不清、證據(jù)不足情況下移送檢察機關(guān)提起公訴。應(yīng)當(dāng)說，司法具有理性性，在社會極度狂熱時期，司法具有糾正之效能。檢察院公訴權(quán)是啟動司法裁判的一道關(guān)卡，若檢察機關(guān)能夠充分行使公訴權(quán)，分清罪與非罪界限，查明事實真相，在審查起訴階段消耗不符合職務(wù)犯罪構(gòu)成要件的案件，實現(xiàn)《憲法》第一百三十五條規(guī)定的互相制約功效，其實質(zhì)更有利于樹立政府權(quán)威、提高司法公信力。因此規(guī)范事實不清、證據(jù)不足的起訴方式在于保持檢察機關(guān)同監(jiān)察機關(guān)平行關(guān)系，在《憲法》第一百三十五條增加規(guī)定人民檢察院、監(jiān)察機關(guān)在辦理刑事案件，應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約，在《刑事訴訟法》第一編第六章明確檢察機關(guān)對監(jiān)察機關(guān)偵查措施的監(jiān)督制約程序，第二編明確監(jiān)察機關(guān)立案、偵查、移送審查起訴程序規(guī)定，同時，《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》應(yīng)當(dāng)擴充修正檢察機關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件時關(guān)于退回監(jiān)察機關(guān)補充偵查或建議撤銷案件的程序規(guī)定。

1.2 歧視性（選擇性）起訴、報復(fù)性起訴、輕微案件不起訴及其規(guī)范

歧視性（選擇性）起訴在職務(wù)犯罪領(lǐng)域指檢察機關(guān)在處理職務(wù)犯罪案件時采取不同的標(biāo)準(zhǔn)，對于國家機關(guān)單位人員或公職更大者不進(jìn)行起訴或者選擇較輕的罪名進(jìn)行起訴，而對其他履行公職人員或公職較小人員進(jìn)行起訴或選擇較重的罪名進(jìn)行起訴或共同犯罪中，將罪責(zé)移嫁給其他履行公職人員或公職較小人員，或者選擇性地起訴或不起書特定地區(qū)、特定公職人員或特定職務(wù)犯罪等；報復(fù)性起訴在職務(wù)犯罪領(lǐng)域指檢察機關(guān)在處理職務(wù)犯罪案件時因過去履行公職產(chǎn)生的糾怨等原因，對特定的不構(gòu)成職務(wù)犯罪的公職人員或構(gòu)成職務(wù)犯罪的公職人員，實施起訴或重罪起訴。輕微案件不起訴應(yīng)當(dāng)是與報復(fù)性起訴相對，在職務(wù)犯罪領(lǐng)域指檢察機關(guān)在處理職務(wù)犯罪案件時因私情等原因，違反自由裁量權(quán)，對犯罪情節(jié)輕微，但依法需要判處刑罰或不存在免除刑罰可能的職務(wù)犯罪公職人員，應(yīng)當(dāng)起訴而不起訴。應(yīng)當(dāng)說，無論是歧視性（選擇性）起訴、報復(fù)性起訴、輕微案件不起訴都是違反《憲法》第三十三條、《刑法》第四條、第五條基本原則等的規(guī)定。

2 監(jiān)察體制改革背景下檢察院刑事公訴權(quán)能的保障

監(jiān)察體制改革背景下檢察院刑事公訴權(quán)能的保障在于防范監(jiān)察機關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)配合紀(jì)委的紀(jì)律檢查對檢察機關(guān)公訴權(quán)的侵濁。該種侵濁會導(dǎo)致檢察院喪失獨立性；《憲法》第一百三十一條的規(guī)定會失去其應(yīng)有的效力；在職務(wù)犯罪案件領(lǐng)域會直接導(dǎo)致只講《憲法》第一百三十五條規(guī)定的三機關(guān)互相配合，而不談第一百三十五條規(guī)定的三機關(guān)互相制約；“以審判為中心”會淪陷為“以偵查為中心”，導(dǎo)致公訴、審判是確認(rèn)職務(wù)犯罪偵查結(jié)果的工具和程序。監(jiān)察機關(guān)對檢察機關(guān)公訴權(quán)行使的侵濁存在兩個方面的因素：一是監(jiān)察機關(guān)履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職權(quán)，為履行上述職權(quán)可以采取談話、訊問、詢問等措施；二是監(jiān)察機關(guān)監(jiān)察對象乃涉及本地區(qū)全體行使公權(quán)力的公職人員，包括檢察院和法院公職人員。亦即，檢察機關(guān)在辦理監(jiān)察機關(guān)移送審查的職務(wù)犯罪案件時，也是在監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督的范圍內(nèi)，監(jiān)察機關(guān)可以監(jiān)督承辦人員辦理其移交的案件的依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政情況，甚至是道德操守情況，為此可以對其行使或采取紀(jì)律處分、談話、訊問等職權(quán)和措施。為此應(yīng)當(dāng)防范監(jiān)察機關(guān)明為行使監(jiān)察權(quán)、實為代行公訴權(quán)，保障檢察機關(guān)獨立行使公訴權(quán)。

3 結(jié)語

監(jiān)察體制改革背景下檢察院刑事公訴權(quán)能的規(guī)范與保障是反腐有效果、人權(quán)有保障在職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸監(jiān)察機關(guān)的體制改革背景下檢察機關(guān)刑事公訴權(quán)能充分有效行使方面的體制機制保證。在不當(dāng)起訴與不起訴方面加強對檢察機關(guān)刑事公訴權(quán)的規(guī)范，有利于監(jiān)察機關(guān)打擊職務(wù)犯罪成果獲得司法確認(rèn)，有效實現(xiàn)監(jiān)察體制改革的初衷。在監(jiān)察體制改革背景下保障檢察院刑事公訴權(quán)能的獨立行使不被侵濁而得以實現(xiàn)權(quán)力制約權(quán)力，促使檢察院打擊犯罪、保障人權(quán)的雙重作用得以發(fā)揮。在職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸監(jiān)察機關(guān)的體制改革背景下，檢察院刑事公訴權(quán)能的規(guī)范與保障兩方面是體制機制改革發(fā)揮效用的必要性措施。

參考文獻(xiàn)

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[6]王玄瑋：《中國檢察權(quán)轉(zhuǎn)型問題研究》[M]，法律出版社2013年10月第1版，第188頁

作者簡介

賴景峰（1991-），男，福建泉州，漢族，福建師范大學(xué)2015級憲法與行政法學(xué)專業(yè)碩士研究生，研究方向：憲法學(xué)。