淺議如何提升人民監(jiān)督員監(jiān)督質(zhì)效

摘 要 人民監(jiān)督員制度在我國運(yùn)行十多年來，監(jiān)督形式化現(xiàn)象嚴(yán)重。主要原因在于評議過程缺乏控辯雙方的交互參與，評議前人民監(jiān)督員對案件缺乏“親歷性”感知，人民監(jiān)督員法律素養(yǎng)不能滿足監(jiān)督需求，且監(jiān)督員存在不敢監(jiān)督心理。此外，現(xiàn)行制度不利于激發(fā)監(jiān)督員履職動力。本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)通過設(shè)置聽證程序、探索縱向介入 、建立監(jiān)督輔助人制度、轉(zhuǎn)移案件評議地點(diǎn)、嘗試異地交叉監(jiān)督、設(shè)置中立考核部門等，進(jìn)一步提升人民監(jiān)督員監(jiān)督質(zhì)效。

關(guān)鍵詞 人民監(jiān)督員 法律素養(yǎng) 獨(dú)立性 履職能力

作者簡介：黃曉丹，天津市和平區(qū)人民檢察院研究室。

中圖分類號：D926.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.239

從2003年開始試行人民監(jiān)督員制度至今，已過去整整十三年時間。雖然經(jīng)歷了十余年的探索，人民監(jiān)督員制度的實(shí)際運(yùn)行情況離制度設(shè)計之初想要實(shí)現(xiàn)的價值還有很大差距。人民監(jiān)督員制度運(yùn)行多年來呈現(xiàn)在公眾面前的，是表面的虛假繁榮①和實(shí)質(zhì)的疲態(tài)乏力。本文擬從人民監(jiān)督員對案件的監(jiān)督現(xiàn)狀入手，分析個案監(jiān)督中存在的問題，并提出提高監(jiān)督質(zhì)效的一點(diǎn)建議。

一、監(jiān)督現(xiàn)狀

（一）評議意見簡短、缺乏必要的說理

《最高人民檢察院關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）》和2015年中央《深化人民監(jiān)督員制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》）均明確指出《人民監(jiān)督員表決意見書》的書寫應(yīng)當(dāng)包括表決情況、結(jié)果和理由。但實(shí)踐中的《人民監(jiān)督員表決意見書》書寫往往非常簡單，甚至僅僅只有表決結(jié)果和各監(jiān)督員的簽名。監(jiān)督員發(fā)表的何種意見、如何得出的評議結(jié)果均無從知曉。

（二）監(jiān)督類型單一且同意檢察機(jī)關(guān)意見居多，監(jiān)督權(quán)發(fā)揮不充分

來看一下各地的實(shí)踐：“上海市檢察機(jī)關(guān)從2004年9月至2015年，共組織人民監(jiān)督員監(jiān)督評議案件457件，多為“三類案件”，“五種情形”案件僅5件，占監(jiān)督案件總數(shù)的1.1%”，457件案件中，同意檢察機(jī)關(guān)意見的434件；②“北京市開始全面實(shí)行人民監(jiān)督員制度的5年中，人民監(jiān)督員共評議案件197件，均為擬撤銷案件和擬不起訴案件”③、“重慶市2009年到2012年共組織人民監(jiān)督員評議案件111件，人民監(jiān)督員不同意檢察機(jī)關(guān)處理意見的共6件”。④ “山東省萊州市人民檢察院從2004年1月至2012年7月共有案件13件16人接受人民監(jiān)督員監(jiān)督，人民監(jiān)督員均同意檢察機(jī)關(guān)的意見，案件類型包括擬不起訴案件和擬撤銷案件”。⑤不敢說以上例子具有多大的說服力，但至少值得我們對監(jiān)督權(quán)的發(fā)揮程度提出質(zhì)疑。

二、成因分析

（一）監(jiān)督程序缺乏交互參與性，未能“兼聽”

美國學(xué)者邁克爾·貝勒斯認(rèn)為：“程序的正義必須符合參與原則，當(dāng)事人應(yīng)富有影響力的參與司法機(jī)關(guān)解決爭執(zhí)的活動?！雹迣?shí)踐中的人民監(jiān)督員監(jiān)督程序是由檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)進(jìn)行：先是由案件承辦人向監(jiān)督員提供擬處理決定書、主要證據(jù)目錄、相關(guān)法律規(guī)定等材料，接著由案件承辦人介紹案情、回答提問，最后由監(jiān)督員評議和表決。這些就構(gòu)成了人民監(jiān)督員對案件信息了解的主要過程和來源。僅僅通過在短時間內(nèi)接收檢察機(jī)關(guān)單方面的信息的“灌輸”，很難保證人民監(jiān)督員能夠準(zhǔn)確把握案情和法律適用，提出客觀公正的監(jiān)督意見。出于謹(jǐn)慎考慮，人民監(jiān)督員往往不輕易提出異議，監(jiān)督過程難免流于形式。

（二） 監(jiān)督過程缺乏系統(tǒng)全面性，“親歷性”差

基于司法獨(dú)立的考慮，在評議會召開前，人民監(jiān)督員對于自偵案件在初查后是否立案、對犯罪嫌疑人是否采取逮捕、監(jiān)視居住強(qiáng)制措施等相關(guān)的案件事實(shí)和證據(jù)情況均無從知曉，對案件本身缺乏親歷性，某種程度上影響了監(jiān)督員監(jiān)督作用的發(fā)揮。

（三）法律素養(yǎng)與監(jiān)督要求之間存在差距，力不從心

從最新下發(fā)的《人民監(jiān)督員選任管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）的規(guī)定來看，對人民監(jiān)督員的限制條件相當(dāng)少⑦，寬松的條件設(shè)置為檢察工作廣泛的公眾參與敞開了大門，但也容易使監(jiān)督流于形式。與國外的陪審團(tuán)僅對案件事實(shí)進(jìn)行審查不同，人民監(jiān)督員的制度價值要求人民監(jiān)督員對案件的法律適用進(jìn)行評價，這就要求人民監(jiān)督員必須具備一定的法律素養(yǎng)。盡管從各地多年來的實(shí)踐情況來看，人民監(jiān)督員大都是人大代表、政協(xié)委員、企業(yè)家等“精英人士”，但并不代表他們有較高的法律專業(yè)素養(yǎng)。人民監(jiān)督員雖然沒必要像法律專業(yè)人員一樣精通法律，但基于人民監(jiān)督員制度的價值要求，制度的設(shè)計必須注重司法民主與制度價值之間的平衡，不能一味的追求民主而忽略了案件本身的專業(yè)需求。

（四）受制于檢察機(jī)關(guān)牽絆，獨(dú)立性匱乏

人民監(jiān)督員制度最早誕生于最高人民檢察院2003年8月29日召開的人民監(jiān)督員試點(diǎn)工作會議，“檢察系統(tǒng)將其視為嚴(yán)格執(zhí)法、深化檢務(wù)公開的具體措施之一”⑧。作為一種由檢察系統(tǒng)內(nèi)部推動的自上而下式改革，人民監(jiān)督員制度的出身決定了其對檢察機(jī)關(guān)的先天依賴，人民監(jiān)督員的選任、管理、考核都與檢察機(jī)關(guān)息息相關(guān)。盡管新出臺的《管理辦法》較之以前的規(guī)定有了很大改善⑨，但從相關(guān)規(guī)定來看，檢察機(jī)關(guān)依然要配合司法行政機(jī)關(guān)參與人民監(jiān)督員的選任、培訓(xùn)、考核等工作。由于選任、考核工作對人民監(jiān)督員的進(jìn)退至關(guān)重要，人民監(jiān)督員不可避免的在某種程度上還要受制于檢察機(jī)關(guān)。此外，人民監(jiān)督員辦公室和評議案件的地點(diǎn)一般都設(shè)置在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部，這些因素某種程度上也會對人民監(jiān)督員的監(jiān)督形成一定的心理影響。

（五）管理考核環(huán)境寬松，履職動力不足

《改革方案》和《管理辦法》均提到了人民監(jiān)督員的培訓(xùn)、考核等工作，但規(guī)定相當(dāng)籠統(tǒng)，尤其是對影響人民監(jiān)督員退出的考核機(jī)制沒有任何細(xì)化規(guī)定，缺乏具體的操作標(biāo)準(zhǔn)。在人民監(jiān)督員“身兼數(shù)職”的現(xiàn)實(shí)環(huán)境下，這樣的規(guī)定不能成為督促人民監(jiān)督員依法認(rèn)真履行監(jiān)督職責(zé)的驅(qū)動力，沒有特殊情況，人民監(jiān)督員一般均可以任職十年。

三、 對策建議

（一）完善知悉案件信息途徑，為“兼聽”創(chuàng)造條件

一方面可以在監(jiān)督評議過程中引入聽證程序，通過聽取犯罪嫌疑人及其辯護(hù)律師的意見，或者邀請被害人以及證人到場等，擴(kuò)大人民監(jiān)督員接收案件信息的范圍；另一方面，可以嘗試將人民監(jiān)督員的監(jiān)督縱向延伸至職務(wù)犯罪案件的全過程，提升人民監(jiān)督員參與案件的“親歷性”。此外，還可以借鑒律師閱卷權(quán)的相關(guān)規(guī)定，探索建立人民監(jiān)督員提前閱卷制度，通過多種途徑為人民監(jiān)督員作出更為客觀的判斷提供條件。

（二）設(shè)置“監(jiān)督輔助人”制度，協(xié)助提供專業(yè)幫助

借鑒日本的檢察審查會制度，設(shè)置監(jiān)督輔助人員，由監(jiān)督輔助人員就案件涉及的證據(jù)分析和法律適用問題向人民監(jiān)督員提供專業(yè)咨詢，協(xié)助人民監(jiān)督員對案件進(jìn)行評判。

（三）細(xì)化考核評價標(biāo)準(zhǔn)，突出履職能力重要性

將人民監(jiān)督員參加專業(yè)培訓(xùn)情況、參加評議中發(fā)表個人意見時的證據(jù)分析及說理情況等作為考察人民監(jiān)督員履職能力的重點(diǎn)，以此督促人民監(jiān)督員認(rèn)真履職，切實(shí)發(fā)揮監(jiān)督功能。

（四）遠(yuǎn)離檢察機(jī)關(guān)干預(yù)，進(jìn)一步增強(qiáng)獨(dú)立性

例如考慮將案件評議地點(diǎn)從檢察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)移至司法行政機(jī)關(guān)，進(jìn)一步降低“空間位置”對人民監(jiān)督員產(chǎn)生的心理壓力；個案評議中的人民監(jiān)督員由司法行政機(jī)關(guān)以隨機(jī)抽取方式產(chǎn)生，并實(shí)行跨區(qū)域異地交叉監(jiān)督，進(jìn)一步排除人民監(jiān)督員長期任職產(chǎn)生的“熟人化”效應(yīng)對案件評議結(jié)果的影響；由司法行政機(jī)關(guān)設(shè)置類似于檢察委員會辦公室的人民監(jiān)督員辦公室，負(fù)責(zé)對人民監(jiān)督員的培訓(xùn)、監(jiān)督評議會議的籌備，以及對人民監(jiān)督員評議案件的詳細(xì)情況進(jìn)行記載，并負(fù)責(zé)將相關(guān)情況資料提供給司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人民監(jiān)督員考核的部門，進(jìn)一步擺脫檢察機(jī)關(guān)協(xié)助考核對人民監(jiān)督員造成的心理影響。

此外，為進(jìn)一步改善監(jiān)督案件類型單一的現(xiàn)狀，一方面對于監(jiān)督事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)建立案件承辦人的提前告知制度；另一方面，完善檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，設(shè)置程序節(jié)點(diǎn)，從程序上保證“三類案件”和“十一種情形”案件必須經(jīng)過人民監(jiān)督員的監(jiān)督。

注釋：

①人民監(jiān)督員制度在官方層面得到了積極的評價與響應(yīng)，并成為中國民主法治建設(shè)和人權(quán)事業(yè)發(fā)展的完美體現(xiàn)，相繼被寫入《中國人權(quán)事業(yè)的進(jìn)展》、《中國民主政治建設(shè)》、《中國的法制建設(shè)》等多個文件中）。

②屈秋桶.人民監(jiān)督員制度的規(guī)范性分析.法制博覽.2015，5（中）.

③袁定波.司法行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一選任破除“檢察機(jī)關(guān)自己選人監(jiān)督自己”積弊提升公信力.法制日報.2015年4月29日.

④馬文.人民監(jiān)督員制度檢視與未來構(gòu)建.民主與法制.2016（1）.

⑤石美麗.人民監(jiān)督員制度運(yùn)行情況調(diào)查.人民檢察.2013（8）.

⑥[美]邁克爾·D·貝勒斯著.張文顯譯.法律的原則—一個規(guī)范的分析.中國大百科全書出版社.1996.

⑦僅僅設(shè)置了“年滿23周歲、具有高中以上文化學(xué)歷、未受過刑事處罰或被開除公職”等基礎(chǔ)性條件。

⑧陳衛(wèi)東.人民監(jiān)督員制度的困境與出路.政法論壇.2012（4）.

⑨包括將人民監(jiān)督員的選任職能從檢察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)歸給司法行政機(jī)關(guān)、參與評議的人民監(jiān)督員的選取由檢察機(jī)關(guān)與司法行政機(jī)關(guān)共同進(jìn)行改為由司法行政機(jī)關(guān)單獨(dú)抽取等。

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