如何在刑事申訴中發(fā)揮控申職能促成矛盾化解、息訴罷訪

徐瑾　吳吉斐

摘 要 控告申訴檢察部門(mén)為維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定、化解矛盾糾紛、促成息訴罷訪，踐行執(zhí)法為民觀念、提升檢察公信力一直不遺余力。為此，控申部門(mén)的工作人員需要轉(zhuǎn)變思維方式，不斷適應(yīng)日新月異的申訴形式變化，應(yīng)對(duì)新時(shí)代的新要求。

關(guān)鍵詞 刑事申訴檢察職能 化解 社會(huì)矛盾

作者簡(jiǎn)介：徐瑾、吳吉斐，浙江省桐鄉(xiāng)市人民檢察院，從事刑事申訴、舉報(bào)、控告、接待信訪工作。

中圖分類號(hào)：D926.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.205

申訴人對(duì)人民檢察院訴訟程序已經(jīng)完結(jié)的刑事處理決定不服或人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的刑事裁、判不服而提出要求重新處理的訴訟活動(dòng)，在刑事檢察活動(dòng)中定義為刑事申訴，是當(dāng)事人參與到司法活動(dòng)中的一種方式，同時(shí)也是檢察機(jī)關(guān)依法行使法律監(jiān)督職能、保障當(dāng)事人合法權(quán)益、維護(hù)司法權(quán)威的重要程序。同時(shí)也利于檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮自身釋法說(shuō)理的職能，將不穩(wěn)定因素化解在萌芽狀態(tài)，以達(dá)到維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，確保平安建設(shè)，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的目的。

一、存在于當(dāng)前刑事申訴檢察工作中的主要問(wèn)題

（一）控告、申訴內(nèi)容不能區(qū)分，導(dǎo)致刑事申訴檢察工作無(wú)法有效開(kāi)展

刑事申訴作為檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督的手段，他通過(guò)復(fù)查將存在錯(cuò)誤的案件通過(guò)提請(qǐng)抗訴程序來(lái)糾正，當(dāng)事人申訴的目的在于其認(rèn)為自身合法權(quán)益遭受侵害，需要排除妨害、消除影響、糾正案件錯(cuò)誤，并且還一個(gè)公道。而我們辦理申訴案件的目的在于希望通過(guò)糾正錯(cuò)誤，來(lái)化解社會(huì)積怨，來(lái)緩和當(dāng)事人與辦案機(jī)關(guān)的矛盾。與其他辦案部門(mén)相比，并不單純只是就案辦案，更重要的是做好信訪背后的穩(wěn)控工作，需要充分發(fā)揮聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶作用。但在實(shí)際操作過(guò)程中大多數(shù)檢察機(jī)關(guān)由于辦案人手不夠，分工目的不明確，兼顧太多導(dǎo)致控申不分。從辦案經(jīng)歷來(lái)看，控申干警的精力和工作重點(diǎn)大都放在舉報(bào)初查、接待來(lái)訪群眾咨詢、司法救助賠償?shù)裙ぷ魃?，而作為控申部門(mén)最重要的業(yè)務(wù)“申訴復(fù)查”則相對(duì)來(lái)說(shuō)沒(méi)有那么多精力來(lái)辦理，因復(fù)查需要承辦人員靜下心，翻閱大量的案卷，分析案情尋找突破口。而平日的工作重點(diǎn)大部份又都在接訪中，故對(duì)于辦案質(zhì)量確實(shí)存在一定影響。另外由于干警的知識(shí)儲(chǔ)備、認(rèn)知的不一致、業(yè)務(wù)素養(yǎng)的不全面等問(wèn)題也會(huì)影響到控申檢察部門(mén)履行法律監(jiān)督職能的發(fā)揮。特別是在新試行的《刑事訴訟規(guī)則》下，控申檢察部門(mén)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)提出抗訴的案件，將直接由承辦人出庭，而不再交由起訴部門(mén)出庭。由此對(duì)于承辦人的要求就更為嚴(yán)格，也確保了刑事申訴檢察工作在化解社會(huì)矛盾的能力和作用上能不斷提升。

（二）檢察機(jī)關(guān)對(duì)于刑事申訴案件立案復(fù)查條件的限制，會(huì)導(dǎo)致矛盾激化

根據(jù)《人民檢察院復(fù)查刑事申訴案件規(guī)定》第十八條規(guī)定，不服法院生效刑事裁判的申訴案立案標(biāo)準(zhǔn)主要是原裁、判確有錯(cuò)誤可能的；被害人、被不起訴人對(duì)不起訴決定不服的，收到不起訴決定書(shū)后，七日以內(nèi)提出的；上級(jí)院或檢察長(zhǎng)交辦的案件檢察機(jī)關(guān)才予以立案復(fù)查，立案條件比較苛刻。而在實(shí)踐中，僅通過(guò)初步審查，在短時(shí)期內(nèi)難于準(zhǔn)確把握是否符合立案條件，就造成了一些申訴案件因?yàn)閷彶椴粔蛉妗⒓?xì)致而出現(xiàn)該立未立問(wèn)題，從而導(dǎo)致矛盾激化。

（三）刑事申訴案件審查時(shí)限過(guò)長(zhǎng)，錯(cuò)過(guò)了社會(huì)矛盾的最佳化解時(shí)間

根據(jù)《人民檢察院復(fù)查刑事申訴案件規(guī)定》第三十六條之規(guī)定，復(fù)查刑事申訴案件，應(yīng)在立案后三個(gè)月內(nèi)辦結(jié)，對(duì)于重大疑難復(fù)雜的可延長(zhǎng)，但最長(zhǎng)不得超過(guò)六個(gè)月。對(duì)于需要提請(qǐng)抗訴的刑事申訴案件，根據(jù)《關(guān)于刑事抗訴工作的若干規(guī)定》規(guī)定：人民檢察院適用審判監(jiān)督程序的抗訴案件，應(yīng)當(dāng)在六個(gè)月內(nèi)審結(jié)，即使對(duì)于重大復(fù)雜的案件，也應(yīng)當(dāng)在十個(gè)月內(nèi)審結(jié)。這還沒(méi)有算上前期的是否受理，審查期限為七日；受理后兩個(gè)月內(nèi)應(yīng)作出審查結(jié)案或者立案復(fù)查的決定?？梢?jiàn)一個(gè)申訴案件從決定受理到提請(qǐng)抗訴最長(zhǎng)可以用一年六個(gè)月的時(shí)間。這期間將長(zhǎng)達(dá)一年六個(gè)月之久，審理時(shí)限太長(zhǎng)，最終必將影響辦案效率，讓矛盾激化。刑事申訴案件審查時(shí)間的過(guò)長(zhǎng)、審查程序的繁瑣往往是造成部分申訴案件久拖不結(jié)的主要原因，既不能及時(shí)有效地化解社會(huì)矛盾，維護(hù)申訴人的正當(dāng)利益，也嚴(yán)重影響了檢察機(jī)關(guān)的辦案進(jìn)度。

（四）刑事申訴案件時(shí)效、管轄的規(guī)定不夠明確，導(dǎo)致當(dāng)事人重復(fù)申訴

在實(shí)際申訴工作中，案件經(jīng)審查后發(fā)現(xiàn)原案的處理、裁判確有錯(cuò)誤已作出糾正的或者案件原處理、裁判明明是正確，但申訴人仍然不服，長(zhǎng)期纏訪鬧訪，多頭申訴、反復(fù)申訴的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，反映出刑事申訴案件在審理時(shí)效、處理程序、終結(jié)制度等方面的規(guī)定可能還不夠完善，沒(méi)有統(tǒng)一的法律來(lái)對(duì)這些行為進(jìn)行規(guī)范。如我國(guó)《刑事訴訟法》對(duì)刑事申訴的規(guī)定無(wú)時(shí)效限制，申訴人在未來(lái)任何時(shí)候提出申訴都被認(rèn)為是合法的。從筆者的辦案經(jīng)歷來(lái)看，不乏上世紀(jì)80年代的案件，這類申訴人均已年邁，思維定式，對(duì)于之前的案件也已經(jīng)記憶模糊，因晚年生活無(wú)法得到保障，經(jīng)常在法院及檢察院上訪，甚至跨級(jí)上訪、進(jìn)京上訪。而經(jīng)過(guò)兩級(jí)院的復(fù)查申訴后，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為當(dāng)年認(rèn)定的事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分、適用法律正確，且程序合法，故不再受理這類上訪人的申訴。但申訴人并不信服，仍長(zhǎng)期反復(fù)申訴。《刑事訴訟法》關(guān)于審判監(jiān)督程序管轄規(guī)定，當(dāng)事人可以選擇性的申訴，既可以向人民檢察院又可以向人民法院提出，這樣往往會(huì)造成誰(shuí)都可以受理，機(jī)構(gòu)間相互推諉的情況。規(guī)定的不清晰、程序的不明確最終可能導(dǎo)致申訴無(wú)門(mén)，案件久拖不決。

二、發(fā)揮刑事申訴檢察職能，妥善化解社會(huì)矛盾

（一）加強(qiáng)控申辦案隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)辦案人員業(yè)務(wù)素養(yǎng)，提升化解矛盾的能力

控申檢察部門(mén)作為檢察機(jī)關(guān)履行監(jiān)督權(quán)、行使執(zhí)法權(quán)的對(duì)外窗口，是樹(shù)立檢察機(jī)關(guān)公信力，推進(jìn)社會(huì)矛盾化解，維護(hù)社會(huì)公平正義的重要途徑和方式。

1.配備高素質(zhì)人才：

從某種意義上講，刑事申訴部門(mén)的辦案人員，也是監(jiān)督法院、公安和檢察院辦案過(guò)程是否存在紕漏的工作人員，除了具備有過(guò)硬的業(yè)務(wù)素質(zhì)、政治素養(yǎng)、扎實(shí)的工作技能，還需有強(qiáng)大的心理素質(zhì)作保障，因此在控申干警的配置上需要一線辦案骨干，需要有多年辦理刑事案件的經(jīng)驗(yàn)，能讓申訴人信服以適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展的需要。此外，還要開(kāi)展接待來(lái)訪群眾業(yè)務(wù)競(jìng)賽，刑事申訴案件和出庭抗訴等專項(xiàng)技能培訓(xùn)，并逐步使培訓(xùn)工作制度化、規(guī)范化。

2.轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念：

申訴人上訪是對(duì)其權(quán)利的救濟(jì)。每個(gè)上訪人都有各自不同的遭遇，此時(shí)控申檢察的工作人員要切實(shí)轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，堅(jiān)決克服就案辦案的現(xiàn)象，要深入挖掘案件背后的隱情，時(shí)刻想申訴人所想，著力于解決他們的實(shí)際困難，明確把化解矛盾擺在第一位，通過(guò)釋法說(shuō)理，傾聽(tīng)來(lái)訪者的心聲，打開(kāi)他們的心結(jié)，有效疏導(dǎo)和化解來(lái)訪者的苦悶心理，在執(zhí)法中講究藝術(shù)性，以提高執(zhí)法效果，通過(guò)執(zhí)法辦案切實(shí)保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，把可以當(dāng)場(chǎng)化解的糾紛隱患當(dāng)即促成息訴。

3.強(qiáng)化辦案質(zhì)量意識(shí)：

復(fù)查刑事申訴案件是控告申訴檢察部門(mén)的重要職能，是公民行使申訴權(quán)的途徑。在監(jiān)督內(nèi)容上，除了要對(duì)案件的事實(shí)認(rèn)定、依靠的證據(jù)、定罪量刑的情節(jié)及適用的法律等實(shí)體問(wèn)題進(jìn)行審查外，也要對(duì)原案辦理的程序合法性進(jìn)行監(jiān)督，既審查合理性又不放過(guò)合法性，做到實(shí)體和程序并重。嚴(yán)格把控案件質(zhì)量，每一個(gè)細(xì)節(jié)都可能造成一件冤假錯(cuò)案的發(fā)生，因此高質(zhì)高效地辦好一件刑事申訴案件，就會(huì)相對(duì)減少一分社會(huì)不穩(wěn)定因素。始終堅(jiān)持嚴(yán)格執(zhí)法，以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，用實(shí)事求是的工作態(tài)度，在案件質(zhì)量和辦案效果上下功夫，對(duì)于錯(cuò)誤的裁判、決定要糾正到位，落實(shí)到位，善后工作處置到位，嚴(yán)格按照《刑事訴訟法》的規(guī)定，將申訴人最迫切需要解決的上訪問(wèn)題及時(shí)就地解決，才能有效化解社會(huì)矛盾。

（二）不斷完善刑事申訴法律、法規(guī)，緩解重訪、纏訪等矛盾

目前法律法規(guī)的不完善，還不能完全解決刑事申訴案件中帶來(lái)的纏訪、鬧訪現(xiàn)象。只有不斷健全、修正有關(guān)法律、司法解釋和工作規(guī)定，適應(yīng)時(shí)代發(fā)展，讓刑事申訴的工作得到更細(xì)的分工，各環(huán)節(jié)高度配合，才能緩解重訪、纏訪、無(wú)理訪等社會(huì)矛盾。

1.申訴人往往會(huì)求助于有一定經(jīng)驗(yàn)的律師，作為申訴人的代理人本該為申訴人的權(quán)益著想，但是現(xiàn)實(shí)辦案中卻有律師濫用申訴權(quán)的行為存在，應(yīng)當(dāng)從法律上建立約束性規(guī)定。

2.為防止申訴人濫用資源，不讓有限的辦案力量投入到無(wú)限的無(wú)意義循環(huán)申訴中，建議建立有限的申訴制度，對(duì)申訴的時(shí)效性與次數(shù)應(yīng)出限制。筆者認(rèn)為可規(guī)定不服人民法院生效刑事裁、判的向人民檢察院提起刑事申訴的期限為刑罰執(zhí)行中及刑罰執(zhí)行完畢2年內(nèi)，不服人民檢察院處理決定的申訴可以自決定作出之日起2年內(nèi)，超過(guò)二年將不再受理。但有新的證據(jù)證明原案確有判決錯(cuò)誤可能性的，不應(yīng)適用2年的時(shí)效規(guī)定。同時(shí)對(duì)申訴的次數(shù)也應(yīng)作出限制，可規(guī)定經(jīng)人民法院或人民檢察院二次審查的刑事申訴案件，申訴人仍不服原申訴處理結(jié)果的，再次提出申訴的，檢察機(jī)關(guān)可不予受理。同理，如有新證據(jù)證明原判確有錯(cuò)誤的，不適用次數(shù)限制。這樣的做法節(jié)省了有限的辦案資源，使真正需要行使申訴權(quán)的人能更好的享受到這個(gè)權(quán)利。

（三）探索 “案結(jié)事了”新機(jī)制，消除矛盾潛在誘因

從根本上做到案結(jié)事了，才是真正的發(fā)揮了控申疏導(dǎo)職能。刑事申訴在復(fù)查的過(guò)程，可能會(huì)發(fā)現(xiàn)原案在審查辦理中存在不規(guī)范、不合法、不合理；又或者在審理程序上存在差錯(cuò)。在辦理刑事申訴案件時(shí)，應(yīng)及時(shí)與辦案部門(mén)進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，針對(duì)可能會(huì)發(fā)生上訪性事件的案件，需要承辦人早發(fā)現(xiàn)，才能防患于未然，發(fā)揮積極的對(duì)內(nèi)制約作用。

近年來(lái)，控申部門(mén)負(fù)責(zé)矛盾糾紛的排查工作，將可能存在引發(fā)申訴案件的潛在不確定因素排摸上報(bào)，針對(duì)源頭提出各自的預(yù)防方案，盡量做到預(yù)防與整治的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，力求減少申訴案件的發(fā)生。筆者認(rèn)為但凡公訴部門(mén)作出不起訴決定的案件，特別是相對(duì)不起訴的案件，應(yīng)備份一份不起訴決定書(shū)給控申檢察部門(mén)，讓控申干警對(duì)案件實(shí)體進(jìn)行審查，認(rèn)真分析每件不起訴案件的特點(diǎn)，歸納總結(jié)一定經(jīng)驗(yàn)，預(yù)測(cè)不起訴案件可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)不起訴案件有被害人的情況下，首先應(yīng)做好對(duì)方當(dāng)事人的思想工作，讓當(dāng)事人雙方真正就案件進(jìn)行和解，同樣也是化解糾紛必不可少的一步。每年對(duì)上一年度本院作出的不起訴案件開(kāi)展一次專項(xiàng)評(píng)估工作，并由檢委會(huì)成員、各科業(yè)務(wù)骨干等人組成專項(xiàng)評(píng)估組，認(rèn)真發(fā)現(xiàn)復(fù)查中可能存在的問(wèn)題，并就問(wèn)題分析成因，提出個(gè)人觀點(diǎn)及解決措施，集思廣益，力圖提高辦案質(zhì)量。

檢察機(jī)關(guān)在依法行使法律監(jiān)督職能的過(guò)程中，應(yīng)始終把維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益放在第一位，將化解矛盾糾紛，促成息訴罷訪作為辦案準(zhǔn)則，在面對(duì)新形勢(shì)新案件不斷涌現(xiàn)的情況下，切實(shí)提高辦案人員綜合素質(zhì)能力，以維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

注釋：

岳向陽(yáng)、黃學(xué)昌、張守良、楊德輝、太祥紅、畢新?tīng)?、倪艷平、陳建鋼、毛云恒、冷玉梅、丁英華、羅強(qiáng)、趙磊、楊建軍.化解社會(huì)矛盾的檢察途徑.中國(guó)檢察官.2010 （9） .

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