內蒙古草原礦產資源開發(fā)引發(fā)的社會矛盾及化解機制研究

馬媛媛

[摘要]隨著經濟社會的快速發(fā)展，國家政策的傾斜，內蒙古草原礦產資源開發(fā)取得了很大的發(fā)展，但是，由于草原礦產資源開發(fā)中涉及的各利益方在自身利益的驅使下，很容易產生矛盾，并且這些矛盾具有突發(fā)性、復雜性等特征，因此解決這些矛盾就成為草原礦產資源開發(fā)過程中不可忽視的問題。

[關鍵詞]草原礦產資源；社會矛盾；化解機制

[DOI]1013939/jcnkizgsc201621246

草原礦產資源開發(fā)要堅持可持續(xù)發(fā)展，可持續(xù)發(fā)展是21世紀最重要的問題之一，實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略是中國乃至整個世界未來發(fā)展的需要和必要準備。當前我國礦產業(yè)發(fā)展的可持續(xù)狀況卻令人擔憂：后備資源日益緊張、經濟效益下滑、礦床開發(fā)中資源損失巨大以及環(huán)境污染等一系列問題。近年來，內蒙古草原礦產資源開發(fā)已經取得了很大的發(fā)展，不論是草原礦產資源開發(fā)的數(shù)量還是規(guī)模都大大增加，但是在開發(fā)的過程中，也產生了一系列的問題，尤其是相關利益方的矛盾問題，成為草原礦產資源開發(fā)過程中的主要問題。如何解決這些日益突顯的矛盾，已成為草原礦產資源開發(fā)中最主要的問題。

1礦產資源開發(fā)引發(fā)的社會矛盾的類型

11農牧民與地方政府的矛盾

在草原礦產資源開發(fā)過程中，農牧民與地方政府產生矛盾的原因主要有兩個方面：一是由于農牧民群眾對國家政策的理解不全面，不到位。二是由于地方政府與開發(fā)商協(xié)調的過程中，往往容易忽視農牧民的訴求與切身利益。

草原是農牧民賴以生存發(fā)展的物質基礎，20世紀80年代以來，牧區(qū)為適應生產力發(fā)展的要求，實行以草原家庭承包為主的經營制，增強了廣大農牧民保護和建設草原的主人翁意識。草原承包到戶，從根本上改變了“草原無主、破壞無罪”的局面，有利于調動廣大農牧民投資建設草原的積極性，改善草原生態(tài)，建設環(huán)境友好型社會。但是，這種政策的長久實施，使農牧民形成一種觀念，那就是絕大多數(shù)農牧民都認為草原“人人都是所有者”，那就要進行草原礦產資源開發(fā)，就應遵循“誰占有，誰開采”的原則。這些錯誤觀點也是農牧民與地方政府矛盾產生的又一原因。

2013年3月17日，習近平總書記在十二屆全國人大一次會議閉幕會上強調，“中國夢”歸根結底是人民的夢。國務院總理李克強在當天明確表示，不能以犧牲環(huán)境來換取人民并不滿意的增長，不論是污染狀況、食品問題，還是治理和處置效果，都要公開、透明，讓公眾、媒體能夠充分、有效地加以監(jiān)督，形成一種倒逼機制，來硬化企業(yè)和政府的責任。“民意”和“輿論”監(jiān)督被提到新的高度，顯示出堅持經濟效益與環(huán)境保護、尊重民聲相協(xié)調的科學發(fā)展觀已成為普遍共識和明確的政策基調。因此，在草原礦產資源的開發(fā)過程中，也應該把民意、科學發(fā)展和經濟效益有機地結合起來。

12農牧民與開發(fā)商的矛盾

農牧民與開發(fā)商的矛盾，往往是因為部分群眾對開發(fā)商補償費用不滿意引發(fā)的糾紛。近年來，隨著國家政策和地方政策的傾向，吸引了很多開發(fā)商來草原地區(qū)勘探和開發(fā)礦產資源。

農牧民與地產開發(fā)商的另外一個問題就是在開發(fā)過程中形成的環(huán)境問題。開發(fā)商在進行礦產資源開發(fā)的過程中忽視對當?shù)丨h(huán)境的保護，因此導致生態(tài)環(huán)境的破壞已經嚴重影響到當?shù)剞r牧民的生產生活的各個方面，農牧民對此極為不滿，2011年5月在錫林郭勒盟發(fā)生的事件就是個別農牧民對開發(fā)商不滿而引起的群體性事件。

13政府與開發(fā)商之間的矛盾

近年來，由于科學技術和物質資金的廣泛投入，在內蒙古自治區(qū)內能夠利用的耕地和草地都已經被開發(fā)和利用，農牧民要靠農牧業(yè)增收的可能性雖然有，但已開始弱化，今后農牧民要想增收，就需要拓寬增收渠道，引進開發(fā)商進行礦產資源開發(fā)就是其途徑之一。政府一方面希望開發(fā)商能夠進入草原礦產區(qū)發(fā)展，帶動當?shù)亟洕l(fā)展，增加農牧民和地方財政收入；另一方面又由于現(xiàn)行礦產資源開發(fā)利用及其管理體制改革滯后，使開發(fā)商的開采活動得不到有效的管理，這是政府與開發(fā)商之間矛盾的集中體現(xiàn)。

14央企與地方企業(yè)的矛盾

開發(fā)商之間的矛盾大多是由礦界問題和礦權問題引發(fā)的。國有企業(yè)與當?shù)仄髽I(yè)存在很大區(qū)別，當?shù)卣诙愂諣幦》矫媾c國有企業(yè)之間也存在很大的矛盾，設在地方的國有礦產資源開采企業(yè)主要是充當“礦產資源生產車間”的角色，而生產—運輸—銷售過程中的營業(yè)稅、所得稅及增值稅并不留在當?shù)?，按照中央企業(yè)只有一個法人的企業(yè)治理現(xiàn)狀要求，要上繳到企業(yè)所在地總部，在此過程中產生的收益地方基本無從獲益；同時目前國家礦業(yè)權分配已基本完成，礦業(yè)權要在地方和企業(yè)間進行新一輪的配置，在中央企業(yè)和地方政府利益矛盾存在的背景下，雙方出于各自利益考慮必然加強對礦業(yè)權的爭奪。

首先，無論是農牧民、草原村委會成員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領導，他們都是理性的“經濟人”，因此會盡可能地追求自身利益最大化。草原上的農牧民通過選舉的方式，選出自身利益的代言人以期實現(xiàn)自身收益最大化的目標，同樣草原村委會的成員也有謀求自身經濟利益、政治前途等方面的要求。當前農牧民與草原村委會村官的關系實際上是一種“委托-代理”關系，與村民和民選村官的關系是一樣的。

其次，在“鄉(xiāng)政村治”格局下，草原村委會對于作為基層政權的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本無行政隸屬關系，而只是工作上的指導與被指導、協(xié)助與被協(xié)助的關系，但是由于鄉(xiāng)村關系尚未理順，草原村委會實際上承擔著雙重角色：它不僅要作為民選的合法組織對本地區(qū)公共事務進行管理，是民意的代表；還要接受政府的指導，承擔一系列“準政府”的工作，如收取各種稅費等。這使得村委會背離了村民的意志，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村的“一條腿”。

礦產資源開發(fā)中中央企業(yè)是中央利益的代表者，通過投資回報的形式向中央財政上繳利潤，同時通過礦產經營活動獲得企業(yè)的生存與發(fā)展。本地區(qū)企業(yè)是內蒙古地方利益的代表者，通過投資回報的形式向內蒙古財政上繳利潤，為地方政府的利益服務，為其謀取財政和經濟收入，以縣級為主的國家行政權力開始頻頻出現(xiàn)在牧區(qū)中。代表國家權力的相關部門逐步建立和規(guī)范當?shù)氐V產資源開發(fā)的秩序，實現(xiàn)“礦產資源國家所有”應當分割的利益；導致地方政府往往變通國家政策，策略地與國家行政權力周旋，力求實現(xiàn)自身利益最大化。

2草原礦產資源開發(fā)引發(fā)的社會矛盾的特點

21草原礦產資源開發(fā)引起的社會矛盾具有突發(fā)性

在草原礦產資源開發(fā)的過程中產生的社會矛盾往往具有突發(fā)性。矛盾的突發(fā)性特點，就是指突然發(fā)生的，由多人參與，以滿足某種需要為目的，使用擴大事態(tài)、加劇沖突、濫施暴力等手段，擾亂、破壞或直接威脅社會秩序，危害公共安全，應予立即處置的群體性事件。草原礦產資源開發(fā)中偶然的小摩擦、小糾紛，或敏感地帶的風吹草動都可以使矛盾激化，產生對抗的局面。這種突發(fā)性的特點其實也是草原礦產資源開發(fā)過程中的小矛盾的積累和激化。

22草原礦產資源開發(fā)引起的社會矛盾具有復雜性

復雜性是草原礦產資源開發(fā)中的一個顯著特點，各種矛盾的產生，往往不是單一的，是復雜交錯的，例如，草原礦產資源開發(fā)中所涉及的各個利益方都是相互關聯(lián)的，錯綜復雜，要想解決好任何一方的利益問題，就必須協(xié)調好與其他利益方的關系。

23草原礦產資源開發(fā)引起的社會矛盾具有連鎖反應性

在內蒙古廣大的土地上，蘊含豐富礦產資源的草地有很多，當某一地方的矛盾被激化后，其他地方也會被影響，甚至成為其他地方爆發(fā)矛盾的導火索，因為在矛盾發(fā)展的過程中，也是一個質變到量變的過程，有些地方的矛盾早已開始積累，但是可能沒有爆發(fā)的契機，因此，當其他地方的矛盾爆發(fā)，就為這一地區(qū)矛盾的激化提供了契機。

24草原礦產資源開發(fā)引起的社會矛盾具有民族色彩

在內蒙古進行草原礦產資源開發(fā)的地區(qū)，大多數(shù)是在少數(shù)民族聚居的地區(qū)，這個地區(qū)有明顯的地域特征，農牧民這一利益受眾體，通常以民族為核心，民族聚居地有共同的語言、共同的地域、共同的經濟生活和共同的心理素質，基于此，利益矛盾很有可能上升為民族矛盾，引發(fā)民族問題。

3草原礦產資源引發(fā)的社會矛盾的化解機制

（1）地方政府應積極主動聽取當?shù)剞r牧民訴求，組織宣講教育講座，提高農牧民的權利意識和法律意識，設立專門機構，研究制定合理的補償機制。

第一，在草原礦產資源開發(fā)過程中，農牧民群眾由于對國家政策的理解產生偏差，往往容易與地方政府之間產生矛盾，此時，地方政府要采取多種方式積極解決矛盾，可以采取上門走訪，通過設置專門信箱、電話、網站等方式與群眾交流，主動認真地傾聽農牧民的訴求，了解農牧民之所想，并對農牧民群眾提出的相關問題主動跟進解答，使問題及時解決，不要延長問題存在的時間，從而盡量使矛盾消滅在萌芽狀態(tài)。這種農牧民與地方政府之間的溝通和交流要形成一種常態(tài)化，變成政府工作中必不可少的一部分，這樣才對解決政府與開發(fā)商之間的矛盾有幫助。

第二，政府可以通過多種手段加強對農牧民相關法律、法規(guī)和政策的教育宣傳工作，積極主動地引導和教育農牧民知法、守法、懂法、用法，在潛移默化中使廣大農牧民增強法律意識和法律觀念，并善于通過法律手段解決矛盾，例如當農牧民自身權益受到侵害時，或是面對涉及自身利益已經出現(xiàn)的草場糾紛，應當通過這種宣傳教育讓農牧民群眾通過法律程序和手段維護自身權益，杜絕采用非法行為解決矛盾糾紛。同時，地方政府如發(fā)現(xiàn)問題，應該及時把可能發(fā)生的矛盾和糾紛隱患疏導在基層、化解在萌芽狀態(tài)，不使矛盾激化、擴大。

第三，針對草原礦產資源開發(fā)中特有的特點，地方政府應全力建立健全礦產資源的有效補償機制。按照“誰污染，誰收益，誰補償”的原則，礦山企業(yè)是開采礦產資源直接的也是主要的收益主體，他們在開采礦產資源時不可避免地會造成一定的生態(tài)環(huán)境污染和生態(tài)系統(tǒng)破壞，應該由它們來承擔一定的礦區(qū)生態(tài)環(huán)境補償義務，并對開采區(qū)居民因環(huán)境破壞導致的生活成本的增加進行一定程度的補償。[4]（P73）

（2）健全草原礦產資源開發(fā)審批制度，完善礦產資源開發(fā)利用的法律法規(guī)，加強企地共建，引導企業(yè)投身地方經濟社會建設。

嚴格規(guī)范準入制度。對新進礦產資源開發(fā)商的條件的限制，采取先評價，后建設。開發(fā)商進入草原進行礦產資源開發(fā)時，必須先進行環(huán)境影響評價，制定環(huán)境保護和治理方案，并由相關部門審核、論證；嚴格考察開發(fā)商的資質和能力，要求開發(fā)商必須有一定的技術力量，合格的開采設備，可靠的資金來源，對于不符合開發(fā)要求的開發(fā)商一律不予審批。堅決制止無證開采、亂挖亂采的非法采礦活動。

對于已經進入的礦產資源開發(fā)商也要認真審查，審查出來的不符合標準的高耗能、高污染、低效益的企業(yè)，在規(guī)定的時間內必須整改，規(guī)定時間過后不整改或整改無效果的企業(yè)，要堅決采取關停取締、拆除生產設備等有力措施，徹底淘汰落后產能和產業(yè)。

在對開發(fā)商進行多方面約束時，也應給予一定的政策扶持，可以鼓勵企業(yè)加入到草原礦產資源開發(fā)地區(qū)的經濟建設中，幫助當?shù)氐胤秸娃r牧民群眾解決生產生活中的實際困難，盡最大努力辦實事、辦好事。

（3）加快政府職能轉變，規(guī)范地方政府行為，通過構建良好的大環(huán)境，推動農牧民自治有序發(fā)展。

在處理政府與農牧民之間的矛盾時，要切實轉變地方政府職能。首先，要明確地方政府的職責范圍。地方政府不能管和管不好的領域，不能越權行使，要充分與上級溝通，進一步明確地方政府和中央政府的權限范圍；其次，地方政府作為現(xiàn)行利益格局下的既得利益者，由于利益的驅使，地方政府本身很難對自身進行變革，因此在與開發(fā)商溝通的過程中往往會使自己的利益最大化，若這種最大化利益的度把握不好，就會損害農牧民的利益，并使矛盾激化，產生更大的糾紛，為此中央政府不僅應通過上層制度改革，加強對地方政府的管理和約束，規(guī)范其行政行為，更要通過對基層制度的健全，完善草原村民自治制度，充分發(fā)揮村民自治對地方政府的牽制作用。

對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政績考核機制進行改革。地方政府應樹立一種“服務”意識，把主動領導轉變?yōu)橹鲃臃眨瑫r刻關注農牧民的需要，推動草原村民自治發(fā)展。對于地方政府的政績考核，不能以單純的經濟增長和經濟總量為考核的指標，而應把農牧民的滿意度放在考核評價體系中去，這樣才有助于建立農牧民和地方政府之間的和諧關系。

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