國家治理現(xiàn)代化進程中的社會矛盾解決機制建構(gòu)

顏慧娟++陳榮卓

摘要：社會矛盾解決是一個伴隨著社會主義現(xiàn)代化進程并適應著國家治理體系現(xiàn)代化要求的演進過程。在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中，社會矛盾解決機制始終隨著國家政策導向與社會內(nèi)生格局的變化進行適應性調(diào)整。當前，我國進入到戰(zhàn)略機遇期與矛盾凸顯期并存的發(fā)展階段，更為復雜的社會利益結(jié)構(gòu)體系和社會矛盾糾紛類型相繼出現(xiàn)，不同地區(qū)的社會矛盾解決機制也呈現(xiàn)出截然不同的狀況和效果：有些地區(qū)將社會矛盾糾紛解決鎖定于政府行政權(quán)力對社會資源的操控，傳統(tǒng)的維穩(wěn)觀念與現(xiàn)代治理理念大相徑庭；相當多數(shù)地區(qū)積極為社會矛盾糾紛解決賦予了更多的治理內(nèi)蘊，在資源配置、利益分配、發(fā)展目標等層面表現(xiàn)出共建共治的新特征。近年來全國各地所涌現(xiàn)出的一批典型經(jīng)驗和模式，表明政社互動業(yè)已成為社會治理的突破口和關鍵。下一步，中國社會矛盾糾紛化解機制的建構(gòu)應以政社互動為導向，緊扣政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動的改革目標，實現(xiàn)政府有限干預與社會合作共治的有機銜接，推進政府賦權(quán)轉(zhuǎn)能與社會自我治理的協(xié)同發(fā)展，促進政府解紛息爭與社會理性維權(quán)的規(guī)則之治。

關鍵詞：國家治理；社會治理；社會矛盾；政社互動

基金項目：國家社會科學基金項目“科學發(fā)展觀視域下構(gòu)建城鄉(xiāng)社會和諧穩(wěn)定管理機制研究”（項目編號：12BKS041）；中央高校基本科研業(yè)務費專項資金項目“中國地方治理現(xiàn)代化及國際比較研究”（項目編號：CCNU14Z02008）；國家社會科學基金青年項目“社區(qū)、社會組織、社工在基層社會治理創(chuàng)新中的協(xié)同機制研究”（項目編號：15CSH026）

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2017）01-0049-06

社會矛盾解決是一個伴隨著社會主義現(xiàn)代化進程并適應著國家治理體系現(xiàn)代化要求的演進過程。從歷史的角度來說，社會矛盾糾紛作為一種不均衡的社會關系，會隨著社會結(jié)構(gòu)的變遷而演化。黨的十八屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》，在“加強和創(chuàng)新社會治理”中明確提出了“有效預防和化解矛盾糾紛”的要求。這意味著，通過科學認識社會矛盾解決方式的演進過程，構(gòu)建新型社會矛盾解決機制，是當前加強和創(chuàng)新社會治理的重要內(nèi)容之一。值得注意的是，制度建設作為實現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的基礎工程，經(jīng)歷改革開放30多年的變遷，呈現(xiàn)出從總體支配（以震懾、應急的管控思維為主）到共治共享（以多元、互動的治理方式為主）的轉(zhuǎn)向。同樣，當前社會矛盾糾紛解決機制早已不是孤立的制度設計，而是在其特有的制度規(guī)范體系的導引下，在不同的治理階段協(xié)調(diào)和維護著基層社會的內(nèi)生秩序，成為破解社會轉(zhuǎn)型行動困境的重要運行機制。

一、問題的提出

從社會變遷的角度來看，我國的社會矛盾解決機制是社會探索與國家理性共同的產(chǎn)物。比如，在傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會“差序格局”的組織空間里，社會矛盾糾紛的解決與社會穩(wěn)定秩序的維系，主要依靠其自身的內(nèi)生權(quán)威特別是地方的“鄉(xiāng)規(guī)民約”等方式。杜贊奇就認為這一時期所依托的“權(quán)力的文化網(wǎng)絡”以及由此構(gòu)成的“鄉(xiāng)紳自治”模式，是傳統(tǒng)社會維護長久穩(wěn)定狀態(tài)的重要技術(shù)。在國家政權(quán)建設的過程中，傳統(tǒng)自治模式已難以協(xié)調(diào)日益復雜化的社會矛盾糾紛，原有的基層社會調(diào)控技術(shù)開始轉(zhuǎn)變?yōu)橐赃\用政治功能為主導的制度安排。如，在陜甘寧邊區(qū)政府時期，社會矛盾解決主體擴大到由黨組織為領導，以互助組、農(nóng)業(yè)合作社、生產(chǎn)隊、民兵組織、調(diào)解組織、貧農(nóng)協(xié)會、婦女協(xié)會、兒童團等正式的和制度化的組織體系為輔助的“權(quán)力組織網(wǎng)絡”①。在新的社會轉(zhuǎn)型時期，工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的同步進行，更深刻地影響著社會治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。十分典型的就是，鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)逐漸呈現(xiàn)出利益網(wǎng)絡格局，而非傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會的文化網(wǎng)絡格局，鄉(xiāng)土社會開始變得越來越理性化和利益至上，導致鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)逐漸被“權(quán)力的利益網(wǎng)絡”所取代。② 正是從此意義上講，當下基層社會的正常規(guī)則與秩序得以維系主要依靠基于利益網(wǎng)絡化的運作所形成的支撐結(jié)構(gòu)，這也就不可避免地擴大了利益協(xié)調(diào)的主體和矛盾解決的方式。

由此可見，伴隨著權(quán)力文化網(wǎng)絡的解體和日益復雜的利益網(wǎng)絡格局的形成，社會矛盾糾紛的解決方式片面依靠權(quán)威力量或單純增加行動主體勢必存在一定的局限性。尤其是，現(xiàn)代化國家治理體系強調(diào)“管理”向“治理”轉(zhuǎn)變，要求各行動主體在社會矛盾解決活動中培育合作精神與互動機制?？梢哉f，在社會矛盾解決這一復雜的過程中，提升政府與不斷增加的行動主體的社會矛盾解決能力，通過相應的治理體系來均衡各行動主體之間的關系，才是國家治理現(xiàn)代化的本質(zhì)目的。當前，社會矛盾解決雖然建立了完備體系，但在提升矛盾糾紛解決能力和維護良好社會秩序方面，其所發(fā)揮的作用并不理想。長期以來，對于如何實現(xiàn)社會調(diào)控和建構(gòu)社會秩序一直存在著爭論，一些學者認為應當主要依靠國家理性建構(gòu)的力量，有的則認為應當主要依靠社會自然進化的力量。③ 歸納起來，關于社會矛盾糾紛解決機制的研究，主要有“維權(quán)”和“治權(quán)”兩種思路。

有學者指出，過去我國社會管理常常出現(xiàn)“一管就死，一放就亂”的歷史怪圈，越來越多得不到及時解決的社會矛盾糾紛涌入信訪渠道，甚至演化為大型集體性抗爭或群體性事件。隨之逐漸出現(xiàn)“日常抵抗”、“依法抗爭”、“以法抗爭”以及“以輿抗爭”等行為模式，民眾以國家法律和中央政策作為維護合法權(quán)益的依據(jù)，尋求社會力量來實現(xiàn)自身的利益訴求。④ 他們認為，這個過程中民眾個人私權(quán)受損的糾紛解決方式反而會引發(fā)更為嚴重的社會矛盾，甚至威脅到基層社會的正常生活與運行秩序，采取強制維穩(wěn)的方式來管理社會反而導致民眾更多的權(quán)益受損，形成所謂的“維穩(wěn)怪圈”。因此，為了保障民眾的利益實現(xiàn)與維護安定的社會秩序，有必要削弱基層政府的權(quán)力。也有學者認為，基層社會中“維權(quán)”與“維穩(wěn)”關系的產(chǎn)生，實質(zhì)上是國家權(quán)力與公民權(quán)利博弈的結(jié)果。在基層社會中，政府權(quán)力不是民眾權(quán)利的壓榨者，政府權(quán)力為民眾權(quán)利的實現(xiàn)提供物質(zhì)和法律保障，政府權(quán)力的弱化勢必導致民眾權(quán)利的受損，民眾維權(quán)行動的增多不是因為政府權(quán)力太強，而恰恰是因為政府權(quán)力太弱。⑤ 因而，在維護社會秩序的過程中，應當增強基層政府凝聚、配置社會資源，進行社會治理的權(quán)力。這類研究中，學者們意識到社會秩序的維系和糾紛解決機制的建構(gòu)是一個復雜的系統(tǒng)工程，于是將社會矛盾解決置于社會治理的研究范疇，從基層社會內(nèi)部或自下而上的角度，探索體制改革、政策執(zhí)行、信訪機制等深層次問題對社會矛盾解決所產(chǎn)生的影響，以“責任—回應”的研究范式尋求突破路徑，并在此基礎上考察社會矛盾解決機制運行的實踐邏輯。

上述兩種研究思路分別從民眾維權(quán)和政府治權(quán)的角度，立足于基層社會矛盾糾紛發(fā)生的深層根源及解決機制存在的實際困境，為建構(gòu)基層社會的良性秩序提供了豐富的研究素材。但二者對立的研究范式，在很大程度上割裂了社會矛盾糾紛解決機制建構(gòu)的雙重因素：一方面，維權(quán)思路不斷擴大國家治理體系與基層社會治理能力之間的張力，逐漸出現(xiàn)“維權(quán)異化”、“法治內(nèi)卷化”的困局；另一方面，越來越復雜的因素開始影響和制約社會矛盾糾紛解決機制的正常運行，單純依靠不斷強化治權(quán)也無法實現(xiàn)對基層社會秩序建構(gòu)本質(zhì)需求的契合性回應。鑒于此，本文將以政社互動切入點探尋解決基層社會矛盾糾紛的內(nèi)生方式，以政社互動為導向構(gòu)建政府治權(quán)與民眾維權(quán)之間平衡的社會矛盾糾紛解決機制，切實推進基層社會秩序的良好運行。

二、社會矛盾解決的政策變遷與走向

作為一項特殊的社會秩序調(diào)控方式，基層社會矛盾解決機制始終是隨著國家政策導向與社會內(nèi)生格局的變化而進行適應性調(diào)整的。法國學者皮埃爾·卡藍默（Pierre Clément）指出：“每個社會、每一種偉大的文明都產(chǎn)生了治理的特殊傳統(tǒng)；治理擁有自己的歷史、文化和根深蒂固的傳統(tǒng)，體現(xiàn)在保證社會穩(wěn)定和延續(xù)的法典、機構(gòu)和規(guī)則當中?！雹拊谶@個過程中，規(guī)范社會矛盾糾紛解決的政策在不斷適應社會結(jié)構(gòu)的變化，日益復雜的社會結(jié)構(gòu)也在不斷促進政策的規(guī)范性與協(xié)調(diào)性，國家政策與社會結(jié)構(gòu)之間形成了一種良性互動的運行軌跡。

改革開放初期，社會矛盾糾紛集中表現(xiàn)在社會治安方面。國家確立了以行政、司法和基層自治等組織化體系為依托的綜合治理方式，主要依賴震懾威力來應對非常時期的諸多問題，通過調(diào)動、激發(fā)基層力量針對某項重大社會矛盾集中采取專項整治行動。應該看到，在當時特定的政治和社會危機情境下，國家僅依靠制度資源實難應對所面臨的社會問題，無法有效化解重大社會矛盾，唯以通過社會的組織化和以中國共產(chǎn)黨為核心力量的權(quán)力組織網(wǎng)絡全面滲透到社會中，才能保障并維持基本社會秩序。與此相應，1991年2月，中共中央、國務院通過的《關于加強社會治安綜合治理的決定》首次指出“社會治安綜合治理是解決社會治安問題的根本途徑”，并明確提出“堅持打擊和防范并舉，治標和治本兼顧，重在治本的方針”。但事實上，這樣的制度建設在當時并未能夠充分滿足社會公眾的安全保障需求與權(quán)力運行的秩序需求，十分突出的就是上述制度建設并沒有遏制住當時上訪量的上升勢頭，特別是，地方政府更多地只是遵循著“把矛盾糾紛化解在萌芽狀態(tài)”的高壓目標，直接導致上訪越來越危及社會穩(wěn)定。

1997年9月，黨的十五大確立了依法治國的基本方略，法治原則為基層化解各類社會發(fā)展問題及社會治安問題提供了必要的制度資源。隨后，《中央社會治安綜合治理委員會關于進一步加強矛盾糾紛排查調(diào)處工作的意見》出臺，社會矛盾糾紛排查調(diào)處工作開始從地方性實踐走向中央頂層設計，并確立和貫徹“屬地管理”與“誰主管誰負責”的原則要求。但在堅持“屬地管理”基礎上實施社會矛盾糾紛預防化解工作，表面上看來是以尊重和適應基層治理優(yōu)勢資源為導向的資源優(yōu)化配置過程，更深層次上仍然體現(xiàn)出國家在當時還是通過政治邏輯來強力推動基層政府解決社會矛盾糾紛的一種應急思維方式。進入新世紀，黨的十六大將“社會管理”一詞納入中央政策文件，要求“妥善處理社會矛盾，保持社會安定有序”，正式將社會矛盾解決納入到社會管理的日常事務，使其成為管理社會公共事務工作的重中之重。自此以后，全國性綜合治理創(chuàng)新試驗工作全面展開，各地出現(xiàn)了一系列針對社會矛盾解決的實踐模式和典型經(jīng)驗，特別是建立了以科技為支撐的信息化動態(tài)管理、監(jiān)督和評估的平臺，如湖北宜昌的“網(wǎng)格化管理”、浙江舟山的“組團式服務”等，紛紛開始實施對轄區(qū)內(nèi)人與物、部件與事件的全覆蓋和動態(tài)實時監(jiān)控。但總體而言，這一時期仍沒能擺脫“網(wǎng)格化行政”的困境，特別是由政府主導的社會矛盾解決機制面臨著政府管理要求與社會治理訴求的矛盾與挑戰(zhàn)。

近年來，黨的十八屆三中全會提出將有效預防和化解社會矛盾糾紛作為創(chuàng)新社會治理方式的重要內(nèi)容，十八屆五中全會進一步提出“推進社會治理精細化，構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局”，這為社會矛盾糾紛解決提供了創(chuàng)新思路。社會矛盾糾紛解決機制的建設將更多地表現(xiàn)為：在堅持“屬地管理”和“誰主管誰負責”原則的基礎上，動員政府、社會、組織以及個人等多元主體的力量，通過科層化的組織體系協(xié)調(diào)各種體制內(nèi)資源，通過扁平化的群眾組織體系激發(fā)和調(diào)動社會活力和資源，以城鄉(xiāng)社區(qū)為活動場域，推動基層社會互動有序的落實與實施。對此，有學者研究指出，堅持全民共建共享理念，不僅要求“力”取之于民，充分調(diào)動人民積極性、主動性和創(chuàng)造性，為人民參與社會矛盾糾紛化解提供便利的制度渠道，而且要求“利”用之于民，使社會矛盾糾紛化解成果由人民共享，滿足人民不同的糾紛解決需求。⑦

由此可見，社會矛盾解決機制長期處于一種動態(tài)的調(diào)整變遷過程之中。我國社會矛盾糾紛解決是基于社會不穩(wěn)定因素而展開，目前形成了由矛盾預警、利益表達、協(xié)商溝通以及救濟救助等內(nèi)容構(gòu)成的完整運行體系。不論是從理論抑或?qū)嵺`而論，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中，社會矛盾糾紛解決機制基于國家治理政策而設計和實施，其內(nèi)涵日益得到豐富和發(fā)展，這既是對現(xiàn)實社會治理難題的準確研判和有效診斷，也是根據(jù)社會轉(zhuǎn)型過程中基層民眾不斷變化升級的公共需求而作出的制度回應。但是，也應當注意到，這種機制的建構(gòu)是以社會現(xiàn)實問題為出發(fā)點，先通過局部試點或自下而上的嘗試探索，然后在實踐經(jīng)驗累積的基礎上，再上升到立法或其他合理的制度設計層面，以自上而下的政策形式向全國層面推廣。在這個過程中，社會矛盾糾紛解決選擇不斷適應社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型而不斷調(diào)整政策目標與內(nèi)容的運行策略，卻逐漸顯現(xiàn)出政策制定的滯后與政策執(zhí)行的異化等問題。

三、社會矛盾解決的實踐悖論與突破

目前，我國進入到戰(zhàn)略機遇期與矛盾凸顯期并存的發(fā)展階段，更為復雜的社會利益結(jié)構(gòu)體系和社會矛盾糾紛類型相繼出現(xiàn)，社會矛盾糾紛解決機制面臨著協(xié)調(diào)社會復雜利益關系和矛盾糾紛的重要使命。結(jié)合近幾年來全國社會治理創(chuàng)新的地方實踐和經(jīng)驗成果來看，不同地區(qū)的社會矛盾解決機制呈現(xiàn)出截然不同的狀況和效果：一方面，有些地區(qū)的社會治理陷入了制度依賴的困境中，將社會矛盾糾紛解決鎖定于政府行政權(quán)力對社會資源的操控，傳統(tǒng)的政策工具主導的維穩(wěn)觀念與現(xiàn)代治理理念大相徑庭；另一方面，相當多數(shù)地區(qū)的社會治理開始探索不同形式的創(chuàng)新路徑，為社會矛盾糾紛解決賦予了更多的治理內(nèi)蘊，在資源配置、利益分配、發(fā)展目標等層面表現(xiàn)出共建共治的新特征。

（一）社會秩序維系：“維持穩(wěn)定”還是“良性互動”？政府與社會的良性互動是一個建構(gòu)的過程。政府與社會的合作往往不是自然而然地發(fā)生的，決定雙方能否合作的因素除了政府與社會的自主性，還在于政府面對社會的策略選擇以及雙方在互動中的復雜機制設計。⑧ 在相當長的一段時期里，我國社會治理都是以維系原有秩序和構(gòu)建新型秩序作為保障國家治理有效性的重要基礎。地方政府在面對社會矛盾糾紛時，迫于上級“一票否決”的考核壓力，更多采用“堵”、“處置”的應急“專項治理”，而非“疏”、“防范”的源頭“綜合治理”。有研究發(fā)現(xiàn)，政府在面對諸多群體性事件、公共危機乃至“謀利型上訪”時，經(jīng)常在矛盾糾紛雙方之間采取“兜底”這樣一種特殊的柔和化解方式，利用政策傾斜來平息事態(tài)、結(jié)束爭端。的確，依靠“政府兜底”能夠快速解決矛盾糾紛并恢復良好的社會秩序，但這種針對具體化、個案性社會矛盾糾紛的“博弈”化解方式，逐漸形成了“民眾的出大事邏輯”與“政府的不出事邏輯”的典型路徑依賴。因此，在這個過程中基層政府與社會之間的關系也越來越不平衡。

近年來，面臨著人口構(gòu)成復雜化、利益需求多元化與風險應對常態(tài)化等社會治理難題，一些地區(qū)在構(gòu)建政府管理與社會治理的良性互動方面探索出了諸多經(jīng)驗，包括上海、武漢的“大部制賦權(quán)轉(zhuǎn)能改革”，太倉、南京的“清單式政社互動改革”，銅陵、黃石的“扁平化協(xié)同服務改革”等模式初顯成效。這一系列改革表明，自上而下的“賦權(quán)轉(zhuǎn)能”和“政社互動”導向的基層社會治理制度革新，不僅能夠快速回應基層社會的民生訴求，同時也有利于增強政府決策與執(zhí)行的科學化程度。特別是在面對多元化與復雜化的社會矛盾糾紛時，政府與社會發(fā)揮各自的優(yōu)勢，促進兩者關系架構(gòu)日漸步入分工、合作、監(jiān)督、制衡的軌道，便于第一時間發(fā)現(xiàn)問題、處理問題、解決問題。同時，在這個過程中又會折射出政府職能履行的失誤與社會服務能力的不足，在回應民生問題時進行不間斷的反思和提升，形成“參與—合作—執(zhí)行—監(jiān)督/反饋—完善”的良性互動機制。

（二）利益訴求實現(xiàn)：“協(xié)調(diào)”還是“協(xié)商”？一般而言，決定基層政府和社會之間動態(tài)穩(wěn)定的關鍵變量，一是社會利益訴求，指社會公眾的利益愿望、利益追求和利益實現(xiàn)路徑；二是基層政府治理能量，指基層政府通過自身的資源與活動，滿足社會利益訴求，處理社會矛盾，維持與外部環(huán)境動態(tài)穩(wěn)定的能力。⑨ 在基層社會生活中，矛盾糾紛的當事人通過自身的合法利益訴求表達方式難以實現(xiàn)或滿足其利益愿望時，往往會選擇最簡易、經(jīng)濟的表達方式來實現(xiàn)自己的目的，甚至會出現(xiàn)一些非理性的行為，以給當?shù)卣斐梢欢ǖ男姓毫?。而行政?quán)力雖然能夠起到最直接、最有效的作用，并成為政府部門協(xié)調(diào)和化解矛盾糾紛的主要手段，但并不一定能保證矛盾糾紛的公正解決。因為，這種利益協(xié)調(diào)手段有時并不是基于各方所達成的共識，而是政府權(quán)力單方面的威懾和壓制。倘若矛盾糾紛一方或各方認為其中有不公正之處，原有的矛盾糾紛反而會將矛頭調(diào)轉(zhuǎn)指向基層政府治理能量，進一步拉大與社會利益訴求之間的差距。

比較起來，社會治理理論強調(diào)多元主體在公正平等的平臺上運用對話、談判、協(xié)商的方法和手段，通過溝通、交流的渠道，達到交換信息、疏通障礙、化解矛盾的目的。近年來，以浙江溫嶺的“民主懇談會”、湖南衡陽的“四會四議工作法”、廣東惠州的“社區(qū)約請制度”、四川彭州的“社會協(xié)商對話會”、湖北武漢的“社區(qū)對話”等為代表的社區(qū)協(xié)商實踐，通過完善訴求表達、意見征詢、議題形成、協(xié)商議事、評估評議等環(huán)節(jié)，不斷拓寬居民參與社區(qū)治理的渠道，形成共同價值認同的良好氛圍，進一步推動了社區(qū)回歸“自治”的進展。其中就社區(qū)矛盾解決而言，社區(qū)協(xié)商縮小了“基層政府治理能量”與“社會利益訴求”之間的差距，有助于找到當事人意愿和要求的最大公約數(shù)，從而解決實際困難和問題，并化解矛盾糾紛。這是因為，社區(qū)協(xié)商暢通了利益訴求的表達渠道與實現(xiàn)路徑，社區(qū)協(xié)商所產(chǎn)生的決策是立足于利益相關者們所達成的共識，能夠促進公共利益與個體利益的協(xié)調(diào)發(fā)展，從而實現(xiàn)政府與社會、政府與民眾、民眾與社會組織之間的合作共治。

（三）治理實踐偏好：“非正式”還是“規(guī)范化”？在法律層面，利益平衡主要是以法律權(quán)威為核心，通過法律來協(xié)調(diào)相關利益方多層面的沖突。但在長期的基層實踐中，社會矛盾糾紛解決更多的是依靠法律以外的情理結(jié)合、道德約束等非正式手段。這種偏好的形成，一方面源于社會管理主體對管理目標的急于求成，另一方面也是地方政府在自身利益與公共利益出現(xiàn)沖突時的選擇偏好。正如前文所述，社會矛盾糾紛解決的“屬地管理”與“誰主管誰負責”原則強化了各級政府及其工作部門的職責，積極鼓勵地方政府結(jié)合地區(qū)的本土資源、特色條件，因地制宜地開展工作。在這一過程中，地方政府往往會將非正式的地方政策演變?yōu)椤吧霞壵柚茖芋w制將任務‘理性分解到下級政府，基層政府會借助政府權(quán)威逐步將成本轉(zhuǎn)嫁給基層社會”的局面，漸漸偏離原有的治理軌道。⑩ 另外，迫于巨大的行政壓力而急于化解社會矛盾糾紛時，政府和利益訴求相關者所選擇的非正式解決方式，往往并非出于理性的考慮和切實的意愿，即使達成了某種共識，也不意味著就此完全消除了利益分歧。

但毋庸諱言，社會矛盾糾紛解決作為法治建設的一項重要工作，應當優(yōu)先尊重法治精神、遵循法治要求，地方政府所形成的社會矛盾非正式治理方式同樣需要引向規(guī)范化和制度化。這方面，近年來有的地方已經(jīng)作了一些探索，其中浙江寧海的“權(quán)力清單36條”、山西陽泉的“六個規(guī)范織密鄉(xiāng)村法治德治圍欄”、上海松江的“村級治理規(guī)范化建設”以及湖北武漢的“1+10基層社會治理體系”等具有一定的典型性。具體而言，地方政府以滿足居民的實際需求為出發(fā)點，以理解吸收國家政策為切入點，搭建了民主議事平臺，制定了權(quán)力運行規(guī)則，以規(guī)范化的手段與途徑將各項民生政策落地，在源頭上最大限度地減少了矛盾糾紛的發(fā)生。同時，一些地方極力引導各區(qū)域利用自身的治理優(yōu)勢，在治理手段與具體路徑上選擇更加符合當?shù)貙嵡榈囊?guī)范化運行機制，以程序法治的方式保障了矛盾糾紛公平正義地化解。特別是，這些地方將信息搜集、糾紛排查、協(xié)商調(diào)處等工作列入社區(qū)日常工作，通過推動“三社聯(lián)動”，逐漸形成了一套常態(tài)化的排查調(diào)處機制，以實現(xiàn)矛盾糾紛調(diào)處的“零距離”、“全覆蓋”和“全響應”。

總的來看，上述基層實踐悖論一方面反映出社會矛盾治理體系與糾紛解決能力之間存在較大的背離，導致基層社會出現(xiàn)了越來越多的非預期治理后果，另一方面也為建構(gòu)新型社會矛盾糾紛解決機制提供了思路：政府與社會合作互動的社會矛盾糾紛解決方式取得了良好的效果，政府和社會都充當起化解社會矛盾糾紛、維護社會秩序的重要角色，成為共同構(gòu)筑國家治理體系的關鍵環(huán)節(jié)。尤其是隨著越來越多的自由流動資源的注入，多元要素參與社會矛盾糾紛解決已成趨勢，這要求政府為社會主體共同管理公共事務提供自由活動的空間：政府通過正式的制度性資源，防止社會矛盾糾紛繼續(xù)惡化乃至上升為暴力行為；同時，社會借助多元化治理資源的供給，有效防止社會結(jié)構(gòu)偏離正常狀態(tài)，推進社會公平正義的實現(xiàn)。

四、社會矛盾解決的政社互動機制建構(gòu)

黨的十八屆四中全會明確提出，要推進多層次多領域依法治理，深化基層組織和部門、行業(yè)依法治理，支持各類社會主體自我約束、自我管理。近年來，在政社互動導向下，全國各地所涌現(xiàn)出的一批典型經(jīng)驗和模式，代表著有效預防和化解社會矛盾糾紛的方向和前沿，其所主張和實踐的政社互動業(yè)已成為社會治理的突破口和關鍵。下一步，社會矛盾糾紛化解機制的建構(gòu)應緊扣政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動的改革目標，以政社互動為導向提高社會治理法治化水平，這必將成為未來解決社會矛盾糾紛的重點和方向。

（一）在治理主體方面，實現(xiàn)政府有限干預與社會合作共治的有機銜接。政府應當辯證地看待矛盾糾紛與社會穩(wěn)定的關系，努力從中尋找到一個相對理想的均衡點。一是要進一步根據(jù)矛盾糾紛的性質(zhì)和實際情況，有針對性地開展社區(qū)與政府部門之間的協(xié)商、相關行業(yè)及社會組織之間的協(xié)商、社區(qū)成員之間的協(xié)商以及社區(qū)與成員之間的協(xié)商，進一步推動社會矛盾協(xié)商調(diào)解的多層次化、科學化、制度化、規(guī)范化。比如上海“梯度化解社區(qū)矛盾”的人民調(diào)解新模式，就包括民主協(xié)調(diào)、社會協(xié)調(diào)、行政協(xié)調(diào)等三個階梯。二是要健全民主協(xié)商運行機制，規(guī)范協(xié)商程序，通過細化“協(xié)商清單”確立社會矛盾糾紛解決中的協(xié)商工作目錄，切實建立各層級間的聯(lián)動工作機制，以提高基層社會矛盾糾紛民主協(xié)商化解的有效性。三是要采取志愿服務和購買社會服務相結(jié)合的方式，將律師參與糾紛解決納入法律援助范疇，引導廣大律師自愿參與，同時加快建構(gòu)統(tǒng)一的政府購買公共服務平臺。如湖北恩施在推進“律師進村、法律便民”工作中，州各級政府及部門組建法律顧問團，由政府花錢來購買法律服務，通過政府“點菜”、法律顧問“下廚”的方式，實現(xiàn)法律顧問參與基層組織依法科學決策和化解矛盾糾紛、處置涉法涉訴案，取得了較好的效果。

（二）在治理方式方面，推進政府賦權(quán)轉(zhuǎn)能與社會自我治理的協(xié)同發(fā)展。政府、社會在社會矛盾糾紛解決機制中的依賴關系，離不開資源交換、競爭博弈等互動活動的支撐。為此，需要政府向社會自上而下地賦權(quán)與轉(zhuǎn)能，積極協(xié)同社會自我治理，營造有利于提升社會矛盾糾紛解決效果的制度環(huán)境。一是要從控制社會向組織社會轉(zhuǎn)變，從集權(quán)管理向放權(quán)社會轉(zhuǎn)變，從干涉、限制社會組織為群眾提供服務向鼓勵和引導各類社會組織向居民提供專業(yè)服務轉(zhuǎn)變，特別是在社會矛盾糾紛解決上要從黨政“獨唱”向多元主體“合唱”轉(zhuǎn)變。二是要健全完善監(jiān)督保障體系，充分發(fā)揮政府、社會多方面的監(jiān)督作用，實現(xiàn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三權(quán)獨立，形成黨委領導下的基層群眾自治組織、居民代表大會、監(jiān)督委員會分工明確、相互制約、管理規(guī)范的社會矛盾糾紛解決體系，以保證社會自我治理的有序性。三是要充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，建立共建共享的信息化綜合平臺，完善基層政府和相關部門的信息收集、反饋、調(diào)處聯(lián)動機制，建立多元主體間的信息交流和反饋機制，以實現(xiàn)資源共享、加強分工合作，同時要利用信息化手段促進法院與人民調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、行政調(diào)解等各類組織的訴調(diào)對接，形成覆蓋全面的矛盾糾紛多元解決網(wǎng)絡體系，使矛盾糾紛能夠隨時隨地得到快速解決。在這方面，北京市昌平區(qū)法院率先作出積極嘗試，與轄區(qū)各調(diào)解組織、部分行政機關等建立了“互聯(lián)網(wǎng)調(diào)解平臺”，以信息化助推訴調(diào)對接，開啟了在線辦案的新模式。

（三）在治理途徑方面，促進政府解紛息爭與社會理性維權(quán)的規(guī)則之治。社會矛盾糾紛日益復雜化的趨勢要求社會矛盾解決之道必須法治化、規(guī)范化。一是要合理界定政府及各職能部門和社會主體的公共服務職能，實現(xiàn)職權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一。要促進行政體制改革，明確政府各職能部門、社區(qū)、社會組織、居民等不同主體的關系，將審批權(quán)適當下放，經(jīng)費、人員、權(quán)力逐步下移，實現(xiàn)職權(quán)責相統(tǒng)一，增強社會矛盾糾紛解決機制的規(guī)范性和約束性。二是要順應現(xiàn)代社會治理“主體多元化、需求多樣化”的特征，以問題和需求為導向，總結(jié)全國各地政府維護基層社會穩(wěn)定的成果，形成規(guī)范化、制度化的經(jīng)驗體系，在推廣和適用的過程中進一步提煉完善。三是要完善基層法律服務體系，量化公共法律服務內(nèi)容，以社區(qū)服務中心為平臺，完善信息聯(lián)通制度、需求反饋制度，實現(xiàn)社會矛盾糾紛的統(tǒng)一受理、集中梳理、歸口管理和依法辦理，向上聯(lián)動政府相關職能部門，向下直接聯(lián)系居民群眾，實現(xiàn)基層社會矛盾糾紛預防化解資源的科學整合及優(yōu)化配置。例如，江蘇南京通過列明基層政府、社區(qū)平臺、社會組織、社區(qū)居民等各類矛盾糾紛治理主體的“權(quán)力清單”和“職責清單”，將依靠法治改善和保障民生這一治理理念貫穿于整個社會矛盾糾紛解決機制之中。

注釋：

① 強世功：《權(quán)力的組織網(wǎng)絡與法律的治理化——馬錫五審判方式與中國法律的新傳統(tǒng)》，《北大法律評論》2000年第2期。

② 鄭永君、張大維：《社會轉(zhuǎn)型中的鄉(xiāng)村治理：從權(quán)力的文化網(wǎng)絡到權(quán)力的利益網(wǎng)絡》，《學習與實踐》2015年第2期。

③ 王鑫：《糾紛與秩序——通過糾紛解決所實現(xiàn)的社會控制》，《政法論壇》2010年第1期。

④ 參見李連江、歐博文：《當代中國農(nóng)民的依法抗爭》，吳毅主編：《鄉(xiāng)村中國評論》第3輯，山東人民出版社2008年版；于建嶸：《當代中國農(nóng)民的維權(quán)抗爭——湖南衡陽考察》，中國文化出版社2007年版。

⑤ 申端鋒：《鄉(xiāng)村治權(quán)與分類治理——農(nóng)民上訪研究的范式轉(zhuǎn)換》，《開放時代》2010年第6期。

⑥[法]皮埃爾·卡藍默：《破碎的民主：試論治理的革命》，高凌翰譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2005年版，第9頁。

⑦ 廖永安、劉青：《構(gòu)建全民共建共享的社會矛盾糾紛多元化解機制》，《光明日報》2016年4月13日。

⑧ 汪錦軍：《合作治理的構(gòu)建：政府與社會良性互動的生成機制》，《政治學研究》2015年第4期。

⑨ 金太軍、趙軍鋒：《基層政府“維穩(wěn)怪圈”：現(xiàn)狀、成因與對策》，《政治學研究》2012年第4期。

⑩ 葛云霞、李洪強、李增元：《當代農(nóng)村社區(qū)建設實踐的邏輯機理分析》，《甘肅行政學院學報》2014年第6期。

作者簡介：顏慧娟，華中師范大學政治與國際關系學院博士研究生，湖北武漢，430079；陳榮卓，全國民政政策理論研究基地主任，華中師范大學政治與國際關系學院教授、博士生導師，湖北武漢，430079。

（責任編輯 劉龍伏）