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    北京真的能裝下5000萬人嗎?

    2016-12-01 16:54:58王紅茹
    中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊 2016年45期
    關(guān)鍵詞:常住人口京津冀北京市

    王紅茹

    專家:政府實(shí)施人口調(diào)控必不可少,北京裝2300萬人是適宜的

    北京究竟該不該控制人口?這是個(gè)老生常談的話題,卻常談常新。

    最近,一篇《控制人口規(guī)模對(duì)治理北京“大城市病”有害無益》文章頗引人關(guān)注。文章中有一個(gè)很“抓人”的數(shù)據(jù):北京應(yīng)該按照5000萬人口來規(guī)劃。

    北京真能裝下5000萬人嗎?人口調(diào)控真的無用嗎?嚴(yán)控北京等超大城市的人口規(guī)模合理嗎?政府調(diào)控是在“趕人”嗎?

    北京能裝下5000萬人?

    北京國(guó)貿(mào)橋附近機(jī)動(dòng)車擁堵嚴(yán)重。

    5000萬,這是迄今坊間流傳的北京能裝下的最多的人口數(shù)量的說法。文章得出這個(gè)結(jié)論的理由很“充分”:根據(jù)可比的Demographia數(shù)據(jù),北京建成區(qū)(指街區(qū)在空間上的連續(xù)區(qū)域,不含隔斷的郊區(qū))的人口規(guī)模1800多萬,在全球排在第11位。而一億多人口的日本,其最大城市東京有3700萬人口。考慮到中國(guó)是世界人口最多的國(guó)家,經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最快的主要經(jīng)濟(jì)體,北京應(yīng)該按照5000萬人口來規(guī)劃。

    文章還指出,實(shí)際上,北京的建成區(qū)只用了可開發(fā)面積的20%到30%,所以用北京的土地做一個(gè)5000萬人口的城市規(guī)劃是綽綽有余的。

    而今年3月份公布的北京市“十三五”規(guī)劃建議指出,“十三五”期間全市常住人口總量控制在2300萬人以內(nèi)。2300萬跟5000萬相比,兩者相差了2700萬,這個(gè)體量快要重塑一個(gè)“北京”了。

    北京大學(xué)楊開忠教授告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者,一個(gè)城市能夠承載的人口目標(biāo),和人口增長(zhǎng)的過程要區(qū)別開來,不能混為一談。目標(biāo)總是設(shè)在未來的某個(gè)時(shí)期;而要達(dá)到這樣一個(gè)目標(biāo),過程不可能一蹴而就。

    “尤其需要指出的是,直接拿北京跟東京相比,不具有可比性,城市區(qū)域之間的比較一定要在性質(zhì)上和空間尺度上具有可比性。北京城六區(qū)、北京城六區(qū)加通州、京津廊地區(qū)、京津冀地區(qū),分別與日本東京區(qū)部、東京都、首都圈和本州島具有可比性,一一對(duì)應(yīng)的這四個(gè)區(qū)部的人口密度基本一致,一些尺度范圍甚至高于東京相應(yīng)尺度的人口密度。”楊開忠說。

    資料顯示,東京分為“東京都”及都市圈,平常人們所說的東京一般就是指狹義上的“東京都”,東京都面積2188平方公里,都市圈面積13400平方公里。東京都的人口1333萬,東京都市圈的人口3680萬。

    仔細(xì)研究可以發(fā)現(xiàn),除了人口密度,一個(gè)城市能承載的人口數(shù)量,還跟這個(gè)城市的可利用的水資源密切相關(guān)。

    對(duì)北京而言,水資源是非常重要的制約因素,是“短板”。在一定條件下,北京這塊土地能承載多少人口,取決于北京的可利用“水”資源量及其利用效率。楊開忠告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者:“北京及京津廊地區(qū)、京津冀地區(qū)降雨量不到東京及其所在的首都圈、本州島的一半,水資源極度短缺。再考慮到技術(shù)和管理水平,我不太同意北京能夠承載5000萬人口這個(gè)說法?!?/p>

    即使從國(guó)際比較來看,北京現(xiàn)在水資源利用效率也已經(jīng)達(dá)到了一個(gè)較高的水準(zhǔn),雖然進(jìn)一步提高用水效率還有潛力,但楊開忠認(rèn)為,剩下的空間并不大了?!凹由媳本┚用裆钏疁?zhǔn)有進(jìn)一步提高的需要,北京承載更多人口潛力不大了,到2020年甚至更長(zhǎng)遠(yuǎn)時(shí)期努力保持在2300萬以內(nèi)是合適的。中央提出到2020年北京人口控制在2300萬以內(nèi),是有科學(xué)依據(jù)的?!?/p>

    人口調(diào)控?zé)o用嗎?

    我國(guó)政府一直都在嚴(yán)格控制大城市人口規(guī)模,但總是逃不脫“越控越漲”的怪圈。

    1983年,中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于對(duì)〈北京市城市建設(shè)總體規(guī)劃方案〉的批復(fù)》指出,要“堅(jiān)決把北京市到2000年的人口規(guī)??刂圃?000萬人左右”。僅僅3年后,1986年北京市總?cè)丝谝堰_(dá)1000萬。

    1993年批復(fù)通過的《北京城市總體規(guī)劃方案(1991—2010)》,要求2010年北京市常住人口控制在1250萬左右。事實(shí)是,2000年北京市常住人口已達(dá)1382萬人,比規(guī)劃提前了10年。

    2005年初通過國(guó)務(wù)院批復(fù)的《北京城市總體規(guī)劃(2004—2020)》明確指出,2020年北京的總?cè)丝谝?guī)模要控制在1800萬。然而2009年底,北京市實(shí)際常住人口為1972萬人,其中登記流動(dòng)人口763.8萬人。另有數(shù)據(jù)顯示:2014年末北京市常住人口已經(jīng)達(dá)到2151.6萬人;2015年末,北京全市常住人口2170.5萬人。

    北京的人口規(guī)劃已經(jīng)走入了一個(gè)“屢設(shè)屢破”的怪圈。

    在北京人口規(guī)模又超出原規(guī)劃以后,北京再次提出“十三五”期間全市常住人口總量控制在2300萬人以內(nèi)的新標(biāo)準(zhǔn)。然而,基于以往北京人口規(guī)劃“屢設(shè)屢破”,最近網(wǎng)上出現(xiàn)“調(diào)控?zé)o效論”說法:北京從人口800萬的時(shí)候就說要調(diào)控,現(xiàn)在變成2000多萬人,這不就是無效了嗎?

    “這種說法是值得商榷的?!睏铋_忠告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者,城市人口增長(zhǎng)是一個(gè)過程,在這個(gè)過程的某個(gè)時(shí)點(diǎn),城市最適宜的人口受這個(gè)時(shí)點(diǎn)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、技術(shù)、交通、土地、資源、環(huán)境條件的制約,其增長(zhǎng)應(yīng)與這些制約因素的變化保持協(xié)同。這種協(xié)同要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的決定作用;但應(yīng)該看到,即使在世界上最自由的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體中,也并非完全能夠通過市場(chǎng)機(jī)制自動(dòng)完成,需要政府良好的調(diào)控?,F(xiàn)代城市人口正是在這種市場(chǎng)決定和政府調(diào)控綜合作用下增長(zhǎng)的。

    不僅是中國(guó),幾乎所有的國(guó)家對(duì)城市人口的增長(zhǎng),都有相應(yīng)的調(diào)控措施。據(jù)記者了解,美國(guó)對(duì)城市人口調(diào)控采取的主要方式之一是“城市成長(zhǎng)邊界管制”,即在一定時(shí)期內(nèi),城市提供有限的土地,而土地供應(yīng)量的多少就會(huì)影響地價(jià)和房?jī)r(jià),以此來調(diào)控和引導(dǎo)人口的遷入或遷出?!皬拿绹?guó)來看,這個(gè)過程不能完全交給市場(chǎng)來做,因?yàn)槭袌?chǎng)不是萬能的,也有失靈的地方。政府調(diào)控必不可少。”楊開忠說。

    人口調(diào)控是在趕人?

    今年,北京市政府加大了人口的調(diào)控力度。6月召開的北京疏解非首都功能會(huì)議,東城、西城及定位為北京城市副中心的通州等7個(gè)城區(qū),紛紛曬出了各自的“瘦身健體”方案。

    其中,東城區(qū)按照常住人口下降3.5%的指標(biāo),即凈疏解常住人口3.2萬人,疏解影響人口12.9萬人;西城區(qū),今年全年計(jì)劃疏解人口3.6萬人;作為北京面積最大的朝陽區(qū),今年常住人口要控制在85.7萬人以內(nèi),較去年底調(diào)減9.8萬人,在此基礎(chǔ)上,朝陽還將在年內(nèi)調(diào)減25萬流動(dòng)人口;海淀區(qū)今年則計(jì)劃將全區(qū)常住人口凈減少12.9萬人。

    按照部分城區(qū)已公布的人口調(diào)控指標(biāo),今年北京至少要疏解30萬以上人口。另外,備受矚目的通州,將有效疏解中心城區(qū)約40萬的人口,且按照北京城市副中心規(guī)劃,未來通州總?cè)丝趯⒉怀^200萬。

    7個(gè)城區(qū)的人口疏解,也引發(fā)了誤讀,甚至有人得出了“非首都功能疏解等于人口疏解,北京正在‘趕人”的結(jié)論。

    楊開忠向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者介紹,人口調(diào)控的方式大致可以分為直接調(diào)控和間接調(diào)控。直接調(diào)控就是政府代替?zhèn)€人和家庭決定遷入還是遷出這個(gè)城市,個(gè)人沒有抉擇權(quán);而間接調(diào)控則是政府通過一定的杠桿來影響個(gè)人和家庭遷移決策,“在這種情況下,個(gè)人和家庭的遷移是自愿自主的,不宜稱為‘趕人。改革開放以來,我國(guó)城市人口遷移調(diào)控逐漸從直接調(diào)控轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接調(diào)控,目前已基本實(shí)現(xiàn)間接調(diào)控,這是大家都能看到的?!?/p>

    非首都功能疏解等于人口疏解?

    北京的大城市病已成共識(shí)。當(dāng)前,北京由于人口和功能過度聚集導(dǎo)致的“大城市病問題”,使得北京的功能優(yōu)化與品質(zhì)提升受到阻礙。

    去年4月30日,中共中央政治局召開會(huì)議,審議通過《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》。京津冀協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略核心是有序疏解北京非首都功能,調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu),走出一條內(nèi)涵集約發(fā)展的新路子。同時(shí),會(huì)議強(qiáng)調(diào),要嚴(yán)控增量、疏解存量、疏堵結(jié)合調(diào)控北京市人口規(guī)模。

    但部分人將非首都功能疏解,解讀成了“疏解人口”,對(duì)此,楊開忠表示,有序疏解非首都功能是京津冀協(xié)同發(fā)展國(guó)家重大戰(zhàn)略的重中之重?!敖?年來,按照‘多點(diǎn)一城、老城重組的思路,已經(jīng)取得了多方面的成績(jī)。盡管疏解非首都功能包括人口調(diào)控,但不能把它僅僅解讀為人口調(diào)控,其實(shí)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出人口調(diào)控的范圍?!?/p>

    什么是北京的非首都功能?意指那些與首都功能發(fā)展不相符的城市功能。當(dāng)北京重新定義為“全國(guó)政治中心、文化中心、國(guó)際交往中心、科技創(chuàng)新中心”四大首都功能,要疏解非首都功能,就是要瘦身健體、轉(zhuǎn)型升級(jí)。

    于是,我們看到,北京的一些工廠外遷了,北京動(dòng)物園服裝批發(fā)市場(chǎng)疏解了,還有一些商品交易市場(chǎng)、一般性制造業(yè)和倉儲(chǔ)物流基地等也被清退了,醫(yī)院有的也挪到了郊區(qū),還有的到京外開分院了,職業(yè)學(xué)校校址也有騰退計(jì)劃,未來一些行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位也會(huì)陸續(xù)到城六區(qū)之外的地方找新家。

    按照規(guī)劃,未來5年里,北京市將通過“禁、關(guān)、控、轉(zhuǎn)、調(diào)”5種方式來完成疏解非首都功能目標(biāo),如嚴(yán)格按照新增產(chǎn)業(yè)的禁止和限制目錄,就地關(guān)停高污染、高耗能、高耗水企業(yè);對(duì)不符合首都城市戰(zhàn)略定位的勞動(dòng)密集型、資源依賴型一般制造業(yè)實(shí)施整體轉(zhuǎn)移,對(duì)高端產(chǎn)業(yè)中不具備比較優(yōu)勢(shì)的制造環(huán)節(jié)實(shí)施調(diào)整,主動(dòng)在京津冀進(jìn)行全產(chǎn)業(yè)鏈布局等。

    正像楊開忠所說:“疏解非首都功能,遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止所謂的人口調(diào)控,而是要著力解決北京城市可持續(xù)發(fā)展問題,使北京成為國(guó)際一流的和諧宜居之都,形成以首都為核心的世界級(jí)宜居城市群,帶動(dòng)北方腹地發(fā)展,平衡中國(guó)南北方關(guān)系,惠及京津冀地區(qū)、北方和全國(guó)人民。”

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