監(jiān)管與反制：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與“老板村官”群體的權(quán)力互構(gòu)——以浙中吳鎮(zhèn)為例

□袁松

監(jiān)管與反制：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與“老板村官”群體的權(quán)力互構(gòu)——以浙中吳鎮(zhèn)為例

□袁松

在發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村，“老板村官”群體成為鄉(xiāng)村治理中銜接國家與農(nóng)民的中間體。為了規(guī)范私營企業(yè)主主政村莊的治理行為，基層政權(quán)采取了簽訂承諾書、科層化考核、強(qiáng)化村級(jí)權(quán)力監(jiān)督體系等舉措，這些監(jiān)管措施在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中具有一定的效果，但在階層分化的熟人社會(huì)中也強(qiáng)化了富人主導(dǎo)的權(quán)力結(jié)構(gòu)?！袄习宕骞佟比后w基于權(quán)力來源的獨(dú)立性而表現(xiàn)出行動(dòng)的自主性，他們的行動(dòng)策略一定程度上消解了基層政權(quán)對(duì)其治理行為的規(guī)制。為實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在治權(quán)弱化的背景下以其所掌握的市場資源引導(dǎo)“老板村官”群體投身村莊治理，鄉(xiāng)村兩級(jí)的關(guān)系在權(quán)力互構(gòu)中呈現(xiàn)出從控制到交換的轉(zhuǎn)變。

“老板村官” 鄉(xiāng)村關(guān)系 先富能人 富人治村 農(nóng)村社會(huì)分層

一、引論

近年來，先富能人尤其是私營企業(yè)主群體在中國農(nóng)村的政治參與引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，先富能人參政的跡象更加明顯。從見諸媒體的報(bào)道來看，不論是江浙沿海還是中西部地區(qū)的城郊農(nóng)村，都有大量率先富裕起來的私營企業(yè)主、個(gè)體工商戶積極參加村委會(huì)選舉，并以較強(qiáng)的致富能力贏得多數(shù)村民的支持而當(dāng)選。

“富人治村”將如何影響鄉(xiāng)村政治？對(duì)此，學(xué)界主要呈現(xiàn)出了兩種觀點(diǎn)，并且二者之間張力頗大。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，富人治村可能會(huì)導(dǎo)致精英治理格局的固化，而這與村民自治的取向相背離。［1］先富能人以其巨大的資源優(yōu)勢(shì)與村莊其他階層進(jìn)行多種類型的社會(huì)交換，這改變了選舉的進(jìn)程和結(jié)果，乃至影響了村莊的選舉文化；［2］他們一方面有可能對(duì)村莊的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)做出貢獻(xiàn)，但另一方面對(duì)于“民主治村”的創(chuàng)新能力和動(dòng)力均不足，這將制約村莊內(nèi)生性民主的發(fā)展。［3-4］

另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，新興經(jīng)濟(jì)精英主政村莊是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷的必然，也是國家建構(gòu)現(xiàn)代農(nóng)村社會(huì)的產(chǎn)物。［5］作為先進(jìn)生產(chǎn)力的代表，農(nóng)村先富群體能夠承擔(dān)起鄉(xiāng)村居民對(duì)于民主政治的強(qiáng)烈需求，這為民主政治的發(fā)展提供了可能性。［6］在鄉(xiāng)村能人的治理下，村莊社區(qū)能夠更快地實(shí)現(xiàn)向法治型治理模式的轉(zhuǎn)換。［7］一些學(xué)者對(duì)先富能人群體寄予厚望，認(rèn)為他們是可以繼承傳統(tǒng)社會(huì)中“鄉(xiāng)賢”角色的農(nóng)村精英。［8-9］

郎友興曾將上述兩種觀點(diǎn)分別歸納為“富人政治”與“能人政治”，［10］前者強(qiáng)調(diào)富人群體的工具理性，認(rèn)為他們更有可能在鄉(xiāng)村內(nèi)部形成壟斷資源的利益聯(lián)盟；后者則注目于先富群體的價(jià)值理性，認(rèn)為在經(jīng)濟(jì)上具有更大自由度的先富群體更有可能積極參與政治，表達(dá)農(nóng)民的政治意愿與利益訴求，并在與國家權(quán)力的互動(dòng)中促成基層民主的發(fā)育。

在筆者看來，爭辯雙方并非偏執(zhí)于先富群體的一種屬性而對(duì)另一種行動(dòng)邏輯視而不見。如果從權(quán)力的構(gòu)型著眼，二者的主要分歧與其說是對(duì)于農(nóng)村先富群體的不同認(rèn)知，毋寧說是對(duì)于鄉(xiāng)村場域中“資本”與“權(quán)力”關(guān)系的兩種判斷：前者對(duì)此持警惕態(tài)度，認(rèn)為二者將形成精英結(jié)盟；［11］而后者則認(rèn)為隨著基層制度建設(shè)的完善與權(quán)力監(jiān)管措施的推進(jìn)，“老板村官”的治理行為能夠得到規(guī)范和引導(dǎo)，國家政權(quán)建設(shè)與鄉(xiāng)村社會(huì)互動(dòng)的結(jié)果，將是經(jīng)濟(jì)精英代理國家權(quán)力管理鄉(xiāng)村公共事務(wù)的“村官政治”。［12］

本文試圖在權(quán)力結(jié)構(gòu)的視角下切入上述問題的討論。以下，本文將以浙江中部地區(qū)的吳鎮(zhèn)①遵照學(xué)術(shù)慣例，文中所涉地點(diǎn)人物已做化名處理。為例，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)規(guī)制“老板村官”的日常實(shí)踐入手，敘述制度監(jiān)管的內(nèi)容、實(shí)踐效果及其原因，通過鄉(xiāng)村兩級(jí)的權(quán)力互動(dòng)來揭示地方秩序的構(gòu)成，進(jìn)而對(duì)“富人治村”的政治影響進(jìn)行闡釋。本文的調(diào)研地點(diǎn)吳鎮(zhèn)位于浙中盆地，總?cè)丝?1．4萬，其中外來人口6．1萬。鎮(zhèn)內(nèi)個(gè)體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，圍繞著飾品、五金、針織、紙品等行業(yè)形成了富有特色的“商圈”。據(jù)民政部門統(tǒng)計(jì)，吳鎮(zhèn)2014年村委換屆之后有超過80%的村委會(huì)主任是私營企業(yè)主。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對(duì)“老板村官”的制度規(guī)制

吳鎮(zhèn)所在的浙中地區(qū)農(nóng)村在鄉(xiāng)村治理中的一個(gè)顯著特征，是絕大多數(shù)村干部都處于村莊經(jīng)濟(jì)分層的上層，在日常生活中被稱為“老板”。然而，這些“老板村官”在治理村莊時(shí)卻出現(xiàn)了“在職不在村”、“與鄉(xiāng)鎮(zhèn)頂杠”、“小官貪腐”等比較集中的問題。為了遏制問題的蔓延，按照上級(jí)的統(tǒng)一部署吳鎮(zhèn)有針對(duì)性地制定了較為系統(tǒng)的政策措施。

（一）簽訂承諾書：防止“無為”

私營企業(yè)主在主政村莊時(shí)出現(xiàn)的常規(guī)問題，是忙于企業(yè)經(jīng)營，投入村莊治理的時(shí)間與精力不足，以至于許多“老板”在經(jīng)過激烈的選舉當(dāng)選之后卻成為常年不在村的村干部。針對(duì)上述情況，浙江省在村委換屆選舉時(shí)就引入了簽訂“承諾書”的程序，這一程序設(shè)置的目標(biāo)是確立“先定事、后選人”原則。

具體而言，“承諾書”有“競職承諾書”、“創(chuàng)業(yè)承諾書”和“辭職承諾書”三種形式。其中，競職承諾書主要是針對(duì)選舉過程本身出現(xiàn)的賄選現(xiàn)象；而后兩者則是為了引導(dǎo)選舉以后的村政運(yùn)作，讓參選富人將更多精力、時(shí)間用于村莊公共事業(yè)。比如在吳鎮(zhèn)的塘村，一份“創(chuàng)業(yè)承諾書”上寫道：“如果我當(dāng)選村委會(huì)主任，將在屆期內(nèi)完成興建老人活動(dòng)室、房前屋后溝渠整治、搞好村內(nèi)環(huán)境衛(wèi)生的工作”。吳鎮(zhèn)每個(gè)村的村主任參選者至少要填滿三項(xiàng)，填好以后還要在縣級(jí)市的黨委機(jī)關(guān)報(bào)登報(bào)公示。辭職承諾書是讓參選者承諾，如果不服從相關(guān)規(guī)定就主動(dòng)辭職，這些規(guī)定包括“身體狀況不佳、不接受黨的領(lǐng)導(dǎo)、一年內(nèi)累計(jì)半年外出或一年中連續(xù)外出時(shí)間3個(gè)月以上；連續(xù)三次或半年內(nèi)累計(jì)四次不參加鎮(zhèn)、村兩級(jí)召開的重要會(huì)議；不執(zhí)行村民代表會(huì)議的合法決議；不支持上級(jí)黨委、政府的決策；違反村規(guī)民約、造成村集體經(jīng)濟(jì)較大損失；在年終民主評(píng)議被確定為不稱職；違反國家的法律法規(guī)、黨的組織紀(jì)律和其他不正確履行崗位職責(zé)等”。

（二）科層化考核：防范“頂杠”

所謂“頂杠”，是指當(dāng)選為村干部的私營企業(yè)主在某些具體的事務(wù)中堅(jiān)持自己的意見和做法，不服從鄉(xiāng)鎮(zhèn)的指令。以下是兩則比較典型的案例：

案例1 塢村村兩委班子在住房特困戶指標(biāo)的人選問題上發(fā)生激烈爭吵，村主任堅(jiān)持認(rèn)為全村沒有人符合條件，他拒絕簽字，并將相關(guān)政策文件打印出來大聲宣讀，幾名申請(qǐng)者因此連續(xù)到鎮(zhèn)政府上訪。主管此事的副鎮(zhèn)長要求村主任必須靈活變通，但后者堅(jiān)決不從，以至于分配給該村的兩個(gè)指標(biāo)浪費(fèi)。這名鎮(zhèn)長事后分析，該村村主任“頂?！钡脑颍谴謇锏倪@幾戶申請(qǐng)住房特困戶指標(biāo)的家庭曾在選舉中支持他的競爭對(duì)手并公開與他作對(duì)。后來，鎮(zhèn)政府在年終考核時(shí)給塢村村主任記為零分，以示懲罰。

案例2 吳鎮(zhèn)通往工業(yè)園區(qū)的污水管道要經(jīng)過田村地界，施工過程中需要把一片種有蔬菜的地塊挖空，管道鋪設(shè)完畢之后再重新填土，并不影響這塊菜地今后的使用。鎮(zhèn)政府在青苗費(fèi)的賠償方面做出讓步，給出了比政策規(guī)定更高的標(biāo)準(zhǔn)，但田村村主任堅(jiān)決不同意施工，他的理由是污水管道對(duì)村莊環(huán)境不利，村民不同意。負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)的鎮(zhèn)干部說，他“頂杠”行為的真實(shí)目的是為了拿到施工過程中的項(xiàng)目，因?yàn)樵谄渌麍龊纤呀?jīng)“放話”出來。此事的處理結(jié)果是管道原定設(shè)計(jì)路線臨時(shí)變更，付出了更高的施工成本。

對(duì)于類似的“頂杠”行為，分管片區(qū)的鎮(zhèn)干部十分感慨。他們說：“現(xiàn)在這些老板很有‘派頭’的，以前召集村干部開會(huì)，表揚(yáng)幾個(gè)、再批評(píng)幾個(gè)，形成氛圍就可以?，F(xiàn)在他們不吃這一套，真正頂起來，什么都不怕。”對(duì)于富人村干部的“頂杠”行為，吳鎮(zhèn)黨委政府除了對(duì)涉及中心工作的重點(diǎn)村莊予以工程項(xiàng)目及土地指標(biāo)上的利益傾斜之外，常規(guī)的應(yīng)對(duì)手段是“成績考核”。吳鎮(zhèn)所在的縣級(jí)市制定了一個(gè)極為精細(xì)的村級(jí)干部基本報(bào)酬考核辦法，將村干部的考核指標(biāo)分為定性考評(píng)（30分）、定量考評(píng)（70分）和表彰加分三個(gè)部分，評(píng)分主體包括群眾、工作片和鎮(zhèn)政府。最后，村干部個(gè)人的本年度考核能夠被鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委一票否決，取消本年度基本報(bào)酬。實(shí)行一票否決的原因包括：①違反計(jì)劃生育和土地管理政策受到處罰；②參與賭博、嫖娼等違法違規(guī)活動(dòng)；③帶頭或參與越級(jí)上訪；④嚴(yán)重鬧不團(tuán)結(jié)、影響工作開展；⑤未完成市、鎮(zhèn)重點(diǎn)工程配合工作。

除了村干部工資采取指標(biāo)化的打分制與量化考核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村級(jí)組織實(shí)施有較為嚴(yán)格的坐班記錄制和考勤制，村干部參照公務(wù)員的工作方式進(jìn)行管理監(jiān)督，縣市及鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村干部上班情況及村兩委周末值班情況采取不定期的督查，對(duì)發(fā)現(xiàn)的違紀(jì)情況進(jìn)行通報(bào)批評(píng)和扣分罰款處理。而村莊內(nèi)部事務(wù)的管理，則需要做好完整的文字記錄以備檢查核實(shí)。填寫和制作各類報(bào)表、記錄和檔案，成為了村干部日常工作的重要內(nèi)容。

（三）微權(quán)力監(jiān)督：防治腐敗

建立農(nóng)村廉政工作體系、強(qiáng)化村級(jí)權(quán)力監(jiān)督是加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)、鞏固執(zhí)政黨合法性基礎(chǔ)的重要舉措?，F(xiàn)實(shí)地看，縣鄉(xiāng)政權(quán)要降低信訪量，減輕自身的考核壓力，也必須加大對(duì)村干部小微權(quán)力的監(jiān)督力度，因?yàn)楦鞑块T所接收的農(nóng)民信訪當(dāng)中，很大一部分涉及到村官腐敗和村級(jí)財(cái)務(wù)問題。

表1　村級(jí)權(quán)力監(jiān)督工作體系

如上表所示，農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)工作的主要形式分為文化建設(shè)、制度建設(shè)和紀(jì)檢建設(shè)三個(gè)部分。在吳鎮(zhèn)，黨委政府不僅制定了詳細(xì)、周密的紀(jì)律和規(guī)范，而且投入了大量人力物力依托地方黨校系統(tǒng)定期開展學(xué)習(xí)宣傳和檢查評(píng)比。通過高密度、高強(qiáng)度的學(xué)習(xí)活動(dòng)，形成農(nóng)村基層的廉政文化。

不僅如此，一系列的制度建設(shè)與紀(jì)檢措施也依托信息技術(shù)的進(jìn)步而逐步推開。這些制度中最為細(xì)致的是包括財(cái)務(wù)監(jiān)管、工程監(jiān)管和審計(jì)監(jiān)督在內(nèi)的一套頗為復(fù)雜的財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)。2005年以后，鎮(zhèn)政府組織人員進(jìn)行了村級(jí)財(cái)務(wù)清帳行動(dòng)，針對(duì)此前各村集體財(cái)務(wù)設(shè)立多個(gè)戶頭，發(fā)票管理不規(guī)范的情況，鎮(zhèn)紀(jì)委出臺(tái)規(guī)定，所有行政村只設(shè)一個(gè)基本賬戶，村級(jí)一切收入必須進(jìn)入該賬戶，嚴(yán)格實(shí)施村賬鎮(zhèn)管。鎮(zhèn)政府設(shè)立農(nóng)村財(cái)會(huì)代理中心，專門負(fù)責(zé)所轄村級(jí)財(cái)務(wù)的結(jié)算和報(bào)賬，代理村級(jí)記賬、管理存款，實(shí)現(xiàn)貨幣收支兩條線和會(huì)計(jì)電算化管理，以便監(jiān)督村級(jí)財(cái)務(wù)活動(dòng)，并協(xié)助村集體實(shí)施財(cái)務(wù)公開。在信息技術(shù)硬件與專業(yè)會(huì)計(jì)人員配備的基礎(chǔ)上，普通村民可以通過農(nóng)村“三資”管理網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)查詢村級(jí)事務(wù)辦理情況和村集體的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)。

村級(jí)制度建設(shè)中引入注目的是村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的設(shè)置。村級(jí)監(jiān)委會(huì)由村民代表會(huì)議選舉產(chǎn)生，對(duì)村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)。監(jiān)委會(huì)下設(shè)村務(wù)公開、民主理財(cái)、工程項(xiàng)目監(jiān)督與三資管理等若干小組。在政策法規(guī)的意義上，村監(jiān)委會(huì)主任與村支書及村主任的權(quán)力處于并列的位置。按照制度設(shè)計(jì)，村務(wù)監(jiān)督并不限于事后，而是全程性的監(jiān)督，覆蓋村內(nèi)項(xiàng)目的決策、投標(biāo)、實(shí)施、結(jié)算等各個(gè)環(huán)節(jié)：“參與村務(wù)決策，對(duì)不合制度規(guī)定或不合民意的決策及時(shí)提出異議，并可提請(qǐng)村民代表會(huì)議就有關(guān)問題進(jìn)行協(xié)商、表決；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)過程中實(shí)施跟蹤監(jiān)督，抵制不符合制度和民意的村務(wù)管理行為；事后進(jìn)行檢查監(jiān)督，做好事后的財(cái)務(wù)審查、結(jié)果公開、干部考核、過失問責(zé)等工作?！保?3］在上述設(shè)置的基礎(chǔ)上，縣鄉(xiāng)兩級(jí)紀(jì)檢系統(tǒng)還通過公布舉報(bào)熱線、固定信訪接待日等措施積極獲取群眾上報(bào)的信息，加強(qiáng)對(duì)村干部群體的監(jiān)管。

三、“老板村官”群體的反制

上述監(jiān)管措施“三管齊下”，從富人村干部當(dāng)選之前的任務(wù)設(shè)定、任職期間的引導(dǎo)激勵(lì)以及治理行為的事后追責(zé)三個(gè)方面確立了一個(gè)在文本上十分完備的規(guī)制體系。那么，這些監(jiān)管措施的實(shí)踐效果如何？原因又是什么？以下，筆者將從村莊內(nèi)部視角做出解讀。

（一）成為公開儀式的“承諾書”

簽名展示的承諾書給有意競選村干部的先富能人設(shè)置了一個(gè)公開的門檻。許多參選者抱怨這些承諾書有點(diǎn)像“霸王條款”，因?yàn)樵O(shè)置這個(gè)程序本身并未得到他們的同意，而是基層政權(quán)的單方行為，但他們?nèi)匀宦男辛嗽擁?xiàng)程序。只是，在這些競選村干部的老板看來，簽訂承諾書的程序更像是選舉過程中的一項(xiàng)儀式。一位當(dāng)選為村委會(huì)主任的私營企業(yè)主說：

“競職承諾書是個(gè)君子協(xié)定，你不用錢（指賄選），我也不用。但我肯定不會(huì)因?yàn)楹灹诉@個(gè)協(xié)定就真的不去跑關(guān)系，那是呆瓜才做的事。創(chuàng)業(yè)承諾書呢，我們不會(huì)寫得那么實(shí)，要不然不好兌現(xiàn)，白紙黑字貼在墻上的，沒完成面子上過不去。不是一年做的事不少于3項(xiàng)嗎？那就分細(xì)一些，一件事情拆成幾件說。有些事情要寫虛一點(diǎn)，比如不能說完成多大面積，可以寫‘啟動(dòng)舊村改造’，或者力爭完成哪一步，千萬別寫‘完成’，那是給自己下套。”

辭職承諾書，雖然可以被鎮(zhèn)政府作為一種潛在的震懾手段，但卻難以真正付諸實(shí)施，參加村委會(huì)競選的經(jīng)濟(jì)精英們對(duì)此非常清楚。塘村村委會(huì)主任、一位紙箱廠老板在接受訪談時(shí)說，他在競選前針對(duì)“辭職承諾書”一事專門咨詢過律師。在法理上，村民委員會(huì)是人民群眾的自治組織，即使當(dāng)選的村干部并沒有兌現(xiàn)承諾，基層政權(quán)也無法以行政命令的形式強(qiáng)迫其辭職。另一方面，按照《村組法》的規(guī)定，如果要啟動(dòng)村干部的罷免程序，需要五分之一的村民動(dòng)議，并達(dá)到選民人數(shù)的一半以上時(shí)才具備法律效力。在大量村民外出經(jīng)商務(wù)工，連常規(guī)選舉都難以動(dòng)員的現(xiàn)實(shí)背景下，完成這項(xiàng)程序的概率極小，況且，占村莊人口多數(shù)的普通村民也并不想因?yàn)椤肮业氖隆倍绊懪c這些老板的私人關(guān)系。

不難看出，這些競選村干部的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)精英有很強(qiáng)的主體性，他們?cè)谑袌鼋?jīng)濟(jì)的浪潮中摸爬滾打，懂得如何用法律規(guī)則保護(hù)自己，也懂得如何應(yīng)用地方性知識(shí)生成行動(dòng)策略。不過，我們并不能因此而認(rèn)為“老板村官”群體運(yùn)用自己的行動(dòng)策略解構(gòu)了“承諾書”的效力。整體而言，簽訂承諾書這項(xiàng)程序并非毫無意義，人們認(rèn)可它作為一項(xiàng)莊重的儀式而存在，它強(qiáng)化了競選者對(duì)村干部這一村莊公共職位的治理之責(zé)。當(dāng)選的私營企業(yè)主能夠設(shè)法規(guī)避具體的事務(wù)，卻無法規(guī)避公開承諾的責(zé)任。

（二）老板村官的“派頭”

通過將村級(jí)組織納入到政府科層制管理的模式之中，基層政權(quán)實(shí)際上是試圖建立一個(gè)村干部報(bào)酬與工作績效掛鉤的指標(biāo)系統(tǒng)，讓村干部在工作報(bào)酬的激勵(lì)之下按基層政府的意志來行動(dòng)，這種控制方式被一些學(xué)者稱之為“村級(jí)組織的官僚化”。［14-15］村干部的工資制、考核制，村級(jí)組織的坐班制、考勤制，以及鄉(xiāng)村兩級(jí)互動(dòng)方式的文牘化、行政化，這類現(xiàn)象在發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村表現(xiàn)得尤為明顯。站在基層政權(quán)的角度，縣鄉(xiāng)兩級(jí)希望將村干部納入科層組織的末端，并通過抑制“老板村官”的“反行為”從而將先富能人的才干有序地轉(zhuǎn)化為基層治理的動(dòng)能與活力。

然而，從實(shí)際效果來看，這些指標(biāo)體系對(duì)于吳鎮(zhèn)的富人村干部并不具有核心的激勵(lì)效應(yīng)，即使是硬指標(biāo)與“一票否決”也同樣如此。而其原因則非常簡單，因?yàn)樗麄儾幌襦l(xiāng)鎮(zhèn)干部那樣需要較高的考核積分來確保自己的政治前途；同樣，他們也不在乎考核積分所決定的獎(jiǎng)金收入，因?yàn)樽鳛樗綘I企業(yè)主的他們非常富有，考核分?jǐn)?shù)所能影響的報(bào)酬或津貼在他們的賬戶中只是一個(gè)微小的數(shù)目，并不影響其生存境遇。甚至有些私營企業(yè)主在選舉時(shí)就公開承諾，當(dāng)選后的所有工資全部捐給村老年人協(xié)會(huì)。不過，在沒有與鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)生利益矛盾而以行為表示反抗的情況下，老板村官們也會(huì)關(guān)心年終考核時(shí)自己在鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有村干部中的排名，因?yàn)樵谒麄兛磥?，這關(guān)乎自己的“名氣”和“面子”。

在實(shí)踐中，忙于企業(yè)經(jīng)營的富人村干部們往往會(huì)通過村委會(huì)聘請(qǐng)專職人員（如會(huì)計(jì)、文書、辦事員等）坐班的方式來處理瑣碎繁雜的日常事務(wù)，并應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)自上而下交辦的各類檢查評(píng)比與政治學(xué)習(xí)。在爭取項(xiàng)目資金及村莊改造的土地指標(biāo)等實(shí)質(zhì)性工作之外，對(duì)于與鄉(xiāng)鎮(zhèn)打交道的“政務(wù)”工作，這些信守實(shí)用主義的經(jīng)濟(jì)精英們并沒有興趣參與，用他們的話來講，“檢查評(píng)比、思想教育，說的都是好東西、大道理，但是記不住?，F(xiàn)在是市場經(jīng)濟(jì)，虛的（東西）不頂用”。

長期以來，雖然《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定鄉(xiāng)村兩級(jí)是“指導(dǎo)與被指導(dǎo)”的關(guān)系，但在村莊治理的實(shí)踐中，二者之間的上下級(jí)關(guān)系一直都是常態(tài)。所以，值得細(xì)究的問題并不是村級(jí)組織為什么會(huì)被官僚化，而是需要反過來思考，為什么作為經(jīng)濟(jì)精英的“老板村官”敢于“頂杠”？從上文中提及的兩則“老板村官”與鄉(xiāng)鎮(zhèn)“頂?！钡牡湫桶咐齺砜?，對(duì)村級(jí)組織實(shí)行的科層化考核實(shí)際上只能起到“形式化治理”［16］的作用。扮演村干部角色的私營企業(yè)主在科層化體系面前表現(xiàn)出了充分的自主性，這種個(gè)性鮮明、有著獨(dú)立自我的行為模式與此前“生在新中國、長在紅旗下”的農(nóng)村干部明顯不同。

在這里，吳鎮(zhèn)干部所提及的老板村官群體的“派頭”非常值得玩味。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部們以前所適應(yīng)的，與村干部之間近乎上下級(jí)的關(guān)系在富人治村的情境中不復(fù)存在。富人村干部的“派頭”所彰顯出的“特立獨(dú)行”的氣質(zhì)意味著他們不必依附于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，也不需要從屬于村民。他們的自主性根源于自身權(quán)力來源的獨(dú)立性。從學(xué)理上說，權(quán)力的基礎(chǔ)是對(duì)資源的控制，吉登斯將資源分為配置性資源與權(quán)威性資源，行動(dòng)者的權(quán)力來源于對(duì)這些資源的調(diào)動(dòng)能力。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的吳鎮(zhèn)，老板村官群體的經(jīng)濟(jì)實(shí)力非常強(qiáng)大，他們?cè)诒镜厥袌錾蠈?duì)各種資源的調(diào)動(dòng)能力是其他階層所無法比肩的，在沒有外界資源輸入的條件下，他們甚至可以憑個(gè)人實(shí)力完成村莊公共治理，這在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)起飛之前是不可能做到的。這些富人村干部的“頂杠”行為之所以可能，是因?yàn)槿∠r(nóng)業(yè)稅后隨著稅費(fèi)征收任務(wù)的取消與計(jì)劃生育工作的松動(dòng)，村級(jí)組織的角色開始轉(zhuǎn)型，村級(jí)選舉也隨之放開，基層政權(quán)更為重視選舉的程序與秩序，不再試圖控制選舉的結(jié)果。在這種背景下，參選的富人通過貨幣化的選舉競爭使得村干部的授權(quán)來源發(fā)生了轉(zhuǎn)移，這種選舉競爭不一定是在選舉日前后短期內(nèi)發(fā)生的集中性的貨幣輸出，它更可能是日常狀態(tài)下以慷慨相助或人情虧欠所形成的不平衡的人際關(guān)系，這使得“賄選”在熟人社會(huì)內(nèi)部無法得到實(shí)質(zhì)性的監(jiān)管。通過上述機(jī)制，“老板村官”群體得以將自身的經(jīng)濟(jì)資本轉(zhuǎn)換為政治資本，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)權(quán)威來源的獨(dú)立性。換句話說，富人村干部的權(quán)威既非來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)的授權(quán)，也非來自于全體村民，而是來自于他自己。既然村干部當(dāng)選的關(guān)鍵是自己的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，那么他們的行為顯現(xiàn)出獨(dú)立的、自我的個(gè)性，也就在情理之中。

（三）村級(jí)權(quán)力監(jiān)督的效果與限度

如前文所述，在農(nóng)村廉政工作體系中，以思想政治教育為主的文化建設(shè)是一個(gè)重要組成部分，但效果并不理想。具有實(shí)質(zhì)意義的是一系列的制度建設(shè)。其中，財(cái)務(wù)制度的規(guī)范化在相當(dāng)程度上杜絕了村干部們直接侵占集體財(cái)產(chǎn)的可能性。在吳鎮(zhèn)，所有行政村的付款單據(jù)需要村會(huì)計(jì)、出納、村主任、村支書、村監(jiān)委會(huì)主任、聯(lián)村干部、工作片主任、財(cái)會(huì)代理中心審核員，以及代理中心負(fù)責(zé)人的簽字，如果支出超過5萬元，還需要鎮(zhèn)分管代理中心領(lǐng)導(dǎo)及鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)簽署審核意見。由此可見，村干部要想用虛假發(fā)票直接從從村集體賬戶中套取存款，幾乎沒有可能。但是，值得強(qiáng)調(diào)的是，這套制度通過技術(shù)手段能夠成功監(jiān)管的，是在集體賬戶內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)的資金。一旦資金在集體賬戶之外循環(huán)，此項(xiàng)制度將失去約束作用，建立于其上的審計(jì)制度也會(huì)失靈。舉例來說，如果施工項(xiàng)目的承包方在通過招投標(biāo)程序獲得工程以后從自身合法利潤中拿出一部分作為回扣，這是村級(jí)權(quán)力監(jiān)督體系無從制約的。而這種情況不僅可能，而且作為一種“潛規(guī)則”長期存在，其原因，是承包方認(rèn)為在一個(gè)陌生的村莊要想順利施工就必須拿出一部分利潤來經(jīng)營關(guān)系，這在農(nóng)村地區(qū)承接小型工程的施工企業(yè)那里已經(jīng)是一項(xiàng)常規(guī)支出。

村級(jí)財(cái)務(wù)監(jiān)督中的一項(xiàng)特色制度是村級(jí)“零招待”制度。該制度規(guī)定，機(jī)關(guān)單位及下屬各部門工作人員下村幫助、聯(lián)系、指導(dǎo)工作時(shí)，不得接受所在村的公款宴請(qǐng)、禮品饋贈(zèng)及其他消費(fèi)活動(dòng)；村干部之間不得用公款進(jìn)行相互宴請(qǐng)。對(duì)此，塘村會(huì)計(jì)老吳說：“零招待以后，各個(gè)村確實(shí)沒搞過招待了，待客都是自己掏錢。這個(gè)規(guī)定肯定很好，替村里省了不少錢。但是，說不招待，那是句空話。在村里面給老百姓做工作，就是喝酒、吃飯。這個(gè)場合效果好。幾杯酒下肚，談?wù)勑?，?dòng)了感情，工作就能做通。要不然不好談，談不攏?，F(xiàn)在，村里請(qǐng)老百姓吃飯，費(fèi)用只能是村長私人開支。比如香煙，一個(gè)星期就是兩條中華……”

也就是說，實(shí)行“村級(jí)零招待”以后，如果不是當(dāng)老板的村長自己豪爽，不計(jì)較這些“小錢”，村里辦事情將會(huì)非常困難，尤其是涉及到村莊改造過程中與上級(jí)部門的工作協(xié)調(diào)以及與村民的關(guān)系協(xié)調(diào)。所以，“村級(jí)零招待”的舉措制定的初衷是為了節(jié)約村集體的經(jīng)費(fèi)支出，防止村干部公款吃喝，但是，由于“吃喝”在當(dāng)前的農(nóng)村工作中無法避免，那就只能是富人村干部出來“以私貼公”，窮人被權(quán)力場域完全排斥，村莊政治形成了只有少數(shù)私營企業(yè)老板具有發(fā)言權(quán)的不可逆的寡頭化結(jié)構(gòu)。整體來看，基層政權(quán)實(shí)際上是在用先富能人的私人資本實(shí)現(xiàn)公共治理。

前文述及村級(jí)權(quán)力監(jiān)督委員會(huì)制度，它試圖構(gòu)成對(duì)主職村干部的權(quán)力制衡。“監(jiān)委會(huì)”制度運(yùn)轉(zhuǎn)的機(jī)理，類似于熊彼特、拉斯韋爾等理論家所言的“精英民主”：在選舉中勝出的精英互相牽制，即使不能使制度臻于至善，但卻可避免其走向最差的境地。然而，在村莊這個(gè)熟人社會(huì)中，精英間相互制衡的局面卻很難形成。筆者在吳鎮(zhèn)調(diào)查時(shí)交往過的村監(jiān)委會(huì)主任幾乎都是處事圓滑的“和事佬”。看起來，這也許是一種偶然，但從其形成機(jī)制上分析，卻又有著某種必然性，因?yàn)樾愿駝傄?、“喜歡出頭”的監(jiān)委會(huì)主任難以融入村委班子，會(huì)在日常人際關(guān)系上遭到嚴(yán)重的排斥。嶺村監(jiān)委會(huì)主任說：

“村里賬目由上級(jí)管著，我不蓋章，會(huì)計(jì)就不能報(bào)賬。（不過）我呢，只要他們（村主任和村支書）同意，我就同意。好多事情，錢花掉了，根本就沒發(fā)票的，怎么辦呢？真的去頂撞，那是得罪他們，和他們鬧翻了，以后還怎么干工作，怎么相處呢？其他村有這樣搞的，那是以前有過節(jié)，（選舉）拉票的時(shí)候結(jié)了梁子?！?/p>

這些當(dāng)選的富人村干部生活在一個(gè)彼此熟悉的社區(qū)中，而且因職務(wù)之故需長期在一起共事，倘若讓一個(gè)極為固守原則的人物主職監(jiān)委會(huì)，而他所固守的原則本身卻又不太吻合轉(zhuǎn)型中的鄉(xiāng)村社會(huì)的實(shí)際，那么，村干部們互相之間就會(huì)經(jīng)常為發(fā)票報(bào)銷的瑣碎事務(wù)爭吵不已，而涉及村莊整體發(fā)展的大事將無從談起。

從某種意義上講，在競爭人數(shù)相對(duì)有限、彼此又十分熟悉的村莊權(quán)力場中，身處前臺(tái)的精英們因監(jiān)委會(huì)制度而形成“三權(quán)分立”之良性制衡局面的可能性很小，反倒是他們形成共同進(jìn)退的聯(lián)盟的可能性非常之大。從村莊改造中發(fā)生的種種故事來看，未掌握主要權(quán)力的反對(duì)派精英因分利局面不占優(yōu)而與臺(tái)上執(zhí)政的村干部們發(fā)生明爭暗斗的情況確會(huì)出現(xiàn)，但這又恰恰是基層政權(quán)所不愿意看到的，因?yàn)樗鼤?huì)延誤城鎮(zhèn)化的推進(jìn)速度。站在基層政權(quán)的角度，當(dāng)權(quán)力制衡的制度設(shè)計(jì)在鄉(xiāng)土社會(huì)的推行過程中遭遇尷尬時(shí)，通過具體人選的性格特點(diǎn)進(jìn)行安排和搭配，就成為不得不做出的變通。

四、資源交換：對(duì)反制的“反制”

農(nóng)村“老板村官”群體基于權(quán)力資源之來源的獨(dú)立性而表現(xiàn)出行動(dòng)的自主性，這在一定程度上消解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對(duì)這些新興經(jīng)濟(jì)精英進(jìn)行規(guī)制的意圖。然而，盡管如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部們?nèi)匀黄毡閮A向于老板來當(dāng)村官。吳鎮(zhèn)紀(jì)委的一位干部說：

“我們肯定是傾向于老板當(dāng)村官的，起碼一條，這是帶領(lǐng)致富，符合上級(jí)政策要求。當(dāng)然，還有一些實(shí)際的考慮，像那些要搞舊改的村，不是有魄力的老板牽頭，很難啟動(dòng)，老百姓呼聲最高的也是這件事，但是要做不容易。為什么？釘子戶太多！現(xiàn)在的農(nóng)民很精，算得太清楚。老板牽頭，情況會(huì)好很多。再者，他們肯出馬，工程推進(jìn)也快多了，像村鎮(zhèn)綠化、三通一平、配套啊，老板可以墊錢，也可以憑信譽(yù)讓承包人帶資去做。這也可以大大加快（工程）進(jìn)度。要是等資金一項(xiàng)一項(xiàng)到位，手續(xù)全部辦好再去動(dòng)工，那就太晚了……”

這名分管片區(qū)舊村改造的紀(jì)委干部之所以認(rèn)為“老板村官出馬事情就好辦”，是因?yàn)檫@些富人村干部能夠?qū)⒃诖迩f中的地位優(yōu)勢(shì)與日常權(quán)威轉(zhuǎn)化為治理釘子戶、推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)的治理資質(zhì)。但問題在于，用什么來調(diào)動(dòng)這些“老板村官”的積極性呢？

對(duì)于“在商言商”的私營企業(yè)主而言，他們真正需要的，是基層政權(quán)所能影響的市場資源，比如稅收優(yōu)惠、貸款指標(biāo)、工商業(yè)用地、企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的政策扶持等等。這些資源對(duì)于普通農(nóng)民而言毫無意義，但對(duì)于私營企業(yè)主而言卻至關(guān)重要。作為“老板村官”的富人群體與發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村社會(huì)其他階層的區(qū)別在于，他們既處于國家與村莊社會(huì)的上下銜接點(diǎn)處，又處于權(quán)力場域與經(jīng)濟(jì)場域的交接結(jié)點(diǎn)上。他們能夠以企業(yè)主的身份，以正規(guī)的商業(yè)形式、合乎財(cái)務(wù)管理規(guī)定的法律程序順利承接國家自上而下輸入的資源，從而，基層政權(quán)能夠以其所掌握的配置資源的能力與老板村官群體完成交換，吸引他們投身村莊治理。換句話說，在農(nóng)村社會(huì)的諸階層中，基層政權(quán)能夠配置的市場資源只有位于頂端的富人階層才能合法地順利承接，而其他階層則難以消化。

那么，為什么基層政權(quán)會(huì)以其所掌控的市場資源與農(nóng)村私營企業(yè)主群體的人力資源相交換？這涉及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身的權(quán)力弱化。稅改后上級(jí)政府對(duì)基層政權(quán)的控制明顯增強(qiáng)，基層政權(quán)的權(quán)力被大大削弱，淪為“政權(quán)依附者”；［17］趙樹凱用“政府功能公司化、政府權(quán)威碎片化、政府行為運(yùn)動(dòng)化”來概括“虛弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，［18］（PP262-270）他在一篇調(diào)查報(bào)告中寫到：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)的內(nèi)部人事管理缺乏自主，垂直單位的存在基本上掏空了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。在這種條件下，上層又賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)以極其沉重的使命，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承受了不能承受之重……”［19］

面對(duì)村莊社會(huì)在社會(huì)分化過程中不斷展現(xiàn)的利益矛盾，治權(quán)弱化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)對(duì)乏術(shù)。在快速推進(jìn)城鎮(zhèn)化的考核壓力之下，基層政權(quán)必須設(shè)法以其所掌握的資源穩(wěn)住老板村官群體，使得他們主導(dǎo)的村級(jí)組織能夠作為項(xiàng)目資源的承載體與村內(nèi)矛盾的緩沖地帶。一旦涉及到村莊改造和土地增值運(yùn)作這一城鎮(zhèn)化進(jìn)程的中心工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就必須設(shè)法抑制富人村干部群體的獨(dú)立性和離心力，使其統(tǒng)一到基層政權(quán)組織的行動(dòng)中來。缺少了這個(gè)中間層的支持，僅憑為數(shù)不多、與村民并不熟識(shí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，推進(jìn)城鎮(zhèn)化的任務(wù)將無法完成。正因如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)才會(huì)在正式的制度規(guī)制之外，以其所掌控的市場資源引導(dǎo)老板村官群體參與鄉(xiāng)村政治。

因此，對(duì)于基層政權(quán)而言，掌控老板村官群體的方式也有陰陽兩面，陽面是“大棒”式的制度監(jiān)管，陰面則是“胡蘿卜”式的利益激勵(lì)。而在鄉(xiāng)村權(quán)力場域的具體實(shí)踐中，“胡蘿卜”比“大棒”的實(shí)際效果明顯更優(yōu)。從體制層面而言，稅改后的縣鄉(xiāng)基層政權(quán)仍然處于能力弱小與壓力重大的困境之中，村級(jí)組織官僚化的動(dòng)力源自這一困境，而以市場資源吸引私營企業(yè)主群體投身鄉(xiāng)村治理，也遵循同樣的邏輯。

五、結(jié)　語

在發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村，基層政權(quán)試圖通過強(qiáng)化技術(shù)手段與程序設(shè)置加強(qiáng)對(duì)“老板村官”群體的控制，使先富能人的人力資本能夠有序轉(zhuǎn)化為村莊治理的活力，但從實(shí)際運(yùn)行的狀況來看，監(jiān)管的效果并不理想。在私營企業(yè)主主政的村莊，富人村干部的治理行為表現(xiàn)出相當(dāng)程度的自主性，這與一些學(xué)者對(duì)于村級(jí)組織逐漸科層化的結(jié)論有一定的差異。一方面，國家強(qiáng)化村級(jí)權(quán)力監(jiān)督體系的制度建設(shè)發(fā)揮了顯著作用，它大大壓縮了基層干部的謀利空間，此前出現(xiàn)的貪污挪用村集體公款甚至直接售賣集體土地的明顯違法現(xiàn)象得到了明顯遏制，表現(xiàn)在統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上，是縣鄉(xiāng)紀(jì)委和基層檢察院查處通報(bào)的村干部人數(shù)大為減少。但另一方面，這一權(quán)力監(jiān)督體系的效能又有其內(nèi)在的限度，在現(xiàn)有的農(nóng)村階層格局下，如果只通過強(qiáng)化技術(shù)手段來加強(qiáng)監(jiān)管，最終的結(jié)果是村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的寡頭化傾向被繼續(xù)強(qiáng)化，而這種結(jié)構(gòu)越被強(qiáng)化，權(quán)力寡頭得到實(shí)質(zhì)性監(jiān)督的可能性反而越小，“富人政治”就會(huì)越趨向于定型。

所以，我們不能對(duì)身處鄉(xiāng)村權(quán)力場域中的私營企業(yè)家群體有著過于浪漫化的想象，這些由小農(nóng)發(fā)家致富的“老板”倚賴地方政商關(guān)系而生存，他們沒有繼承傳統(tǒng)鄉(xiāng)紳受儒家文化熏染而生發(fā)的家國情懷，也沒有源自權(quán)利意識(shí)的抽象的民主訴求。在“法團(tuán)主義”的資源配置模式下，擁有權(quán)力或者說與權(quán)力中心靠攏更為接近他們的獨(dú)立意志。

近代以來，貫穿著儒家傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)被改造為權(quán)力的組織網(wǎng)絡(luò)，“在有著強(qiáng)大的意識(shí)形態(tài)、明確的政治路線的國家治理語境中，新中國的基層干部盡管幾乎都不具有嚴(yán)格意義上的行政業(yè)務(wù)能力，卻可以根據(jù)政治原則實(shí)現(xiàn)國家政策意圖?！保?0］（P233）然而，改革開放之后尤其是20世紀(jì)90年代以來，“去政治化”已成為鄉(xiāng)村政治的基本格局，意識(shí)形態(tài)的濡化能力在農(nóng)村面臨實(shí)質(zhì)性的衰落。［21］（P43）在這種背景下，通過自身所控制的資源調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)村精英的積極性參與村莊治理成為基層政權(quán)最為務(wù)實(shí)的選擇，鄉(xiāng)村兩級(jí)的關(guān)系在監(jiān)管與反制的權(quán)力互動(dòng)中由組織控制而演變?yōu)橘Y源交換。從某種意義上說，倚賴農(nóng)村私營企業(yè)主群體推進(jìn)城鎮(zhèn)化的“富人治村”與稅費(fèi)改革前依靠地方強(qiáng)人完成稅費(fèi)征收的權(quán)力模式并無質(zhì)的差別，作為一種權(quán)宜性的策略，它只是設(shè)法調(diào)動(dòng)了部分精英，而無法讓農(nóng)民真正發(fā)揮主體作用，讓所有階層的村民都參與到鄉(xiāng)村公共領(lǐng)域中去。而如何讓村莊政治重新“找回群眾”，讓不同階層的村民在有序的政治參與中實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)作的公共性，這仍將是利益漸趨密集的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中鄉(xiāng)村治理面臨的最為緊迫的課題。

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（責(zé)任編輯：黃鵬進(jìn)）

C912．3

A

1243（2016）04-0064-008

作者：袁松，浙江師范大學(xué)法政學(xué)院講師，社會(huì)學(xué)博士，主要研究方向：社會(huì)分層與鄉(xiāng)村治理。郵編：321004

2013年度教育部人文社會(huì)科學(xué)青年基金項(xiàng)目“城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的富人治村現(xiàn)象研究”（13YJC840046）與浙江師范大學(xué)校級(jí)科研項(xiàng)目“城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)變遷”（SKZD201202）的階段性成果。