社會組織服務平臺建設與地方社會治理創(chuàng)新——基于杭州市江干區(qū)的實踐樣本

□郎曉波

社會組織服務平臺建設與地方社會治理創(chuàng)新——基于杭州市江干區(qū)的實踐樣本

□郎曉波

創(chuàng)新社會治理體制是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內容。近年來，杭州市通過社會組織服務平臺建設大力推進地方社會治理創(chuàng)新，其發(fā)展現(xiàn)狀和實踐經(jīng)驗在全國具有先兆意義，為政府治理和社會治理的轉型升級提供了實踐樣本。本研究基于對杭州發(fā)展階段及社會組織服務平臺建設背景的認識，分析杭州的實踐做法及效度和限度，提出優(yōu)化社會組織服務平臺建設、提升社會治理能力的思路建議：政府應著力健全和完善社會組織管理體制，加快社會組織資源整合，增強社會組織服務平臺的孵化和積聚功能，從而為滿足社會需求提供更多專業(yè)化的優(yōu)質組織服務。

社會組織服務平臺 社會組織 社會治理 杭州

相對于較為成熟的社會組織發(fā)展及其研究①即民間組織。黨的十七大報告歸結的社會組織是指政黨、政府、企業(yè)之外的各類社會性組織，主要包括社會團體、基金會、民辦非企業(yè)單位、部分中介組織以及社區(qū)活動團隊。其指代范圍與學術界研究的“非營利組織（NPO）”、“非政府組織（NGO）”、“第三部門”、“志愿組織”等，雖然這些概念的具體含義并不完全相同，但在廣義的層面上是一致的。，社會組織服務平臺作為社會組織領域的新興力量，提出時間不長，近年學界和政府對社會組織服務平臺的關注度和實踐探索不斷升溫。［1］事實上，社會組織服務平臺在實踐中的稱謂還未形成完全的統(tǒng)一。哈佛大學Brown教授在1991年首次提出了“橋梁型組織”的概念；2002年，在此基礎上他又發(fā)展性地提出了“支持型組織”的概念及其五項功能。［2］西方學者的研究和域外經(jīng)驗啟發(fā)了中國學者對這類組織現(xiàn)象的關注，一些先發(fā)地區(qū)大批社會組織的實踐者也開始陸續(xù)創(chuàng)設這一類型的社會組織。國內對此類社會組織的稱謂大致經(jīng)歷了社會組織孵化器、支持型社會組織、樞紐型社會組織和社會組織服務平臺等?！吧鐣M織孵化器”的稱謂源于上海恩派，恩派的推廣運行和相關研究傳播使社會組織孵化器也得以傳播。［3］“樞紐型社會組織”則由北京市委社會建設工作委員會提出，主要指以工、青、婦為代表的社會團體。這類組織性質上屬于社會組織，但兼具強行政屬性及承擔對社會組織管理的職能。雖然叫法不同，但以上組織形式和平臺功能大致相同。［4］

2011年以來，隨著國內主要城市在社會治理領域創(chuàng)新尤其是社會組織參與改革服務進程的加快，“社會組織服務平臺”這一叫法被政府廣泛使用。本研究中的“社會組織服務平臺”是指獨立于政府和企業(yè)，致力于調動資源和信息，培養(yǎng)社會組織及其成員的能力從而提升社會組織公共服務和社會治理能力的民間組織。其主要服務對象為處于初創(chuàng)期和中小類公益性社會組織。社會組織服務平臺的功能主要包括資金支持、場地支持、能力支持、信息支持、智力支持、政策輔導、注冊協(xié)助、人員培訓、交流擴展等全方位的綜合服務和管理。

近年來，國內諸多城市都致力于構建新型政社關系，發(fā)揮社會組織的公共服務職能。上海、深圳、杭州、南京、長沙等城市紛紛創(chuàng)建社會組織服務平臺，探索了社會組織培育和發(fā)展之路。本研究以杭州市江干區(qū)為例，探討如何繼續(xù)政府職能轉變、積極培育社會治理主體，發(fā)揮社會組織服務平臺的孵化效應，從而把更適合于社會組織提供和運作的公共服務職能轉讓給社會組織來承擔。同時以此為切入點，進一步分析地方政府如何通過社會組織服務平臺建設來創(chuàng)新地方社會治理模式。

一、杭州市推進社會組織服務平臺建設的階段背景

在社會領域，一定規(guī)模和質量的社會組織對一個和諧的城市和社會而言，具有其他組織無法比擬的優(yōu)勢。也正是在這層意義上，一個善治的結構會積極追求社會組織的健康發(fā)展，從而為構建一個更科學的社會治理體系提供動力支撐。從發(fā)展背景和現(xiàn)實意義來看，杭州市社會組織服務平臺的建設有助于回應和緩解以下幾對矛盾：

（一）緩解政府投入單一性與居民需求個性化的矛盾

“十三五”時期，杭州市正式步入“后工業(yè)化社會”階段與“大眾消費”階段，居民對公共產(chǎn)品與服務供給將呈現(xiàn)幾何級數(shù)增長趨勢。公共需求全面快速增長有三個重要特點：一是超常的速度增長；二是廣大農民和新市民在教育、醫(yī)療、社會保障等方面的基本公共服務需求層次的提升；三是階層分化導致公共需求呈現(xiàn)多元化、個性化。傳統(tǒng)的公共服務轉移支付均采取政府投入為主的方式，由政府采用行政機制來完成是最高效的。但行政主導和財政包干的傳統(tǒng)供給方式本身在應對個性化服務需求時難以為繼。隨著經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，政府也應關注并回應公眾除基本需求之外合理的個性化需求。如新公共服務理論的開創(chuàng)者登哈特就指出，政府應對公眾需求具有回應性，注重對公民需求的滿足，尊重公民權在公共服務中的重要性。［5］因此，政府在服務供給上就應當從“多中心”的社會治理理念出發(fā)，實行“生產(chǎn)與提供”相分離的機制。只有通過政府、市場、社會組織合作（和體制再造）使行政的、市場的以及社會的機制形成互補和互促，才能形成有效的服務供給。

（二）緩解政府購買服務需求漸長與社會組織服務能力較低的矛盾

國際資料顯示，絕大部分種類的公共服務都可以由社會組織提供或者參與合作提供，其中養(yǎng)老、社區(qū)公共服務、教育、就業(yè)、衛(wèi)生等主要公共服務領域是社會組織的活躍領域。［6］政府向社會組織大規(guī)模購買公共服務以彌補政府失靈的情況已經(jīng)逐漸成為重要的發(fā)展趨勢，也是政府社會治理創(chuàng)新的一大亮點。當前，杭州在養(yǎng)老、就業(yè)、教育和公共安全等方面的矛盾和壓力十分突出。以養(yǎng)老服務為例，截至2013年末，杭州全市60歲及以上老齡人口有134．858萬人，占總人口的19．1%，其中80歲以上老齡人口也已經(jīng)達到了20萬，人口老齡化趨勢使得養(yǎng)老服務的重要性更加凸顯。2013年，杭州市政府購買居家養(yǎng)老服務受益的老年人為6萬人，可以承擔養(yǎng)老服務的機構為281家，其中民辦非企業(yè)單位有120家，公辦22家，鄉(xiāng)村街道139家。2014年底，杭州市新增養(yǎng)老機構床位6110張，每百名老人擁有床位數(shù)4張以上?？梢哉f，杭州市在政府購買老年人服務上做出了不少努力，但仍然存在很多挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在：社會養(yǎng)老機構數(shù)量不多，尤其是服務能力與水平參差不齊制約了服務質量，機構護理人員存在低收入、低素質、低技能、高年齡的“三低一高”特征。同時，由社會組織運營居家養(yǎng)老服務設施的模式在杭州尚處于探索階段，與當前集老年醫(yī)療、康復、護理和臨終關懷等多元社會需求仍有較大差距。綜上可見，當前杭州基本公共產(chǎn)品供給不足既反映出行政配置手段已經(jīng)難以有效滿足社會需求，同時也表明當前社會組織發(fā)展還無法承擔起參與提供公共服務的重任。

（三）緩解社會組織數(shù)量增速明顯與專業(yè)化引導和扶持不足的矛盾

2000年以來，杭州市社會組織發(fā)展速度明顯加快。從近年的數(shù)據(jù)來看，2010年—2013年杭州市社會組織的數(shù)量（含登記注冊與備案）分別為11677家、13898家、15334家、16615家，每年新增加達千家以上。從1999年到2010年，杭州市社會組織的年平均增長率僅在3%左右，但近4年社會組織的年平均增長率接近10%（尤其是2011年的年增長率接近了20%）。從類型來看，社區(qū)社會組織的增速最為明顯。2003年以來，杭州市社區(qū)社會組織平均以每年20%左右的速度快速增長，占社會組織總數(shù)的60%多，涉及居家養(yǎng)老、社區(qū)救助、醫(yī)療保健、慈善救助等眾多領域。杭州市社會組織雖然已達到一定存量基礎，但“單打獨斗、零打碎敲”的態(tài)勢也嚴重制約了社會組織體系的有序發(fā)展。例如，杭州市大多數(shù)區(qū)縣（市）的社區(qū)均有10個以上的具有本社區(qū)特色的各類社會組織，但目前，大多數(shù)的社區(qū)社會組織還存在著規(guī)模小、質量低、資源分散、公益成效不明顯等特點，亟需對其進行專業(yè)化引導、扶持和資源整合。

二、江干區(qū)建設社會組織服務平臺的區(qū)域探索、績效及困境

截止2013年12月底，杭州市本級和14個區(qū)縣市全部建立了多種形式的社會組織服務平臺，也取得了一定成效，但杭州市社會組織區(qū)域發(fā)展不平衡，公共服務設施呈現(xiàn)分散性和碎片化特征，社會組織服務平臺運作的制度體系的綜合性和配套性也還不強，如何繼續(xù)深化政府職能轉變，積極培育社會治理主體，發(fā)揮社會組織服務平臺的孵化效應成為新時期杭州社會治理創(chuàng)新的重要課題。江干區(qū)是杭州市較早開展社會組織服務平臺建設的城區(qū)，在杭州市首創(chuàng)區(qū)、街道兩級社會組織服務中心，經(jīng)過多年探索在發(fā)展社會組織服務平臺方面積累了不少可供推廣的經(jīng)驗。因此，本研究以江干區(qū)為例，微觀呈現(xiàn)社會組織服務平臺建設的政策實踐與治理績效。

（一）社會組織服務平臺的實踐探索

至2013年底，江干區(qū)擁有人口77．6萬人，其中戶籍人口占44%，流動人口占56%，全區(qū)下轄閘弄口、凱旋、采荷、四季青4個街道和筧橋、彭埠、九堡、丁橋4個鎮(zhèn)。在江干區(qū)129個城鄉(xiāng)社區(qū)中，城市傳統(tǒng)社區(qū)47個，占36．4%；城市新型社區(qū)29個，占22．5%；撤村建居社區(qū)51個，占39．5%；農村社區(qū)6個，占4．7%。截至2013年，江干區(qū)共有社會組織1430家，登記注冊社會團體86家，民辦非企業(yè)176家，一半以上為已備案社區(qū)社會組織，其中，文化體育類占57%，社區(qū)維權類占25%，社區(qū)服務類占10%，社會事務類占5%，慈善救助類占3%。隨著居民和流動人口越來越多、服務要求越來越高、利益訴求越來越復雜，整個社會對于公共服務和社會治理提出了更高的要求。如何加快形成科學有效的社會治理體制機制也成為了江干區(qū)社會領域深化改革的重要任務。

1．區(qū)街雙向驅動、專項政策扶持，構建社會組織服務平臺的公共支持體系

江干區(qū)建立了全市首家區(qū)級社會組織服務中心，打造集培育孵化、公益創(chuàng)投、信息服務、培訓交流、宣傳推廣等多功能于一體的綜合服務平臺，成功培育了“少不了幫幫團”“民意調查工作室”“四點半學?！钡?5家社會組織。另外，還建立了全市首個社會組織信息網(wǎng)絡平臺，具體包括動態(tài)披露、政策導航、黨建園地、公益項目、評估系統(tǒng)、互動交流等6大功能區(qū)塊。該平臺適時公開社會組織登記年檢、政策通知以及其他各類動態(tài)信息。其中，江干區(qū)凱旋街道投入200萬元落實500平方米的場地，設立每年100萬元的專項扶持資金，建立了全市首家社區(qū)社會組織服務中心——“凱益薈”，著力圍繞社區(qū)服務、文化體育、社會事務、慈善救助、疏導維權、市民教育等6大領域，成功培育了“夕陽紅”居家養(yǎng)老工作站、“和之韻”藝術團、“愛心聯(lián)盟”志愿者協(xié)會、民商協(xié)調中心等一批品牌社區(qū)社會組織。江干區(qū)積極推廣“凱益薈”試點經(jīng)驗，指導閘弄口街道、采荷街道、四季青街道、九堡鎮(zhèn)等建立社區(qū)社會組織服務中心，形成了一個網(wǎng)絡、兩級中心、虛實結合的綜合服務體系，并成立了杭州市首家社會組織發(fā)展基金會——“杭州市江干促進社會組織發(fā)展基金會”和“浙江省杭州濱江陽光公益基金會”，后者注冊基金達2000萬元，為全區(qū)社會組織培育和公益事業(yè)發(fā)展提供資金扶持和項目運作。江干區(qū)為形成以社管社、以社孵社、以社助社、政社聯(lián)動的良性局面，出臺了“1+8”的專向政策扶持體系，為社會組織的發(fā)展提供了強有力的制度保障機制。此外，江干區(qū)還成立了由區(qū)主要領導任組長、相關部門和街道（鎮(zhèn)）等37家單位任成員的促進社會組織培育發(fā)展領導小組，制定出臺了《促進社會組織培育發(fā)展領導小組辦公室及成員單位職責分工》的相應政策，明確工作任務和考核指標，形成部門聯(lián)動、上下互動的組織領導體系，統(tǒng)籌全區(qū)社會組織發(fā)展工作；研究出臺了《關于促進社會組織培育發(fā)展的實施意見》（江委辦〔2012〕106號）及8個配套文件，形成了一套涵蓋社會組織登記備案、培育扶持、購買服務以及黨建工作等各方面的政策體系，切實保障了社會組織的健康發(fā)展。

2．拓展購買范圍、明確投入預算，深化購買社會組織服務的制度保障體系

為了創(chuàng)造有利的政策環(huán)境，江干區(qū)在政府購買社會組織公共服務的范圍、專項投入機制、購買流程及信息監(jiān)管和績效評估上探索出了一套綜合性的購買政策體系。首先，江干區(qū)在為老服務領域率先嘗試了政府向社會組織購買公共服務等模式，建立健全了三級居家養(yǎng)老服務網(wǎng)絡，以公開招投標的形式，擇優(yōu)選取高資質的中介組織開展居家養(yǎng)老服務。之后，江干區(qū)將承接的領域和范圍從居家養(yǎng)老逐漸拓展到社工培訓、婚姻家庭指導、心智障人士康復、環(huán)保、外來人口子女教育、青少年服務和第三方測評等。其次，在資金保障上，江干區(qū)用于社會組織承接政府公共服務項目的資金來源包括專項資金、財政預算資金與福彩公益金，其中專項資金方面明確每年設立500萬元促進社會組織培育發(fā)展資金，用于公益項目招投標等；明確每年設立150萬元資金用于社會組織承接政府公共服務；在財政預算資金上，明確要求政府購買社會組織自行提供服務項目的資金達當年同級財政預算的3‰；在福彩公益金上，2012年，杭州市和江干區(qū)兩級福彩公益金投入700余萬元用于資助民辦養(yǎng)老機構。第三，在監(jiān)管和評估上，江干區(qū)在全省率先建立了社會組織網(wǎng)絡評估系統(tǒng)，社會組織一律進行網(wǎng)上評估，鼓勵社會組織參與評估；初步探索建立了多方參與的項目資金監(jiān)管模式，對項目實施效果進行績效跟蹤和外部評估，做到事前有資質評估、事中有監(jiān)督管理、事后有績效評估；通過多方共同監(jiān)管，保障購買服務工作的公正、透明、規(guī)范，確保資金的使用效率和社會效益最大化；按照“誰購買，誰監(jiān)管”的原則，明確監(jiān)管責任單位，建立信息公開制度和社會監(jiān)督投訴制度。

3．強化服務功能、堅持梯次引導，形成社會組織合理分布的政策調節(jié)體系

江干區(qū)社會組織的類型多樣、服務內容也較為豐富，這反映出當前民眾需求多元的社會現(xiàn)實。但如果僅僅依靠社會和社區(qū)的自發(fā)力量自力更生或自生自滅，很容易導致社會組織多而散、專業(yè)性不強、發(fā)展不可持續(xù)等問題。因此，江干區(qū)堅持對社會組織的分類引導，根據(jù)社會組織的不同種類、不同特點和不同作用，圍繞社會公眾的需要和經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀，編制了社會組織設立的導向目錄，實行分類指導和管理，引導和規(guī)劃社會組織的合理發(fā)展與功能布局。根據(jù)居民需求迫切性和政府職能轉變的需求，江干區(qū)首先加快培育有利于促進公益、慈善事業(yè)發(fā)展的基層公益類社會組織，增加這類組織的數(shù)量，同時提高了現(xiàn)有公益類社會組織的服務水平和能力；其次，通過統(tǒng)籌規(guī)劃、重點培育和有意引導，把為老服務、扶貧救濟、公共健康等領域的公益性社會組織從整個社會組織的管理工作中突出出來，制定了針對公益類社會組織培育發(fā)展與監(jiān)督管理的實施細則；最后，推動社會組織在公共服務等重點領域發(fā)展壯大，形成規(guī)模，并逐步向環(huán)境保護、教育等其他服務領域發(fā)展。

（二）社會組織服務平臺建設的績效

社會組織服務平臺的建立為加快社會組織的培育和發(fā)展提供了平臺，并從體制上積極回應并解決了當前社會組織管理和服務中的制度盲點，優(yōu)化了政府與社會組織的合作治理機制。

1．緩解了社會組織的管理和服務問題

社會組織服務平臺的建立使得社會組織“三不管”現(xiàn)象得到了有效克服①我國規(guī)范社會組織管理主要依靠國務院頒布的三部行政法規(guī)：《社會團體登記管理條例》（1998年國務院令第250號）、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》（1998年國務院令第251號）和《基金會管理條例》（2004年國務院令第400號）。但這三部法規(guī)已不能適應社會發(fā)展需要，造成很多城鄉(xiāng)社區(qū)社會組織發(fā)展面臨無法可依的困局。。社會組織服務中心的功能之一是對轄區(qū)內不具備社團注冊登記條件的組織進行備案登記，讓這些無法找到掛靠單位的社會組織找到了“娘家”，從而實現(xiàn)了對那些活動場地、人員和內容不清的社會組織的服務和管理。同時，對于已經(jīng)登記注冊的社會組織來說，同樣存在著“三不管”現(xiàn)象，社會組織服務中心的出現(xiàn)能夠在一定程度上解決這一問題，使其能培育扶持轄區(qū)內的社會組織，引導社會組織承接公共服務，并將各種社會組織資源整合到社會建設與管理中來。

2．為社會組織提供了培育扶持的發(fā)展平臺

社會組織服務中心的核心功能是為社會組織提供開辦津貼和項目申請資金，從而在一定程度上改善社會組織尤其是社區(qū)社會組織資源短缺的狀況。另外，社會組織服務中心還能為處于孵化階段的社會組織提供辦公場地和各類信息服務，促進其發(fā)展壯大。在能力建設方面，社會組織服務中心提供的相關實務和技能培訓、項目運作、政策扶持、信息咨詢等，都能有效提升社會組織的專業(yè)運作能力。另外社會組織服務平臺開展的理論研究、會員服務、自律建設等，也能推進社會組織整體發(fā)展。

3．優(yōu)化了政府與社會組織的合作治理

社會組織服務平臺的設立讓政府以公益創(chuàng)投為抓手，通過社會組織服務中心向社會組織采購服務，幫助社會組織開展文藝演出、老年日托、心理咨詢等公益服務活動，既釋放了政府的部門職能，彌補了政府和市場的失靈，利用社會組織參與一些政府無法實現(xiàn)的志愿性和公益性服務，實現(xiàn)了政府與社會組織的協(xié)調。

（三）社會組織服務平臺建設中的困境

作為一項基層實踐總有它的時空局限和體制約束，社會組織服務平臺建設也不例外。社會組織的管理和培育是一項涉及眾多方面和眾多部門的綜合性系統(tǒng)工程，單靠某個區(qū)街和分管部門很難實現(xiàn)全面的系統(tǒng)變革。當前，社會組織服務平臺建設中仍面臨以下問題和不足：

1．服務平臺建設的基層探索面臨上層制度和體制約束

政社分開的核心是政社之間權責的明確，只有厘清了政社關系、明確了政社職責邊界才能為社會組織的發(fā)育和生長提供空間。因此，政府行政審批和公共服務規(guī)范化、制度化，并嚴格通過執(zhí)行“權力清單”，劃清“行政權力”與“自治權利”界限，是社會組織服務平臺建設的基礎。在沒有明確解決原來各級政府承擔的哪些服務事項是可以甚至必須轉由社會組織承擔這個問題時，匆忙進行社會組織服務平臺建設，結果就是要么使社會組織服務平臺形同虛設，要么只是重復培育社會主體做增量的公共服務。

2．服務平臺建設整體明顯滯后

杭州市主城區(qū)將社會組織服務平臺建設作為基層社會治理工作的重心取得了明顯成效，余杭、富陽等區(qū)縣市也紛紛進行改革試水。但相較于北京、上海等城市，杭州社會組織服務平臺建設的步伐是緩慢的。北京推進社會組織服務平臺的規(guī)范化建設，不斷完善社會組織服務管理，推動了社會組織服務平臺體系向基層延伸。截止2012年，全市共認定區(qū)縣級社會組織服務平臺174家；僅2012年就利用市社會建設專項資金購買了368個服務項目，試點購買了200個社會組織專職管理崗位，為156家市級社會組織充實了專業(yè)化工作力量；11個區(qū)縣設立了社會建設專項資金，2012年共投入5446萬元購買了518項社會組織服務項目。為扶持具有發(fā)展?jié)摿Φ奶幱诔鮿?chuàng)時期公益性社會組織的成長發(fā)展，上海市倡導公益合作的支持性組織，組織開展了公益孵化基地的探索與實踐。2009年12月15日，一個集社會組織能力培養(yǎng)、公益成果展示、公益活動創(chuàng)意策劃和運作管理于一體的浦東公益服務園正式開園，有18家公益性社會組織入駐。2010年上海市民政局創(chuàng)設上海市社會創(chuàng)新孵化園，通過政府、社會組織、社會企業(yè)跨界合作互動，主要面向特殊人群開展社會融入方面的公益項目。深圳市則明確提出，凡是社會組織能夠有效提供的公共服務，原則上不再設立新的事業(yè)單位。

3．服務平臺資源、信息、人才的城際和區(qū)域整合過弱

杭州市目前除民間組織管理局主辦的杭州社會組織官方網(wǎng)站外，并未構建起可供城際和區(qū)域信息交流、人才流動及資源共享的服務平臺，單打獨斗、條塊分割、零星分散的“孤島效應”非常明顯。市級社會組織服務平臺建設也尚未形成對區(qū)縣（市）社會組織服務平臺規(guī)范化和專業(yè)化的指導制度和共享機制。同時，杭州市主城區(qū)優(yōu)質的社會組織服務資源和社會組織服務平臺的周邊輻射和帶動效應也尚未顯現(xiàn)。社會組織與社區(qū)不同，本應發(fā)揮構建“脫域”共同體的社會氛圍，但目前杭州市社會組織和社區(qū)呈現(xiàn)“屬地化”特征，人才、資源、項目的城際流動欠缺。

三、杭州市全面推進社會組織服務平臺建設的路徑和舉措

為了更好地推進政府職能轉變、構建新型的政社關系，發(fā)揮社會組織參與公共服務和社會治理的天然優(yōu)勢，政府應著力健全和完善社會組織管理體制，加快社會組織資源整合，增強社會組織服務平臺的孵化和積聚功能，從而為滿足社會需求提供更多專業(yè)化的優(yōu)質組織服務。

（一）構建有利于社會組織服務平臺可持續(xù)發(fā)展的政策支持體系

1．理念先行、轉變職能，由“政府主持”轉向“政府引導”

政府要改變在社會事務中“無所不包、無所不管”的現(xiàn)狀，大力實施行政職能上移、服務重心下沉、社會組織落地、公眾參與擴面等舉措，把涉及社會事務、公共服務等職能交給社會，變領導為指導，從而釋放社會自治活力，提升居民的幸福感、歸屬感和滿意度。政府在推進社會組織服務平臺健康、穩(wěn)步、可持續(xù)發(fā)展上的“引導”職能應包括：第一、參考國內外社會組織服務平臺建設的經(jīng)驗做法，在充分調查研究基礎上制定培育社會組織服務平臺的發(fā)展規(guī)劃及行動計劃。第二、明確業(yè)務指導單位職責，強化相關部門職責，構建齊抓共管、合力推進社會組織服務平臺建設的工作機制。

2．需求出發(fā)、全面調研，由“被動選擇”轉向“主動培育”

市民的需求始終是政府培育和孵化社會組織的根本依據(jù)。只有以需求為基礎，細分市民的具體需求，才能做好針對性強的社會組織服務項目。例如，杭州市的居家養(yǎng)老服務在全面摸清底數(shù)的基礎上通過對癥下藥取得了較好的實踐成效。建議：第一、以社區(qū)為切入點，對百姓基本公共需求做好全面調研工作，并對服務總量進行分類梳理。第二、以街道為單位，系統(tǒng)調查和整理轄區(qū)內各類社會組織的總量和結構。第三、比較市民需求和社會組織資源分布兩者間的差距，通過科學分析，政府有選擇、分類別作出社會組織的培育重點和扶持方案，從而使得杭州的社會組織能夠朝著滿足老百姓公共需求的方向有序發(fā)展。

3．頂層設計、整體規(guī)劃，由“零星推進”轉向“制度建設”

從市級層面做出綜合變革，加大和提高培育發(fā)展的協(xié)調層次和力度，重視頂層設計和整體規(guī)劃。在中央宏觀政策和大環(huán)境指引下，杭州市迫切需要變革“零星推進”的社會組織培育方式，轉向“制度建設”的縱深發(fā)展。建議：第一、考慮成立由市級分管領導牽頭、專門統(tǒng)籌促進社會組織培育的協(xié)調領導小組，聯(lián)合民政、發(fā)改、財政、稅收等部門共同參加，協(xié)調小組統(tǒng)籌考慮社會組織登記管理制度改革、資金扶持、人才培育、捐贈免稅政策、購買公共服務等所有關于社會組織發(fā)展的重大事項和政策法規(guī)，來協(xié)調各主要相關政府部門，調動各方面的積極性。第二、以市級政府的名義發(fā)布培育發(fā)展社會組織及社會組織服務平臺建設的相關政策文件，進一步拓展杭州市社會組織登記管理改革條例的涉及范圍和扶持力度。第三、依據(jù)條例，對各類社會組織分類定檔，分級管理和扶持，并將對社會組織的監(jiān)督評估納入政府考核體系，使政府扶持和培育社會組織的行為和過程走上制度化道路。第四、健全政府購買社會組織公共服務的法制規(guī)范，包括設立政府購買服務的價格形成機制，建立穩(wěn)定的購買社會組織服務的公共財政專項機制，健全透明規(guī)范的服務購買流程和績效評估機制，建立公開透明的信息化操作平臺充分吸納社會資金和社會力量參與公益性服務項目。

（二）引進高素質專業(yè)人才，加強社會組織服務平臺的能力建設

杭州市主城區(qū)的社會組織發(fā)展逐年增長，余杭、富陽、建德等區(qū)縣的社會組織近年也獲得突破性進展；社會組織服務平臺呈現(xiàn)出“遍地開花”的發(fā)展勢頭。但目前在街區(qū)層面以社會組織服務平臺模式運轉相對成熟的不多。個別城區(qū)也意識到將社會組織“集群做強”的重要性，但還未上升到實踐操作層面。建議：第一、探索?？粕绻と瞬湃腭v社會組織服務平臺。著重加強某一類型社會組織的專門孵化，在條件成熟時，嘗試創(chuàng)立由多家社會組織服務平臺組成的社會組織孵化園，實現(xiàn)集群做強。第二、加強能力建設實訓。組織專業(yè)導師，開設社會組織服務能力建設實訓課，為入駐的各類社會組織提供個性化輔導。第三、指導社會組織服務平臺完善內部管理。從辦公設備管理、網(wǎng)絡建設、財務管理、知識產(chǎn)權管理等多方面細化并形成一系列規(guī)范化、系統(tǒng)化的管理文檔。第四、定期舉辦社會組織孵化器管理人員的業(yè)務能力培訓。選派社會組織服務平臺優(yōu)秀管理人員到“恩派”“滴水恩”等國內著名的社會組織孵化器進行交流培訓；鼓勵社會組織服務平臺及公益社會組織從業(yè)人員參加各類職業(yè)能力培訓，對取得社會工作師等職業(yè)資格的給予一定補貼。

（三）鼓勵和采取多元化的社會組織服務平臺發(fā)展及整合模式

從杭州來看，已有的區(qū)街實踐在資金預算、政策扶持、后備資源等方面都存在明顯的制約因素。例如，江干區(qū)凱益薈所在的凱旋街道共有社會組織193家，選擇面窄，質和量都有待提升。但如果實現(xiàn)全市150個街、鎮(zhèn)社會組織資源的共享，就可以達到上萬規(guī)模，無論是社會組織提供公益服務還是政府購買公共服務都將有更大的選擇空間。建議：第一、由杭州市民政部門牽頭，在已有的杭州市社會組織網(wǎng)基礎上進一步拓展交流平臺和服務功能，搭建全市社會組織資源信息庫（包括登記注冊的社會組織和備案的社區(qū)社會組織），并對其進行常態(tài)化的維護管理、分類指導和功能整合，打造集培育扶持、公益創(chuàng)投、信息服務、培訓交流等多功能于一體的社會組織公共服務平臺，從而使社會組織發(fā)展從“有限”向“無限”延伸。第二、積極鼓勵基金會、社會團體、高校、科研機構、企業(yè)等社會力量參與社會組織服務平臺運作，實現(xiàn)多元平臺共建共享。第三、深化社區(qū)、社會組織、社工“三社聯(lián)動”機制。優(yōu)選一批符合社區(qū)公共服務需求的社會組織入殼孵化，切實保障孵化出殼的社會組織能在社區(qū)建設中發(fā)揮積極作用。第四、幫助社會組織服務平臺建立社會支持系統(tǒng)。鼓勵高校、科研機構、社會中介服務機構等向社會組織服務平臺提供專業(yè)服務。

（四）構建政府與社會組織服務平臺之間的可持續(xù)溝通機制

社會組織服務平臺投資主體的多元化使得政府與社會組織服務平臺間的交流與合作機制建設更為關鍵。一個良性互動、有序銜接的溝通機制既有利于政府引導社會組織服務平臺健康發(fā)展，使社會組織能夠及時、有效地獲得政府的資金、政策和資源扶持。同時，通過政府購買服務和公益創(chuàng)投的方式，也能使社會組織更好地參與公共服務和社會治理，發(fā)揮政社合作的最大效益。

（五）完善社會組織服務平臺的內外監(jiān)督機制

我國監(jiān)管和指導社會組織服務平臺運作的法律法規(guī)尚未明確出臺，這造成了法律依據(jù)及具體操作的實踐困境。從內部監(jiān)管來看，應通過已有社會組織的監(jiān)管制度和法律加強對社會組織服務平臺入駐組織的各項監(jiān)管。同時，通過推動社會組織服務平臺信息公開制度的完善，建立社會組織服務平臺信息公開機制。從外部監(jiān)管角度看，還應建立第三方監(jiān)督機制，加強其自律機制的有效運轉。

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［2］Brown，L．David：Bridging Organizations and Sustainable Development，Human Relations，1991，Vol．44，No．8．

［3］陸慧新．從微觀生態(tài)學視角看社會組織有機體的培育發(fā)育——上海市公益組織孵化器成功案例解析［J］．社團管理研究，2012（3）．

［4］Kilby，Patrick，The Development of NGO Support Organizations：The Early Years of the Australian Council for Overseas Aid，International Journal of Not-For-Profit Laws，2008，Vol．11，No．1．

［5］［美］珍妮特·V·登哈特、羅伯特·B·登哈特．新公共服務，服務，而不是掌舵［M］．北京：中國人民大學出版社，2004．

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（責任編輯：黃鵬進）

C912．3

A

1243（2016）04-0084-007

作者：郎曉波，上海大學社會學院博士研究生、中共杭州市委黨校副教授，主要研究方向：社會流動與社會治理。郵編：310024

國家行政學院科研合作基金“城市基層治理中的‘三社聯(lián)動’模式選擇與完善策略——基于杭州的地方經(jīng)驗”（15HZKT106）、杭州市軟科學一般項目“治理能力現(xiàn)代化背景下的杭州社區(qū)治理體制改革與‘智慧’服務建設”（20150834M28）、杭州市哲學社會科學規(guī)劃課題基地項目“街區(qū)權力結構中的社區(qū)社會組織自主性研究——以杭州為例”（2016JD16）的階段性成果。