連片特困地區(qū)非學歷職業(yè)教育精準扶貧問題探析

鄧廷云?唐志明

摘 要 非學歷職業(yè)教育扶貧是指為貧困人口提供技能培訓，以提升貧困人口人力資本的一種教育扶貧形式。這種教育扶貧形式因其時間短、見效快而成了教育扶貧的一項重要舉措。然而，非學歷職業(yè)教育扶貧實施過程中精準度偏低，主要表現為扶貧區(qū)域瞄準精度偏低、扶貧需求識別不夠精準以及扶貧經費的投放和使用效率偏低等。因此，要提高非學歷職業(yè)教育扶貧效果，實現精準扶貧，一方面需要建立扶貧對象人口檔案，將“漫灌式”扶貧轉為“滴灌式”扶貧；另一方面，更新培訓模式，最大限度釋放培訓項目的應有助力；最后，完善教育扶貧資金運作方式，實現教育扶貧資金精準管理。

關鍵詞 連片特困地區(qū)；非學歷職業(yè)教育；精準扶貧

中圖分類號 G719.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2016）22-0062-05

2011年，中共中央、國務院頒布《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020 年）》，在全國范圍內共劃分了11個集中連片特殊困難地區(qū)（簡稱“連片特困地區(qū)”）。集中連片地區(qū)的民族問題與貧困問題相互交織，發(fā)展路徑一直存在“扶貧、脫貧、再返貧”的循環(huán)怪圈，是我國現階段扶貧攻堅的一個重要戰(zhàn)場。教育扶貧作為拔窮根、富民生的根本舉措，不僅可以提升貧困地區(qū)和貧困家庭的自我發(fā)展能力，還能斬斷貧困的代際遺傳，是貧困地區(qū)扶貧開發(fā)的最佳路徑。國際食物政策研究所（IFRRI）生產與環(huán)境部高級研究員樊勝根利用我國1970-1997年間的省級數據，運用聯立方程模型估算不同類型的政府投入效果。結果表明，我國政府對教育公共投資的扶貧效果最大，平均增加10000元的教育投資，就可幫助9個人脫貧，這種扶貧效果比科研投資的扶貧效果高出30%[1]?？梢?，教育扶貧是連片特困地區(qū)脫貧致富的最佳選擇。然而，教育扶貧在實踐過程中因不夠精準而未能收到預期效果，因而亟待走向教育精準扶貧。教育精準扶貧是相對于教育粗放扶貧，其是針對不同貧困區(qū)域、不同貧困對象，運用科學有效程序對教育對象進行精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核扶貧開發(fā)模式[2]。在教育精準扶貧過程中，職業(yè)教育扶貧因時間短、見效快而成了教育扶貧的一項重要內容。職業(yè)教育扶貧包括學歷型職業(yè)教育扶貧和非學歷職業(yè)教育扶貧。本文以滇桂黔石漠化地區(qū)為例，聚焦于非學歷職業(yè)教育扶貧問題，分析滇桂黔石漠化地區(qū)非學歷職業(yè)教育扶貧的瞄準精度，研究非學歷職業(yè)教育扶貧瞄準對策。

一、非學歷職業(yè)教育扶貧的內涵及其運作

（一）非學歷職業(yè)教育扶貧的內涵

非學歷職業(yè)教育亦稱非學歷職業(yè)培訓，是一種不以獲取學歷為目的的短期性職業(yè)技能培訓。因此，非學歷職業(yè)教育扶貧是指為貧困人口提供技能培訓，以提升貧困人口人力資本的一種教育扶貧形式。這種教育扶貧不涉及學歷提升，只關注技能增長。非學歷職業(yè)教育扶貧的對象主要是正在從業(yè)的社會貧困群體，包括收入水平在貧困線下的絕對貧困者（如殘疾人、下崗工人、農民等弱勢群體）以及因自身觀念落后、知識匱乏、能力不足等原因導致的相對貧困者。通常情況下，非學歷職業(yè)教育扶貧項目由政府提供項目經費支持，人社部門和其他相關職能部門統(tǒng)籌和管理，行業(yè)、企業(yè)或職業(yè)培訓機構組織實施，貧困者依據自身需要選擇性參與職業(yè)培訓。目前，我國非學歷職業(yè)教育扶貧主要涉及“雨露計劃”“農村勞動力培訓陽光工程”“科技致富二傳手”等項目。

（二）非學歷職業(yè)教育扶貧的實施模式

非學歷職業(yè)教育扶貧的實施與管理主體主要是縣級政府，在具體實施過程中主要采用兩種模式，一種模式是縣級人事與社會保障局與培訓機構合作，通過協(xié)議形式將全縣的非學歷培訓任務委托給培訓機構，由培訓機構在全縣范圍內具體組織實施。見圖1。另一種模式是縣級人事與社會保障局將培訓指標和培訓任務分配到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府聘請教師并組織實施。見圖2。

（三）非學歷職業(yè)教育扶貧的資金來源及其運作

資金是教育扶貧的基本保障。目前，連片特困地區(qū)的非學歷職業(yè)教育扶貧資金主要來源于政府財政支出。以滇桂黔石漠化地區(qū)（貴州轄區(qū)）為例，為了保證教育扶貧資金，省政府建立省、市（州）、縣（市、區(qū)）三級政府實施教育扶貧投入保障機制，即省、市（州）、縣（市、區(qū)）三級政府共同分擔職業(yè)教育扶貧經費。具體措施包括：省政府相對集中財力，加大對市（州）、縣（市、區(qū)）教育以獎代補和貸款貼息力度；省政府將中央轉移支付資金用于教育的部分、土地出讓收益10%用于教育的部分、地方教育附加等按一定比例投入職業(yè)教育；省政府規(guī)定城市教育費附加用于職業(yè)教育的比例不得低于30%；各級稅務部門要按有關規(guī)定落實校企合作企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策。

二、非學歷職業(yè)教育扶貧的瞄準精度

“瞄準精度偏低”一直是教育扶貧的硬傷，更是非學歷職業(yè)教育扶貧不可回避的“殤”。非學歷職業(yè)教育扶貧不精準主要表現為扶貧區(qū)域瞄準精度偏低、扶貧需求瞄準精度偏低以及扶貧經費投放和使用效率偏低等。

（一）非學歷職業(yè)教育扶貧的區(qū)域瞄準精度偏低

非學歷教育扶貧主要是指農民培訓項目，包括“雨露計劃”“農村勞動力培訓陽光工程”“科技致富二傳手”等。以滇桂黔石漠化地區(qū)（貴州轄區(qū)）的“農村勞動力培訓陽光工程”項目為例，該項目瞄準限于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），其區(qū)域源瞄準度偏低。滇桂黔石漠化地區(qū)（貴州轄區(qū)）非學歷職業(yè)教育扶貧由省農業(yè)廳統(tǒng)籌負責，農業(yè)廳將培訓任務安排到各市州，各市州又將任務分配到縣，縣分配到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，然后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)具體實施。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了工作方便，往往考慮在交通方便、培訓工作容易開展的村莊實施培訓。這樣一來，有的村莊經歷多輪培訓，而有的村莊則無人享有培訓之惠，部分村莊在整個農民培訓中被“遺棄”，教育扶貧“村莊漏出現象”普遍存在。

當然，在那些長期得到培訓的村莊，由于培訓實效較低，很多貧困人口也不愿意參加培訓。為鼓勵人們參加培訓，部分村莊直接用錢“雇傭”學員，教育扶貧經費沒有用在刀刃上，客觀上導致扶貧資源溢出。訪談中，這種溢出現象也得到了佐證，在對滇桂黔石漠化地區(qū)Z縣的一位村主任訪談時，這位村主任介紹說：我們村委會在“農村勞動力培訓陽光工程”中只是負責配合執(zhí)行，培訓內容、培訓時間都是由鎮(zhèn)政府統(tǒng)一安排，我們主要任務是組織村民參加培訓。由于很多村民不愿意參加培訓，我們只好用錢來請他們，一般是每人每次10塊，培訓15天后要考試，考完試以后發(fā)放150塊錢。

調查發(fā)現，這種現象并非個案，很多地方的農民技能培訓都是用錢“雇”學員。而這種現象根源于農民培訓項目錯位，培訓區(qū)域瞄準偏低，需要培訓的村莊、貧困戶漏出培訓之列，不需要培訓的村莊、貧困戶卻重復培訓。

（二）非學歷職業(yè)教育扶貧的需求瞄準精度偏低

目前，非學歷職業(yè)教育扶貧瞄準精度普遍偏低。以“雨露計劃”為例。根據國務院扶貧辦關于“雨露計劃”的相關精神，“雨露計劃”是一項由我國政府主導的、各級地方政府扶貧機構實施的、對貧困家庭勞動力開展務工技能和農業(yè)實用技術的培訓，旨在提高農村貧困人口素質， 增強其就業(yè)和創(chuàng)業(yè)能力，增加農村貧困人口收入的扶貧培訓計劃[3]。2007年3月，國務院頒布的《關于在貧困地區(qū)實施“雨露計劃”的意見》明確指出，“雨露計劃”扶貧對象主要是“扶貧工作建檔立卡的16至45歲青壯年農民”“貧困戶中的復員退伍士兵”以及“扶貧開發(fā)工作重點村的村干部和能幫助帶動貧困戶脫貧的致富骨干”[4]?？梢?，“雨露計劃”是以提升現存勞動力人力資本為宗旨的一項重要扶貧舉措。然而，“雨露計劃”在實施過程中卻較少瞄準到貧困人口的實際需求，扶貧效果并不理想。調研發(fā)現，政府提供的“雨露計劃”培訓內容與農民需求經常發(fā)生錯位。如表1所示，在“種植和養(yǎng)殖技術”培訓方面，農民的第一期望和第二期望累計為57.36%，但政府實際提供的培訓則只占25.73%，不到期望累計的一半；同樣，在“醫(yī)療衛(wèi)生保健知識”培訓方面，農民的第一期望和第二期望累計為17.9%，而政府實際提供的培訓只占2.21%，僅占期望累計的1/8。

數據來源：滇桂黔石漠化區(qū)某三縣2015年實施的“雨露計劃”培訓項目。

此外，通過實地訪談也佐證了農民培訓期望與政府實際供給培訓內容之間存在錯位這一情況。訪談發(fā)現，具體實施“雨露計劃”的基層政府人員（包括村干部）不愿花費精力甄別合適的培訓對象及其培訓訴求，為了完成上級交代的任務，他們經常臨時性安排培訓內容，甚至不惜以湊數字完成上級指派任務。下面是調查中與一位分管民政工作副鎮(zhèn)長的對話（實錄）：

筆者：鎮(zhèn)長，你聽說過“雨露計劃”嗎？

副鎮(zhèn)長：當然聽說過，我就負責這個項目呢！

筆者：那你們鎮(zhèn)是如何開展“雨露計劃”的，“雨露計劃”覆蓋全縣所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)嗎，還是只有你們鎮(zhèn)在弄？

副鎮(zhèn)長：據我所知，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)也在弄，應該是全縣所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有吧。

筆者：“雨露計劃”項目主要是干什么的？

副鎮(zhèn)長：主要是農民培訓。

筆者：培訓哪些內容呢？

副鎮(zhèn)長：種植方面的、養(yǎng)殖方面的都有。像種梨樹啊、養(yǎng)豬、養(yǎng)羊等等。

筆者：是哪些人參加培訓呢？參加培訓的人要申請嗎？還是由誰確定？

副鎮(zhèn)長：都是村委會確定的。

筆者：村委會直接確定培訓人員嗎？如果有人想培訓但又沒有被選上，怎么辦？

副鎮(zhèn)長：這種情況不可能發(fā)生。

筆者：為什么？

副鎮(zhèn)長：參加培訓的人都是村委會請來的，還要給人家錢呢？一般情況下，每天至少要給20塊錢，要不就沒有人來培訓！

筆者：那你們在哪里聘請培訓老師呢？

副鎮(zhèn)長：縣里面的，比如職業(yè)中學的，或者縣里相關科局的領導。

筆者：主要是采用什么方式培訓？

副鎮(zhèn)長：通常情況下，統(tǒng)一上幾天課，然后再實地參觀學習，如到果園去學如何種植，到養(yǎng)豬場去看看人家怎么養(yǎng)豬。

筆者：這樣培訓就結束了嗎？

副鎮(zhèn)長：這樣就結束了。哦，還有一個關鍵環(huán)節(jié)，就是要照相，拍幾張照片，寫寫總結就完事了。

筆者：培訓的人沒有學到東西怎么辦？

副鎮(zhèn)長：沒辦法，只能這樣了，關鍵是沒有人愿意來學，來參加培訓的人都是請來的。

筆者：是不是只有你們鎮(zhèn)這樣應付喲？

副鎮(zhèn)長：我敢說，絕對不只我們這樣，反正我們這邊的好多鄉(xiāng)鎮(zhèn)都這樣。

這雖是一個個案，但卻具有一定的代表性，筆者在大量的田野調查中佐證了這一情況。譬如，在G縣調查發(fā)現，這個縣的一個村莊出產“蠟染”工藝，很多村民都想學習，尤其是想學如何將傳統(tǒng)工藝和當前的科技相結合。可惜，“雨露計劃”卻沒有開設相關培訓項目?？傊?，“雨露計劃”等項目沒有實實在在地瞄準村民需求，教育扶貧資源存在投放誤差。

（三）非學歷職業(yè)教育扶貧經費配置和使用效率偏低

正如前文所述，非學歷職業(yè)教育扶貧是指向貧困人口提供技能培訓，以提升貧困人口人力資本的一種教育扶貧形式。這個扶貧方式能在較短時期內提升貧困人口的人力資本，實現貧困人口脫貧致富。然而，在非學歷職業(yè)教育扶貧實施過程中，扶貧經費配置和使用效率較低，不僅導致大量教育扶貧經費溢出，還直接造成扶貧效果不佳。以“農村勞動力培訓陽光工程”為例，該項目屬于連片特困地區(qū)非學歷職業(yè)教育扶貧的一個重要項目，其內容主要涉及農業(yè)專項技術培訓、農業(yè)職業(yè)技能培訓和農業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓層次等，能有效提升該地區(qū)農民的人力資本儲量。然而，這個項目經費溢出嚴重，教育扶貧資源配置與使用效率偏低。以W縣2013年的“農村勞動力培訓陽光工程”為例，2013年，W縣政府將省政府下達的4600人培訓指標委托給W縣南方馬鈴薯專業(yè)合作社、W縣中等職業(yè)學校以及C津汕現代農業(yè)科技發(fā)展有限公司三家培訓機構負責培訓，具體任務見表2。這三家培訓機構接到培訓任務后，千方百計地節(jié)約培訓成本，諸多教育資源沒有真正用于培訓上面。

數據來源：滇桂黔石漠化區(qū)W縣縣政府辦公室提供。

作為培訓機構，其承擔培訓的主要目的在于謀利，加之培訓效果的考核基本流于形式，培訓機構有制度空間去節(jié)約成本。為了最大限度地獲取利潤，上述三家培訓機構想盡辦法降低培訓成本，盡可能壓縮培訓內容，將一個星期的培訓內容壓縮為三天。于是，稀缺的教育扶貧經費直接流向企業(yè)，配置效率較低。

調查過程中，有一位參訓農民曾這樣坦言：我們這次參加培訓，培訓內容是馬鈴薯栽培技術，培訓時間為一個星期，每天給我們的誤工費為20元。報到的時候有60人，但培訓兩天后，大家都覺得沒意思，而且離家又遠，所以紛紛回家了。第三天，培訓人數不到30人，所以第三天下午負責人就宣布培訓結束了。

總之，受限于培訓的短期性、培訓機構的機會主義及其培訓條件，“農村勞動力培訓陽光工程”的培訓經費沒有真正用在“刀刃”上，教育扶貧經費溢出嚴重。當然，“雨露計劃”和“科技致富二傳手”等非學歷職業(yè)教育扶貧項目也存在類似問題，不僅經費配置效率偏低，而且使用效率也偏低。

三、提高非學歷職業(yè)教育扶貧精準度的對策

非學歷職業(yè)教育扶貧是連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)的最佳路徑，但卻需要精準方能發(fā)揮實效。2014年1月25日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布《關于創(chuàng)新機制扎實推進農村扶貧開發(fā)工作的意見》，提出精準扶貧構想，要求變“漫灌式”粗放型扶貧為“滴灌式”精準型扶貧。連片特困地區(qū)非學歷職業(yè)教育扶貧要走向精準需要采取如下措施。

（一）建立和完善扶貧對象人口檔案，將“漫灌式”扶貧轉為“滴灌式”扶貧

精準扶貧包括精準識別、精準幫扶和精準管理。其中，精準識別是實施精準扶貧的前提，更是連片特困地區(qū)教育扶貧工作的重要環(huán)節(jié)。當前，連片特困地區(qū)教育扶貧實施瞄準精度不能令人滿意，教育扶貧過程中貧困人口及其教育扶貧訴求識別不準，整個教育扶貧一直存在“大水漫灌”現象。因此，要實現連片特困地區(qū)教育精準扶貧，必須建立和完善扶貧對象人口檔案。由于連片特困地區(qū)教育扶貧起步相對較晚，教育扶貧對象檔案沒有建立起來。因此，在當前教育扶貧過程中，主要是采用扶貧部門原先建立的貧困人口建立檔案。然而，已有的貧困人口檔案在實際建設中存在不少問題。譬如：捏造事實、虛報數據、形式主義等層出不窮。加之，原來的貧困人口檔案對貧困人口的人力資本儲量以及教育發(fā)展訴求等缺乏相對全面的記載。因此，要實現教育精準扶貧，有必要重新建立貧困人口檔案。當然，鑒于建檔工作量巨大，沒有必要單獨建立貧困人口教育檔案，而是將其與貧困人口常規(guī)貧困檔案合并進行，只是在貧困檔案建設過程中，增長貧困人口的人力資本儲量和教育訴求統(tǒng)計。

（二）更新培訓模式，最大限度釋放培訓項目的應有助力

培訓項目是連片特困地區(qū)非學歷職業(yè)教育扶貧的重要載體。然而，長期以來，連片特困地區(qū)農民培訓項目設計不切實際、培訓模式單一、培訓效果不理想。因此，要提高“農民培訓”這一教育扶貧項目的實效，必須重新審視和完善該地區(qū)農民培訓項目，提高項目設計的科學化水平，最大限度釋放農民培訓項目的應有助力。通常情況下，農民培訓項目包括兩大類，一類是涉農培訓；另一類是農民轉移培訓。因此，在設計農民培訓內容時，首先需要目標瞄準，根據農民培訓的不同類型設計不同培訓內容。其中，涉農培訓應該傾向于科學種植、養(yǎng)殖和衛(wèi)生方面的培訓；而農民轉移培訓需要關注物業(yè)管理、賓館服務員培訓、保安員培訓、電動縫紉工培訓、餐廳服務員培訓、家政服務等等。

在培訓項目實施過程中，積極采取“參與式”培訓模式。首先，培訓者全面了解貧困人口的培訓訴求，并結合當地實際，確定培訓對象和培訓主題。其次，確立培訓目標并開發(fā)培訓課程（培訓內容），該環(huán)節(jié)要求培訓目標具體清晰，培訓內容符合當地經濟社會發(fā)展實際。第三，實施培訓，包括理論教學和實踐技能指導，培訓方法要求減少集中講座式培訓比重，增加田野實操。第四，對培訓進行考核評估，確保培訓實用有效。模型見圖3。

（三）完善教育扶貧資金運作方式，實現教育扶貧資金精準管理

教育精準扶貧不僅包括精準識別扶貧對象、精準設計扶貧內容，還需要實施精準管理，尤其是教育扶貧經費的精準管理。為確保扶貧資金用在刀刃上，減少不必要的溢出或浪費，連片特困地區(qū)教育扶貧資金管理必須實行專戶運行，專人管理，專賬核算，封閉運行。同時，嚴格執(zhí)行縣級財政報賬制，倘若當年教育扶貧經費存在結余，直接結轉到下年繼續(xù)使用，教育扶貧專戶存儲所得利息，全額轉作教育扶貧資金，繼續(xù)用于教育扶貧工作。此外，建立教育扶貧到戶資金“教育券”制度，把原來直接投入學校或培訓機構的教育扶貧經費按照不同項目的人均單位成本折算以后，制定“教育券”，直接發(fā)給連片特困地區(qū)的貧困家庭或貧困人口，然后由扶貧對象自主選擇投放教育券，選擇適合自己的培訓項目，學?；蚺嘤枡C構將教育券到相關部門兌現。這樣，不僅確保教育扶貧對象的教育參與權，還能引導學?；蚺嘤枡C構展開競爭，提高教育（或培訓）質量以及教育扶貧資金的使用效率。