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    我國街鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整問題研究

    2016-11-25 16:34:43張佰瑞
    時代金融 2016年27期
    關(guān)鍵詞:行政區(qū)劃幅度城市化

    一、引言

    行政區(qū)劃作為國家權(quán)力配置和社會管理的重要工具,是實現(xiàn)政權(quán)建設(shè)和國家治理的重要手段。行政區(qū)劃通過行政建制的設(shè)置,影響生產(chǎn)要素的空間流動與配置、生產(chǎn)力的布局和經(jīng)濟活動的空間組織,從而對城市經(jīng)濟和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展產(chǎn)生多方面的影響[1]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道(簡稱街鄉(xiāng)鎮(zhèn))是我國行政區(qū)劃的基礎(chǔ)單元。街鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃是否合理,對城市管理效率和城市化進程產(chǎn)生重要影響。本文以北京順義區(qū)街鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃設(shè)置為例,探討我國城市化過程中,街鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃設(shè)置存在的普遍問題及調(diào)整思路。

    二、我國街鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃存在的普遍問題

    隨著我國城市化的不斷推進,在大城市內(nèi)部和郊區(qū),城鄉(xiāng)界限日漸打破。從空間上看,城鄉(xiāng)之間相互交錯。在城市化較快的地區(qū)紛紛建起了街道辦事處,實施城市管理體制;從人口上看,部分土地逐漸被征為國有,部分農(nóng)民因拆遷而上樓,一部分人實現(xiàn)了從村民到居民的轉(zhuǎn)變,也有一部分人保留著村民的身份;從管理模式上看,我國長期以來實行的是城鄉(xiāng)二元的管理體制,主要表現(xiàn)為“村不管居(民),街不管村(民)”。街鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃問題與城市化進程緊密相關(guān),是大城市人口、空間、土地等不同要素的交織點。當前街鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃存在的主要問題包括:區(qū)劃設(shè)置不合理、管理負擔不均、跨區(qū)建設(shè)和屬地管理矛盾、村居并存,城鄉(xiāng)交叉管理等。這些問題在北京順義區(qū)這樣的大都市郊區(qū)表現(xiàn)較為典型。

    (一)北京市順義區(qū)行政區(qū)劃設(shè)置現(xiàn)狀

    順義區(qū)位于北京市東北方向,距市區(qū)30公里,北鄰懷柔區(qū)、密云縣,東界平谷區(qū),南與通州區(qū)、河北省三河市接壤,西南、西與昌平區(qū)、朝陽區(qū)隔溫榆河為界,境域東西長45公里,南北寬30公里,總面積1019.89平方公里。順義區(qū)目前形成了6個街道、7個地區(qū)辦事處(鎮(zhèn)加掛地區(qū)辦事處牌子)和12個鎮(zhèn)的行政區(qū)劃格局。2015年底,常住人口為102.0萬人。

    (二)順義區(qū)街鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃存在的問題

    1.行政區(qū)管理幅度不均。從面積、人口規(guī)模兩項指標來看,順義區(qū)存在管理幅度不均的問題。從面積看,勝利、光明兩個街道管轄面積分別為2.93km2和4.11km2,面積較小,人口密度較大;而地區(qū)辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍面積較大,如雙豐街道29.46km2,楊鎮(zhèn)地區(qū)96km2,人口密度較低,存在管理幅度不均的問題。

    2.跨區(qū)建設(shè)與屬地管理的矛盾突出。由于歷史原因,一些城市基礎(chǔ)設(shè)施和商業(yè)設(shè)施屬于跨區(qū)建設(shè),開發(fā)建設(shè)主體在異地建設(shè)經(jīng)營,管理權(quán)限不屬于屬地行政單元,造成屬地管理主體無法管理的情況。例如:在石園街道,轄區(qū)內(nèi)有部分道路和單位不在街道管理范圍內(nèi)。如:仁和商業(yè)大廈、石園南大街18號院3號樓(仁和商業(yè)大廈南側(cè)樓)兩棟樓屬于仁和鎮(zhèn)政府建設(shè),所有商戶均由仁和鎮(zhèn)招商;通順路6號(位于燕京橋東南側(cè),石園街道辦事處北側(cè))金紫銀酒店及周邊門店(涉及生產(chǎn)經(jīng)營單位43家)由仁和鎮(zhèn)政府開發(fā)建設(shè),周邊門店由仁和鎮(zhèn)政府開發(fā)建設(shè)。

    3.功能區(qū)和行政區(qū)的管理沖突。為了促進經(jīng)濟發(fā)展,北京市設(shè)立了開發(fā)區(qū)、工業(yè)園、管委會等不同的經(jīng)濟功能區(qū)。這些功能區(qū)在性質(zhì)上屬于派出機構(gòu),享有不同的行政級別,在空間上嵌入到行政區(qū)之中,或者和行政區(qū)管理轄區(qū)相互交錯,在一定程度上造成了管理的沖突。例如,在空港街道轄區(qū)內(nèi),多家處級單位并存。其中天竺房地產(chǎn)開發(fā)區(qū)管委會(以下簡稱天竺房地產(chǎn))和原天竺空港經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管委會(以下簡稱原空港開發(fā)區(qū))全部在街道轄區(qū)內(nèi),與天竺鎮(zhèn)和后沙峪鎮(zhèn)相互交叉并存,在管理土地、人口、經(jīng)濟發(fā)展、社會事務(wù)等方面存在重疊和交叉,導(dǎo)致職責不清、管理混亂、行政成本加大。

    4.“村居并存”現(xiàn)象較多,城鄉(xiāng)交叉管理問題突出。由于城市規(guī)模擴張,建設(shè)規(guī)模大,城市化進程加快,大量村莊拆遷,回遷農(nóng)民上樓,回遷小區(qū)數(shù)量增加很快。這些回遷小區(qū)既有商品房又有回遷房,且行政區(qū)劃在街道范圍比例大?;剡w村民包括物業(yè)由村委會負責管理,有的因未建居委會,商品房居民由物業(yè)代管,有的甚至出現(xiàn)無人管理服務(wù)的狀態(tài),導(dǎo)致很多矛盾顯現(xiàn),問題突出。在仁和鎮(zhèn),因為“村居并存”,交叉管理,導(dǎo)致一些社會服務(wù)無主管、無主責,居民辦事難的情況時有發(fā)生。仁和街道轄區(qū)回遷小區(qū)的村民和商品房居民不交物業(yè)費的矛盾問題比較突出,有的回遷小區(qū)物業(yè)由村委會代管,物業(yè)收取率低。每年小區(qū)管理費用除開發(fā)單位擔負部分費用外,村級要支付大量資金,來維持小區(qū)物業(yè)管理問題,給村財政支出帶來很大的經(jīng)濟負擔。

    5.行政區(qū)劃界線劃定問題。隨著城市化的推進,原有的街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的區(qū)劃界限被打破,造成界限模糊,無法辨認。在安全生產(chǎn)和城市管理上,劃定的行政區(qū)域范圍不清,出現(xiàn)工作職責無法界定現(xiàn)象。如:在首都機場地區(qū),機場街道辦事處因隸屬于區(qū)朝陽區(qū)管轄,由于行政區(qū)域界線不清晰,造成范圍不清、職責無法界定問題。2008年順義街道設(shè)置調(diào)整后,劃定的行政區(qū)劃界線部分地段不易辨識。由于規(guī)劃滯后、規(guī)劃局部變更等原因,使界線的部分地段本應(yīng)是條路但至今未貫通,造成街道的界線不易辨認。如石園街道的“仁石線”的臨河村部分、空港街道的“空天線”天柱東路延長線部分。

    三、街鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整的必要性

    (一)優(yōu)化行政區(qū)劃布局的需要

    如前所述,我國大城市地區(qū)普遍存在街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)面積過大、管理幅度不均衡、行政區(qū)劃界限不清、屬地管理不明確,空間布局凌亂等問題。以北京順義區(qū)為例,從行政區(qū)劃格局來看,順義區(qū)仁和地區(qū)呈現(xiàn)“凹”字型,將旺泉街道、石園街道、勝利街道、光明街道包圍,形成了西部和南部的狹長地帶以及河?xùn)|地區(qū)的邊角地帶。仁和地區(qū)的駐地還坐落在勝利街道范圍內(nèi)。首都機場又在天竺地區(qū)的包圍下,形成朝陽區(qū)的“飛地”和“斑塊”。從管理幅度來看,也存在幅度大小不一,街道辦事處面積過小的問題。旺泉街道總面積,大于勝利街道和光明街道的總合。

    行政區(qū)劃作為行政管理的基礎(chǔ)性制度,它是城市空間劃分和城市管理的重要依據(jù),屬于上層建筑范疇。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和城市化的推進,作為上層建筑的行政區(qū)劃設(shè)施必須與經(jīng)濟基礎(chǔ)相適應(yīng),并成為推動經(jīng)濟社會發(fā)展的有力工具。調(diào)整街鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃設(shè)置,有利于優(yōu)化行政區(qū)劃布局,合理劃分城市管理單元,促進城市經(jīng)濟社會發(fā)展。

    (二)適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展和打破城鄉(xiāng)二元管理體制的需要

    隨著城市化水平的不斷提高,城市管理要逐步打破城鄉(xiāng)二元管理體制,在區(qū)劃界限清晰的情況下,逐步實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)向街道轉(zhuǎn)變,農(nóng)村社區(qū)向城市社區(qū)轉(zhuǎn)變,基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)資源實現(xiàn)均等化配置。推進行政區(qū)劃調(diào)整是適應(yīng)城市化建設(shè),實現(xiàn)上述目標的前提條件。

    (三)推進城市精細化管理的需要

    推進城市精細化管理是提高城市管理效能的重要舉措,是改善城市生產(chǎn)、生活環(huán)境,提升城市品位的有效途徑。城市精細化管理就是按照“精確、細致、嚴格、明晰”的原則,以數(shù)字化、標準化、科學(xué)化、網(wǎng)絡(luò)化、規(guī)范化的思路,細化城市管理空間,量化城市管理對象、規(guī)范城市管理行為,創(chuàng)新城市管理流程,實現(xiàn)城市管理活動的全方位覆蓋、全時段監(jiān)管、高效能管理[2]。明確行政區(qū)劃界限,精確劃分管理單元,是推進豐臺區(qū)網(wǎng)格化管理和規(guī)范化管理的前提和基礎(chǔ)。

    四、街鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整的基本思路和原則

    行政區(qū)劃的調(diào)整,涉及到行政單元的空間劃分、轄區(qū)變動,由此帶來一定的經(jīng)濟利益、社會利益的調(diào)整,是牽一發(fā)而動全身的工作。因此,行政區(qū)劃調(diào)整必須堅持一定的原則,遵循一定的思路。

    (一)順義行政區(qū)化調(diào)整的基本原則

    1.動態(tài)性和穩(wěn)定性相統(tǒng)一。行政區(qū)劃具有一定的穩(wěn)定性。行政區(qū)一旦劃定,在一定時期內(nèi)應(yīng)保持相對的穩(wěn)定,不應(yīng)發(fā)生頻繁的變動。但是,行政區(qū)劃作為一種上層建筑和經(jīng)濟基礎(chǔ)密切關(guān)聯(lián)。經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀要求,促使行政區(qū)劃做出相應(yīng)的調(diào)整,以適應(yīng)新的發(fā)展需要。因此,行政區(qū)劃的調(diào)整應(yīng)該兼顧歷史和現(xiàn)實,保持動態(tài)性和穩(wěn)定性的統(tǒng)一。

    2.管理幅度適中。管理幅度也稱為管理寬度或管理跨度。與管理幅度相關(guān)的另外一個概念是層次,亦稱組織參差,是指從最高一級管理組織層次到最低一級管理組織層次中間的級數(shù),管理幅度過大和過小都會對行政管理效率產(chǎn)生影響。同時,隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展變化,管理幅度也應(yīng)與之適應(yīng)。

    管理幅度適中是指每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的管理面積與人口規(guī)模適當。行政區(qū)劃應(yīng)該堅持管理幅度適中原則,以優(yōu)化配置轄區(qū)內(nèi)部資源,使行政管理效率達到最佳。

    有效率的行政管理必須與區(qū)域人口、面積相適應(yīng),管理幅度過載或?qū)捤啥家馕吨姓Y源配置失衡。具體來說,面積幅度大意味著在行政管理過程中政府職能部門往往鞭長莫及,從而出現(xiàn)管理空缺、監(jiān)督力度不夠、政策反饋速度慢等問題。人口管理幅度過大最直接的影響是集聚的負外部性,污染、治安、噪音以及各種社會經(jīng)濟問題,致使管理部門應(yīng)接不暇,疲于應(yīng)付,效率低下。管理幅度過小,造成行政資源和財政資源的浪費。適度調(diào)整行政區(qū)區(qū)劃,進行必要的整合,適當調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道辦事處數(shù)量,是均衡行政區(qū)管理負擔,提高行政管理效率的必然要求。

    3.盡量保持基層行政區(qū)劃完整性。屬地管理,以界行政,依法行政是行政區(qū)劃管理的基本原則。保持基層行政區(qū)劃完整性,是指在進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道級行政區(qū)劃調(diào)整時盡量保持轉(zhuǎn)變前的村與轉(zhuǎn)變后的社區(qū)相對應(yīng),盡量不將一個行政村劃入二個或多個街道。行政區(qū)的完整性是完善基層組織進行社會化管理的前提,也是堅持屬地管理,以界行政,依法行政的重要條件。同時,保持行政區(qū)的完整性可減少一些不必要的利益矛盾與沖突。社區(qū)是城市或城鎮(zhèn)最基本的地域管理單元,是由一定數(shù)量的居民組成的、具有內(nèi)在互動關(guān)系與文化聯(lián)系的地域性質(zhì)的社會生活共同體。社區(qū)化管理是城市化進程中的一種必然趨勢,社區(qū)化的管理會使城市化管理更加科學(xué)有效。因此,在推進城市化的過程中,應(yīng)該在保障城市化推進的質(zhì)量和速度的前提下,盡可能堅持社區(qū)完整性原則。在城市化進程中,隨著農(nóng)民變?yōu)榫用竦耐瑫r,農(nóng)村這種基層組織也會隨之轉(zhuǎn)為社區(qū)這種管理機構(gòu),而社區(qū)的完整性指的是在城市化的進程中,應(yīng)該以完整的行政村為轉(zhuǎn)變對象即盡量的將一個村的居民轉(zhuǎn)為同一個社區(qū)。

    4.區(qū)域界線易于辨識與管理。區(qū)域界線易于辨識與管理是指行政區(qū)域界線一定要依據(jù)可清晰辨認的標志物。行政區(qū)劃一般要以道路、鐵路、河道等永久性顯著地物作為參照物。堅持區(qū)劃界線易于辨識與管理原則調(diào)整行政區(qū)劃,有利于加強行政區(qū)域界線管理,明確劃分并具體落實邊界地區(qū)的管理職責,避免基層管理的扯皮、互推責任而導(dǎo)致的行政效率低下。

    5.具有前瞻性和可操作性。前瞻性是指,街鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃的調(diào)整要和城市發(fā)展戰(zhàn)略、城市的中長期發(fā)展戰(zhàn)略結(jié)合起來??刹僮餍灾福姓^(qū)劃調(diào)整的方案,不能超越現(xiàn)有的行政資源配置、財力保障、社會管理現(xiàn)實條件,能夠依法有序的推進,并保持社會的和諧穩(wěn)定。

    (二)街鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)化調(diào)整的基本思路

    圍繞城市發(fā)展的總體戰(zhàn)略,以區(qū)劃設(shè)置調(diào)整為前提,以空間優(yōu)化為抓手,以體制創(chuàng)新為支撐,以管理幅度為尺度,以加強城市管理和促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為目標,優(yōu)化行政區(qū)劃空間格局,按照近期、中期、遠期三個時限,分步實施行政區(qū)劃調(diào)整,合理劃分街鄉(xiāng)鎮(zhèn)大小,明確屬地管理范圍,提高城市精細化管理水平。

    參考文獻

    [1]張佰瑞,行政區(qū)劃在京津冀協(xié)同發(fā)展中的作用探析[J].河北學(xué)刊,2015年第11期.

    [2]威海市建設(shè)委員會,加強城市精細化管理的幾點思考,http://www.360doc.com/content/13/0614/07/349035_292724010.shtml.

    作者簡介:張佰瑞(1975-),男,北京市社會科學(xué)院城市問題研究所,副研究員。

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