中國應(yīng)急管理組織體系的反思與重構(gòu)

文/楊乙丹

中國應(yīng)急管理組織體系的反思與重構(gòu)

文/楊乙丹

“風(fēng)險社會”中各種風(fēng)險的綜合肆虐，預(yù)示著人類社會需要對公共安全投入更多的精力，構(gòu)建高效的應(yīng)急管理組織體系。為了應(yīng)對災(zāi)害，在科層制基礎(chǔ)上構(gòu)建災(zāi)害管理體系較為普遍。但死板的規(guī)章制度、“命令—服從”的層級節(jié)制、非人格化決策、協(xié)調(diào)不暢的專業(yè)化和部門分工等缺陷，使得人們對科層制應(yīng)急組織體系的效能產(chǎn)生了深深的懷疑。有學(xué)者指出，我國科層制應(yīng)急組織應(yīng)該被也必然會被合作制應(yīng)急組織所取代。但單純的合作制應(yīng)急組織形式能否取得最大化的應(yīng)急管理效率仍令人懷疑，應(yīng)急組織模式仍需新的演進方向。

科層化的中國應(yīng)急組織體系

“科層制”（Bureaucracy）在不同學(xué)科中有多種多樣的解釋。在韋伯看來，科層制是一種理想類型的組織結(jié)構(gòu)形態(tài)及行為模式，它不是指一種政府類型，而是指一種由訓(xùn)練有素的專業(yè)人員依照既定規(guī)則持續(xù)運作的行政管理體制。為此，韋伯賦予了科層制一些基本特征：明確的權(quán)威等級、基于分工基礎(chǔ)上的專業(yè)化、嚴密的規(guī)章制度、非人格化的決策和量才用人。

按照韋伯對科層制的定義，我國目前的應(yīng)急組織具有明顯的科層化特征，主要表現(xiàn)在參與主體以各級政府機構(gòu)及其職能部門為核心、嚴密的科層化規(guī)章制度、“分類管理、分級負責(zé)”的內(nèi)部分工、管理權(quán)力依附于職位、以專職的管理人員為主導(dǎo)，等等。

當然，目前我國科層化應(yīng)急組織與韋伯意義上的科層制應(yīng)急組織有一定的差別，主要體現(xiàn)在兩個方面。其一，在科層制應(yīng)急組織中，管理者必須按照嚴格的等級和嚴密的成文制度，遵循“命令—服從”的活動原則。但是，我國目前的應(yīng)急組織體系采取了“條塊結(jié)合”的模式。在“條條管理”方面，各級政府都建立了與政府級別相對應(yīng)的、向行政首長負責(zé)的應(yīng)急管理辦公室，綜合領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)的應(yīng)急管理工作。在“塊塊管理”方面，各行政轄區(qū)按照突發(fā)事件的類別，分別規(guī)定了相應(yīng)的牽頭部門。其二，盡管只是一種理想，但韋伯還是賦予科層制嚴密的“無縫隙”特征，集中體現(xiàn)在嚴格的“命令—服從”、不存在部門利益、權(quán)力的體制化等。而我國的應(yīng)急組織并沒有與科層制的“無縫隙”實現(xiàn)完整的對接。一方面，受制于責(zé)、權(quán)、利的影響，我國的應(yīng)急管理部門分割、“多龍治水”等現(xiàn)象明顯，從而使下級必須服從上級的典型科層制在具體運行上出現(xiàn)了很大的偏差。另一方面，各個部門在應(yīng)急組織體系中都有著隱性獨立的利益和決策權(quán)力，在突發(fā)事件應(yīng)對中，上下級之間和部門之間在權(quán)力和責(zé)任上開展激烈的博弈。所有這些，都偏離了原態(tài)化的科層制應(yīng)急組織的基本運行軌道。

盡管我國目前的應(yīng)急組織與韋伯理想型的科層制應(yīng)急組織有一定差別，但科層制的缺陷也在科層化的中國應(yīng)急組織體系中有所表現(xiàn)。其一，非人格化的決策往往不是基于受災(zāi)主體的實際需求而提供相應(yīng)的救助，它不考慮“成本—收益”核算，當不可預(yù)測的災(zāi)難不斷產(chǎn)生時，新的組織不斷的被創(chuàng)造出來，從而導(dǎo)致科層的膨脹和管理成本陡增。其二，在科層制應(yīng)急組織中，信息單線條的在各級官僚機構(gòu)內(nèi)流動，被動地按照“傳送—反饋”的路徑傳播，因此，獲得信息的成本高昂，時滯效應(yīng)極為明顯。其三，“命令—服從”的權(quán)利等級阻礙了成員自主性的發(fā)揮，使組織內(nèi)充斥著大量的“組織人”和“規(guī)則專家”，很容易導(dǎo)致官僚機構(gòu)行為專斷。其四，科層制應(yīng)急組織在建立之后，有很強的制度依賴性，很難根據(jù)實際需要接納新的成員、接受新的管理措施。于是，在剛性的體制分工和職位權(quán)責(zé)限制下，應(yīng)急管理中的聯(lián)動效應(yīng)很難實現(xiàn)。

合作制應(yīng)急組織理論的挑戰(zhàn)

科層制應(yīng)急組織的上述缺陷使很多學(xué)者對這種普遍存在的應(yīng)急管理組織模式產(chǎn)生了深深的懷疑，并促使他們逐步探討其他形式的應(yīng)急組織模式。其中，合作制應(yīng)急組織理論很具挑戰(zhàn)性，該理論認為，20世紀后期以來，應(yīng)急組織時常會在災(zāi)難爆發(fā)時陷入危機，這是由于科層制應(yīng)急組織不能適應(yīng)后工業(yè)化條件下的應(yīng)急要求，因此，需要用一種新型的合作制應(yīng)急組織替代在工業(yè)社會表現(xiàn)最為成功的科層制應(yīng)急組織，而合作制應(yīng)急組織模式不僅僅是對科層制應(yīng)急組織的完善和拾遺補缺，而是對它的全面超越與整合。

第一，“自組織學(xué)習(xí)”的合作制應(yīng)急組織要比建立在有限認知和法律規(guī)范之上的科層制組織更能有效應(yīng)對各類災(zāi)難。合作制應(yīng)急組織理論認為，合作制應(yīng)急組織成員具有很強的“自組織學(xué)習(xí)”能力，能夠讓應(yīng)急組織中個體成員經(jīng)常以群集的方式穩(wěn)定而有序的運動。當非常規(guī)性的災(zāi)害發(fā)生時，即使成員的認知并不能準確地把握災(zāi)害的發(fā)展趨勢，但基于信任、共同的安全需求以及成員之間的能力共享和知識互補，能夠?qū)崿F(xiàn)躲避和逃離災(zāi)害的“群飛”。

第二，在合作制應(yīng)急組織中，成員的自主性獲得了組織整體上的靈活性，能夠有效地預(yù)防危機因素的出現(xiàn)。即使出現(xiàn)了危機因素，也能夠有效地加以化解并及時地發(fā)現(xiàn)和應(yīng)對。

第三，合作制應(yīng)急組織更具信息優(yōu)勢。在科層制應(yīng)急組織中，信息采集只能依靠自身有限的力量，很難保證信息的完整性、高質(zhì)量和理性決策。而在合作制應(yīng)急組織中，信息的采集者一般是處于事件現(xiàn)場的人員，他們能夠最大程度上保證信息的真實性、可靠性。并且，合作制中的成員是以地緣、專業(yè)技能、合作意識等社會屬性為紐帶而組成的多樣化集群，信息在他們之間的傳遞基本上不經(jīng)過中間渠道，能夠有效避免“小道消息”的傳播和預(yù)防惡意散播虛假信息。

第四，合作制應(yīng)急組織的“信任”取代了科層制應(yīng)急組織的“權(quán)威”，使組織更具抵御災(zāi)難的韌性和能力。因為在合作制中，成員之間有共同的安全需求，他們彼此熟悉和信任，能夠?qū)崿F(xiàn)能力互補和知識共享，而這些都能夠增強合作制應(yīng)急組織抗災(zāi)能力和韌性。

總之，在合作制應(yīng)急組織理論下，科層制的應(yīng)急管理是典型的被動反應(yīng)型傳統(tǒng)災(zāi)害應(yīng)急管理模式，與此相反，合作制組織更注重于災(zāi)前的預(yù)防與化解，而不是在災(zāi)難造成巨大損失后才顯示出力挽狂瀾的力量。

合作制應(yīng)急管理體制的合宜性及其困境

客觀地說，合作制應(yīng)急組織理論的挑戰(zhàn)和批評在很多方面是中肯的，對于改革我國應(yīng)急管理體制和提高應(yīng)急組織效能具有重要現(xiàn)實意義。其一，我國科層化的突發(fā)事件應(yīng)急指揮機構(gòu)僅僅在縣級以上政府部門設(shè)置，這些機構(gòu)對突發(fā)事件的信息采集、監(jiān)測預(yù)警等很難直接輻射到基層社區(qū)。如果在基層社區(qū)和政府應(yīng)急指揮機構(gòu)之間推行合作制，積極引導(dǎo)和推動社區(qū)和個人之間建立互利互信的合作組織，不僅有利于政府掌握真實的底層信息，把握事態(tài)的發(fā)展趨勢，還有利于降低政府的應(yīng)急管理成本。其二，我國科層化的應(yīng)急管理是一種典型的“任務(wù)導(dǎo)向型”管理模式，受既定的規(guī)章制度的約束，這種管理模式一般很難根據(jù)突發(fā)事件的具體情況對規(guī)則做出適應(yīng)性的調(diào)整。與此相反，合作制應(yīng)急管理是一種“需求導(dǎo)向型”管理模式，其前提就是因為合作制成員共同的安全需求。其三，單一的政府應(yīng)急資源無法有效滿足應(yīng)對災(zāi)害的實際需求是我國應(yīng)急管理的一大特征，世界上許多發(fā)達國家都建立了有效的災(zāi)害社會動員機制，充分發(fā)揮了社區(qū)組織、民間慈善團體和志愿者在災(zāi)害防御、救助和賑災(zāi)方面的積極作用。其四，部門之間的合作機制缺乏，條塊分割和嚴重的部門主義是我國應(yīng)急管理體制的又一通病。而要改變這一現(xiàn)狀，在各級政府及其職能部門之間推行制度化的合作機制是必不可少的。

盡管以合作制應(yīng)急組織取代科層制應(yīng)急組織有很大的合宜性，但在我國推行單純的合作制應(yīng)急組織時所面臨的困境又是明顯的。第一，突發(fā)事件的公共性、不確定性、擴散性和大范圍的破壞性是常態(tài)化的，而突發(fā)事件的這些特征往往超出了合作組織的應(yīng)對能力。第二，合作制應(yīng)急組織的有效邊界制約了應(yīng)對突發(fā)事件能力的擴展。第三，合作制應(yīng)急組織在很大程度上是建基于信任、和諧、互助、社區(qū)認同等非正規(guī)約束的合約基礎(chǔ)之上的。然而，這些極具彈性的非正規(guī)合約很難保證社區(qū)成員之間堅定的遵守，在合作認同文化淡薄和缺失的社區(qū)中，這一問題會顯得更為凸顯。第四，自組織學(xué)習(xí)過程帶來的“群飛行為”效果（在互利互助的基礎(chǔ)上從災(zāi)難中集體逃離）是堅持合作制應(yīng)急管理組織體系優(yōu)越性的一個重要推理依據(jù)。然而，在大型災(zāi)難降臨之后，“熟人社區(qū)”中的成員在自身安全都無法確保的危機情境下，很難進行有效的相互救援和實現(xiàn)“群飛效應(yīng)”。

當然，合作制應(yīng)急組織理念雖沒有排斥和否定在各級政府及其職能機構(gòu)、有共同利害關(guān)系的國家之間推行合作應(yīng)對突發(fā)事件的可能性，但單純的合作制應(yīng)急組織仍然不能實現(xiàn)中觀上的和宏觀上的合作效率。其一，各級政府及其職能機構(gòu)是我國科層制行政制度的產(chǎn)物，拋開科層制行政而單純在各級政府部門中推行突發(fā)事件的合作應(yīng)對是不現(xiàn)實的。其二，合作制應(yīng)急組織理念的利益一致和成員之間的非競爭性假設(shè)是不成立的。其三，合作制應(yīng)急組織的非正式合約的“軟約束”效率是低下的。合作制應(yīng)急組織的立身之本在于成員之間基于信任基礎(chǔ)上的非正式合約，而這些軟約束在成員不履行合約的時候顯得無能為力。

因此，單純的合作制應(yīng)急組織理念顯然無力解決“如果社區(qū)成員都受困于災(zāi)難之中”或者“我不合作你怎么辦”這樣的簡單困境，用單純的合作制應(yīng)急組織取代科層制應(yīng)急組織是不現(xiàn)實的。

突破科層制與合作制

與單純推崇合作制應(yīng)急組織理念一樣，全面否定科層制應(yīng)急組織也是錯誤的，因為我們并沒有全面認識到科層制應(yīng)急組織的優(yōu)勢。事實上，科層制具有嚴密性、合理性、穩(wěn)定性和適用性，這些特點決定了科層制應(yīng)急組織能夠最大限度地集中各種資源，對突發(fā)事件做出有效的應(yīng)對。

客觀而言，我國目前應(yīng)急管理制度的弊端并不是因為我們實施了基于科層制的剛性的應(yīng)急管理組織體系，相反，不完備科層制的應(yīng)急管理組織體系在很大程度上制約了應(yīng)急管理效率的提升。一個典型的例子就是在我們面對突發(fā)事件的過程中，部門主義、多頭參與和缺乏一個自上而下的“無縫隙”的組織體系，使我們的應(yīng)急管理不能取得預(yù)期的效果。而這些缺陷恰恰是我們沒有真正貫徹科層制應(yīng)急管理制度的結(jié)果。在應(yīng)急管理中，科層制所具有的處理大規(guī)模復(fù)雜的行政管理任務(wù)的獨特能力，不管是以前，還是現(xiàn)在，甚至在將來都不可或缺，如果沒有科層制，大規(guī)模的集中行政就很難得到維持。正是這種優(yōu)勢，使得科層制應(yīng)急組織形式不能被另一種應(yīng)急組織形式簡單地替代。

在目前我國的應(yīng)急管理組織體系中，由政府召集成立的各種“應(yīng)急專家小組”“應(yīng)急管理顧問團”“應(yīng)急預(yù)案專家委員會”等一直存在著，這些應(yīng)急專家委員會主要由各級政府部門牽頭成立的，是科層制政府應(yīng)急制度的衍生品，在應(yīng)急管理中的作用經(jīng)常性地被邊緣化，難以在“縫隙區(qū)域”發(fā)揮黏合效應(yīng)。事實上，要建立“無縫隙”的突發(fā)事件應(yīng)對體系，全面整合各種應(yīng)急資源，充分發(fā)揮“委員會制”的優(yōu)勢，使各類“專家小組”真正融入到應(yīng)急組織體系中，是一個不錯的選擇。

突發(fā)事件的突然性、緊迫性和高度不確定性，決定了決策者需要在極為有限的時間壓力下進行關(guān)鍵性決策和應(yīng)對，通常，這種決策活動又往往是非程序化的。但與之相比，委員會是由若干具有平等決策權(quán)的委員組成的決策咨詢組織，需要按照協(xié)商一致的原則對關(guān)鍵事項進行決策或指導(dǎo)。盡管委員會制具有集思廣益、避免權(quán)力過于集中、加強溝通等特定優(yōu)勢，但委員會制一般被認為效率較低的，尤其不適合于應(yīng)急管理活動。一方面，應(yīng)急管理面向的是公共層面的生命、財產(chǎn)與生存環(huán)境的安全保障，在價值目標上具有單一性，然而，委員會的成員通常代表不同的利益集團，為了得到協(xié)商一致的結(jié)果，容易形成妥協(xié)和折中，出現(xiàn)價值目標的分化。另一方面，要征得各個委員的意見，實現(xiàn)協(xié)商一致，往往需要耗費較長的時間，這與應(yīng)急管理極為有限的時間約束的要求是不匹配的。并且，委員會是一種集體負責(zé)制，而“集體負責(zé)”通常意味著“大家都不負責(zé)”，這樣會造成不負責(zé)任的決策出現(xiàn)。

事實上，一般被認為效率較低的委員會制卻能在應(yīng)急管理活動中發(fā)揮重大作用，實現(xiàn)最大化的效率。因為與其他組織形式相比，應(yīng)急管理委員會具有諸多優(yōu)勢。其一，在應(yīng)急管理組織體系中，委員會并不是根據(jù)已有的程序來完成標準化的工作，委員會并不受科層制剛性體制的束縛。其二，在專業(yè)知識和經(jīng)驗指導(dǎo)下，委員會具有豐富的災(zāi)害應(yīng)對經(jīng)驗，這種經(jīng)驗一方面可以避免基層專業(yè)知識的不足，也可以避免政府科層制應(yīng)急組織因信息的失真而做出的誤判。其三，委員會的活動范圍是基層社區(qū)和政府機構(gòu)之間的中間層，它可以起到“上情下達”和“下情上報”的作用，這樣就使合作制應(yīng)急組織和科層制應(yīng)急組織有效地結(jié)合起來。

當然，耗費的時間成本高的確是委員會制不適合應(yīng)急管理時間約束的基本所在，中國的應(yīng)急管理體制也不能建立在單一的委員會制之上，而是要與科層制與合作制進行有效的融合。

既然單純的科層制、合作制與委員會制應(yīng)急管理體制都存在諸多弊端，但各自又在提高整個社會的應(yīng)急管理水平中具有特定的優(yōu)勢，那么，使三者相互融合就具有了重要的理論意義和實踐價值。具體來說，第一，在基層社區(qū)和自愿者組織中推行合作制為主導(dǎo)的應(yīng)急組織形式，不僅可以發(fā)揮社區(qū)“熟人社會”的優(yōu)勢和自愿者參與災(zāi)害應(yīng)對的積極性，而且有助于減少社會整體的災(zāi)害應(yīng)對成本，在政府應(yīng)急力量不能及時達到的情況下，能夠使受災(zāi)人群在合作互助下實現(xiàn)“群飛”。第二，在縣級行政區(qū)域以上要繼續(xù)實行科層化的應(yīng)急管理組織形式，并以更為有效的制度保障使科層制應(yīng)急組織發(fā)揮更大的作用，當災(zāi)害超出基層應(yīng)對能力的時候，可以使社區(qū)中的受災(zāi)民眾有機會獲得強大的外部救援，提高整體的災(zāi)害應(yīng)對水平。第三，在基層和縣級以上政府之間的中間區(qū)域、各級政府及其職能部門之間的銜接區(qū)域，真正引入“應(yīng)急專家小組”“應(yīng)急管理顧問團”等委員會體制，發(fā)揮它們在應(yīng)急管理中的積極效應(yīng)。

當然，應(yīng)急管理專家委員會要發(fā)揮上述作用，必須具備獨立的行為決策和法定的行為權(quán)利這兩個基本要素。為此，必須扭轉(zhuǎn)專家委員會在應(yīng)急組織體系中的邊緣化，擺脫政府的行政干預(yù)以及與政府的隸屬關(guān)系，賦予應(yīng)急管理專家委員會法定的行為權(quán)利。事實上，這也是我國災(zāi)害應(yīng)對法需要進一步完善的一個方向。

【作者系西北農(nóng)林科技大學(xué)人文社會發(fā)展學(xué)院副教授；摘自《華南理工大學(xué)學(xué)報 》（社會科學(xué)版 ）2016年第1期】