建構以權利救濟為核心的憲法實施制度

文/范進學

建構以權利救濟為核心的憲法實施制度

文/范進學

在當下，我們如何評價與看待我國憲法實施上存在的三個問題：第一，現(xiàn)行憲法實施的狀況是怎樣的？如何評價？第二，構建以權利救濟為核心的憲法實施制度的必要性；第三，如何建構以權利救濟為核心的憲法實施制度。

我國現(xiàn)行憲法實施狀況的總體評價

人們關于我國現(xiàn)行憲法實施狀況的總體評價，大致上存在兩種截然相反的觀點：一是認為憲法實施得好；一是認為憲法實施得不好。評價標準不同，其得出的結論亦會迥異。

認為我國現(xiàn)行憲法實施得好的觀點是基于憲法實施是通過制定完備的法律加以實施的標準來看待的，換言之，通過立法予以憲法實施，我國憲法大多數(shù)條款均具體法律化了。以立法法律實施等同于憲法實施的觀點是目前評價憲法實施的主流觀點。根據該標準，現(xiàn)行憲法138個條款幾乎都得到了“立法實施”：

第一，憲法總綱中的大多數(shù)條款業(yè)已有了相應的法律予以規(guī)范。第二，憲法第二章關于“公民的基本權利”規(guī)定，大部分均得到了法律的具體化，只有少數(shù)條款如第35條關于言論出版結社的規(guī)定、第36條關于宗教信仰自由條款、第40條關于通信自由和秘密的條款等尚未法律化。換言之，憲法通過法律實施，既然大多數(shù)條款都已經由法律具體化了，因而憲法就已經得到了實施。第三，通過憲法修改予以憲法實施（屬廣義上的立法實施）。第四，公民基本義務條款，一般得到了相對較好的實施。第五，憲法第三章“國家機構”相對來說實施狀況較好。第六，憲法第四章“國旗、國徽、國歌和首都”規(guī)定完全得到了實施。

認為我國憲法實施得不好的觀點，既不是因為憲法原則與制度被法律化了，也不是因為國家各級機構按照憲法規(guī)定的職權從事立法、行政、司法等活動，而是因為憲法上的權利得不到救濟，即沒有建立起有效的基本權利的法律救濟機制。

然而，“立法實施”或“法律實施”不等于“憲法實施”，其中有三個理由。第一，規(guī)范性法律文件需要合憲性審查。第二，憲法實施與法律實施的條件不同。憲法實施主要是保障公民權利的落實與實現(xiàn)；而法律實施則是解決公民個人權利受到國家機關的具體行為或其他公民的侵害后的法律救濟。即使法律實施得再好，它永遠解決不了立法侵害的權利救濟問題。立法侵害問題屬于憲法問題，需要憲法上的制度救濟。第三，法律實施與憲法實施采取不同的進路。法律實施機制是人民法院之各個具體法庭的規(guī)范適用與規(guī)范解釋；憲法實施機制同樣需要實施憲法的具體機構。凡是法律上的訴訟，往往通過法院可以得以實現(xiàn)，而憲法上的訴訟，人民法院一般不予受理。

因此，立法實施無法取代憲法實施，也取代不了，但是，如果以“立法實施”“法律實施”取代憲法實施，就遮蔽了憲法實施的本質與功能。如果立法實施、法律實施就是憲法實施，那么可以說，只要有憲法的社會，就有憲法實施。

建構權利救濟憲法實施之必要性

為何要構建以權利救濟為核心的憲法實施制度？主要有兩大方面的原因，一是順應世界憲政潮流；二是救濟我國現(xiàn)實生活中受到立法侵害的公民基本權利之必要。

（一）建構以權利救濟為核心的憲法實施制度是世界憲政潮流

世界憲政之共同特征是：第一，制定頒布載有人權法案和憲法保障機構的根本法——憲法；第二，核心是限制政府權力、保障人權；第三，法庭（普通的或特別的法院）充當憲法的守護者和解釋者；第四，憲法作為法律而發(fā)揮法律的實際效力；第五，有專門的憲法律師，作為專門法律人才為實施憲法提供技術智慧支持。所以，從世界憲政的發(fā)展觀之，邁向憲政的世界各國，其實質是“邁向司法權威”，確立憲法實施的機關即某種形式的司法審查制度：或由專門機構審查、或由法院審查。沒有可訴的憲法，限制權力、保障人權還是停留于形式上?？梢?，憲政的關鍵不是是否制定了合法性的成文憲法，而是有無確立保障憲法實施的某種司法審查的形式，從而以司法性憲法解釋、憲法訴訟或憲法救濟來遏制政府權力、保障公民憲法權利的實現(xiàn)。在全世界193個聯(lián)合國會員國之中，有權利救濟的憲法實施制度的共有190個，其中96個由普通法院實施，74個由憲法法院實施，20個由憲法委員會實施，3個未確立的是阿曼、利比亞和沙特阿拉伯。其中一個十分有意思的現(xiàn)象是，法國的憲法委員會，通過2008年以來的改革，其功能已經逐步轉變類似憲法法院的功能。

（二）建構以權利救濟為核心的憲法實施制度是保障公民基本權利之必要

目前，針對國家機關具體行為的權利侵害，公民可以依法提起行政訴訟或國家賠償予以權利救濟；然而，當公民基本權利受到國家機關立法行為的侵害時，不僅缺乏救濟渠道，更使受害者投訴無門，從而加劇社會矛盾或沖突，引發(fā)社會失序，使惡法惡制長期存在。我國立法實踐中曾存在或繼續(xù)存在著立法侵權的現(xiàn)象，具體表現(xiàn)為：財產權立法侵害、出版自由之立法侵害、生育權立法侵害、公民身份權的立法侵害、平等權的立法侵害、人身自由權的立法侵害等；諸如此類的公民基本權利受到立法性侵害后，是無法按照目前現(xiàn)有的訴訟程序制度向人民法院提起權利救濟的。所以，如何實現(xiàn)立法侵害的權利救濟才是評價憲法實施好壞的標準。為此，就必須建立以權利救濟為核心的憲法實施制度。

建構以權利救濟為核心的憲法實施制度

（一）我國現(xiàn)有憲法實施機制的評價

應當說，誰有權解釋憲法，誰就是權利救濟的憲法實施主體。因為，立法性的權利侵害就是規(guī)范性法律文件涉及違反憲法問題，所以，必須接受憲法審查，對憲法相關條款作出解釋，以判斷有關規(guī)范性文件是否違反憲法。由于全國人大常委會是憲法規(guī)定的憲法解釋主體，因此，凡是屬于立法性權利侵害的問題，都應由全國人大常委會作出審查并進行解釋。但是，全國人大常委會實際上自1982年以來從未行使過解釋憲法的權力。為了保障憲法實施，2000年制定的《立法法》確立了法規(guī)備案審查制度，針對法律外的行政法規(guī)、地方性法規(guī)與自治條例、單行條例是否違憲問題作出了程序性規(guī)定。2004年又專門成立法規(guī)備案審查室。

目前存在的問題是：我國現(xiàn)行憲法法律文件通常把合憲審查與合法（律）審查置于同一個條款之中，因審查主體、審查程序完全相同，從而導致了合憲審查與合法審查之混同?，F(xiàn)實中，國家立法機關本身也有意無意地將兩種審查機制混同，皆視為“憲法審查”。備案審查制度應當說是我國特有的一種憲法監(jiān)督與法律監(jiān)督形式，它通過對法律以外的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章、司法解釋等，由不同層級的備案機構主動或被動方式審查是否違反憲法和法律進行的實質性審查。盡管備案審查制度對于維護憲法和法律的權威、維護社會主義法制的統(tǒng)一與尊嚴、保障憲法和法律的實施發(fā)揮了應有的作用，但其功能與價值無需放大，更不能期待把備案審查制作為違憲審查制度之樣板。因為目前我國設計的備案審查制度內含自身無力消解的缺陷：第一，審查對象有限，無法承載違憲審查的重任；第二，程序設計內置錯誤，堵塞憲法解釋之道。如果要建構我國違憲審查制度，就必須廢除這一預設的程序前提，一旦由負責審查的機構認定是違憲的，就必須直接提請全國人大常委會委員長會議，由委員長會議決定向全國人大常委會提出憲法解釋案，最終由常委會審議并作出正式憲法解釋案。

（二）建構以權利救濟為核心的憲法實施制度

在目前憲法實施與憲法解釋機制框架之下，嘗試建構以權利救濟為核心的憲法實施制度是具有憲法、法律上的充分依據的，也符合《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》關于“健全憲法解釋程序機制”要求。確立我國以權利救濟為核心的憲法實施制度需要三大制度上的突破：

第一，設立全國人大憲法委員會。關于設立憲法委員會的問題，在1982年憲法修改時就一直是討論最熱烈的一個問題?，F(xiàn)在，設立憲法委員會是有廣泛民意基礎與憲法依據的。

第二，擴大憲法解釋請求的提起主體。除了按照《立法法》第99條中所規(guī)定的提請憲法審查的主體外，增加最高人民法院“憲法解釋案移送”制度，即地方各級人民法院、專門人民法院在審理案件過程中，認為所適用的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章等規(guī)范性文件同憲法相抵觸的，應當裁定中止訴訟程序，逐級報告最高人民法院，由最高人民法院決定是否向全國人民代表大會常務委員會提出解釋憲法的要求。此外，增加個人請求憲法審查的情形，即當公民認為自己的基本權利受到國家機關和國家工作人員的侵害后，在窮盡所有的法律途徑仍得不到救濟之情形下，可以向全國人民代表大會常務委員會提出憲法審查的請求。

第三，直接進入憲法審查程序通道。全國人民代表大會憲法委員會接受憲法審查請求后，應當就是否需要憲法審查向全國人民代表大會常務委員會提出意見；由全國人民代表大會常務委員會委員長會議討論并作出決定。經全國人民代表大會常務委員會委員長會議討論決定憲法審查的，由全國人民代表大會憲法委員會擬訂憲法審查意見，并提交全國人民代表大會常務委員會，最終由全國人大常委會作出決定。

（作者系上海交通大學凱原法學院教授；摘自《法學論壇》2016年第2期）