資源稅改革對(duì)新疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律思考

張麗+馬天

摘 要：新疆是少數(shù)民族邊疆地區(qū)，各類資源儲(chǔ)備豐富，經(jīng)濟(jì)卻比東部地區(qū)相對(duì)落后。2016年7月1日起，資源稅改革將在全國(guó)全面推行。從法律的角度關(guān)于資源稅改革對(duì)新疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展的思考提出問(wèn)題及解決對(duì)策。

關(guān)鍵詞：資源稅；新疆；法律

一、資源稅改革的背景

在全球發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的大潮下，我國(guó)資源稅改革的推進(jìn)，對(duì)于完善資源產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制、更好引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、緩解中西部地區(qū)財(cái)力緊張都具有重大意義。為進(jìn)一步破除制約經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的體制機(jī)制障礙，切實(shí)推動(dòng)科學(xué)發(fā)展，深化財(cái)稅體制改革。2010年6月1日，國(guó)家率先在新疆實(shí)行原油、天然氣資源稅從價(jià)計(jì)征，稅率均為5%，但沒(méi)有把煤炭納入其中。在新疆先行試點(diǎn)資源稅改革，從宏觀上表明了中央推動(dòng)新疆加快發(fā)展的堅(jiān)定決心，被輿論視為推出援疆政策中含金量最高、最持久的一項(xiàng)政策。

我國(guó)資源稅開(kāi)征至今已有30多年，2015年收入1035億元。現(xiàn)行制度受困于大部分資源品目實(shí)行從量定額計(jì)征、征收范圍僅限于礦產(chǎn)品和鹽、收費(fèi)基金項(xiàng)目較多且稅權(quán)集中等，已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革和資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)需要，改革迫在眉睫。2016年5月10日，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)文宣布，2016年7月1日起我國(guó)全面推進(jìn)資源稅改革。對(duì)新疆來(lái)說(shuō)，改革重點(diǎn)其一是中央將部分權(quán)限下放地方。礦產(chǎn)品的稅率幅度由中央統(tǒng)一規(guī)定，但授權(quán)省級(jí)政府在規(guī)定稅率幅度內(nèi)根據(jù)資源稟賦、企業(yè)承受能力等因素，對(duì)主要應(yīng)稅產(chǎn)品提出具體適用稅率建議。其二是逐步將其他自然資源納入征收范圍，政府可以結(jié)合本地實(shí)際情況，根據(jù)森林、草場(chǎng)、灘涂等資源開(kāi)發(fā)利用情況擬定資源開(kāi)發(fā)利用情況及征收資源稅的具體方案，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后實(shí)施。新疆的礦產(chǎn)資源和自然資源都比較豐富，這對(duì)于被譽(yù)為“油盆”“煤?！薄皩毜亍钡男陆畞?lái)說(shuō)，對(duì)稅收收入的增長(zhǎng)無(wú)疑是有助動(dòng)力的。

二、資源稅改革法律制度存在的問(wèn)題

（一）資源稅立法不夠完善

1、應(yīng)稅資源范圍較窄，稅額標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低。征收資源稅的稅目主要還是覆蓋了大部分為人知曉的礦產(chǎn)資源。但仍未涵蓋黃金、地?zé)豳Y源、森林資源、海洋資源等，致使資源稅普遍調(diào)節(jié)的作用沒(méi)有完全充分發(fā)揮出來(lái)?，F(xiàn)行資源稅稅額標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，在經(jīng)濟(jì)落后的中西部地區(qū)，新疆過(guò)低的資源稅造成利益分配機(jī)制不合理，而保護(hù)資源、調(diào)節(jié)收入分配的功能沒(méi)有得到充分實(shí)現(xiàn)，資源富集但財(cái)政困難現(xiàn)象突出，因此新疆成為“資源詛咒”地區(qū)。

2、其他稅目依舊以從量納稅為主，放縱資源的節(jié)約。只是對(duì)新疆礦產(chǎn)資源采取從價(jià)計(jì)征的方式，其他稅目仍是從量計(jì)征。資源稅從量征收，計(jì)算簡(jiǎn)單征管便利，只適用于如土地、鹽、草原、森林等資源富饒且開(kāi)采難度較小、生產(chǎn)成本近似于外部環(huán)境的自然資源。由于對(duì)已開(kāi)采尚未使用或未銷售的資源不計(jì)稅，開(kāi)采者對(duì)破壞和浪費(fèi)掉的資源不納稅，使得開(kāi)采者缺乏減少浪費(fèi)資源的動(dòng)力，降低資源利用效率，不利于資源的節(jié)約和保護(hù)。

3、現(xiàn)行資源稅立法缺乏對(duì)節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境方面的激勵(lì)性措施。資源的開(kāi)采和使用必然危害自然環(huán)境。節(jié)約自然資源和保護(hù)環(huán)境在歐洲國(guó)家，尤其是西歐，通過(guò)法律形式已經(jīng)成為稅收的重大職能。不僅要通過(guò)征收資源稅來(lái)限制資源的過(guò)度開(kāi)發(fā)，而且要對(duì)利用替代資源和綜合利用自然資源生產(chǎn)的企業(yè)給予減稅、免稅的稅收法律優(yōu)惠激勵(lì)。現(xiàn)行資源稅法雖然有這方面的規(guī)定，但是數(shù)量上相對(duì)較少且不成體系，還不能成為資源稅立法的主導(dǎo)思想。

（二）執(zhí)法效率不夠

現(xiàn)行資源稅是按照稅目分別制定不同的稅額，實(shí)行一礦一稅額標(biāo)準(zhǔn)，主要依據(jù)礦藏儲(chǔ)存狀況、開(kāi)采條件以及與銷售地距離和交通條件等。礦藏儲(chǔ)存狀況等指標(biāo)每3年至6年就會(huì)發(fā)生變化，因此，標(biāo)準(zhǔn)稅額也應(yīng)該隨之進(jìn)行調(diào)整。但目前新疆信息網(wǎng)絡(luò)不健全、礦藏變化的有關(guān)原理和數(shù)據(jù)缺乏專業(yè)人士的調(diào)研和集中，不能得到及時(shí)有效的更新，有權(quán)執(zhí)法的稅務(wù)部門及其工作人員對(duì)此沒(méi)法掌握，或者稅務(wù)部門的工作人員缺乏一定的礦業(yè)方面的專業(yè)知識(shí)，都會(huì)對(duì)資源稅的征收?qǐng)?zhí)法做不到及時(shí)、準(zhǔn)確，甚至?xí)霈F(xiàn)少征、漏征的現(xiàn)象。而且易受人為因素的影響，違背行政執(zhí)法的效率原則，增加不必要的成本，最終會(huì)給國(guó)家、社會(huì)、公民利益造成損害。

（三）沒(méi)有專門的司法機(jī)關(guān)

專門人民法院是在特定部門或?qū)μ囟ò讣O(shè)立的審判機(jī)關(guān)，而不是按行政區(qū)域設(shè)立的審判機(jī)關(guān)。我國(guó)現(xiàn)有的專門人民法院種類有：軍事法院，鐵路運(yùn)輸法院，林業(yè)法院，海事法院，沒(méi)有專門的稅務(wù)司法機(jī)關(guān)。專門人民檢察院有軍事檢察院、鐵路檢察院等，也沒(méi)有專門的稅務(wù)人民檢察院。資源稅是地方稅種，是地方財(cái)政收入的主要來(lái)源之一，征收資源稅明顯提高了資源導(dǎo)向型企業(yè)所在地的財(cái)政收入。但是5%-8%這樣的稅率對(duì)資源稅改革的最大利益相關(guān)方——資源導(dǎo)向型企業(yè)來(lái)說(shuō)，意味著要從自己的口袋里拿出銷售價(jià)格的相當(dāng)一部分給地方政府，也就是說(shuō)拱手將利潤(rùn)交給地方政府，企業(yè)從心里是不歡喜的，這就不可避免地會(huì)有一些非誠(chéng)信企業(yè)在最大追求利益的同時(shí)想方設(shè)法的偷稅、漏稅、逃稅。嚴(yán)重侵害了地方政府合法取得財(cái)政收入的權(quán)利，造成了地方財(cái)政收入的減少，間接削弱了地方政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力，損害了當(dāng)?shù)厝嗣駥?duì)公共用品的享用權(quán)。

三、解決問(wèn)題的法律對(duì)策

（一）完善資源稅稅收立法

1、賦予地方選擇權(quán)的稅收立法實(shí)踐。自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)一直強(qiáng)調(diào)稅政統(tǒng)一，不管是中央稅、共享稅還是地方稅，立法權(quán)都集中在中央，地方不享有稅收立法權(quán)。一個(gè)稅種之所以能成為地方稅，本身就已經(jīng)考慮地方性因素，尤其是稅源的不可流動(dòng)性，當(dāng)然也包括地方特殊的財(cái)政需要。作為地方稅的資源稅，其稅源不可流動(dòng)性更為突顯。地方稅在地方財(cái)政收入結(jié)構(gòu)中地位顯赫。但是至少在稅收立法權(quán)方面，受狹義的稅收法定原則（僅指最高立法機(jī)關(guān)制定的法律）所影響，地方的財(cái)政自主權(quán)非常有限。地方政府只能尋求在法定前提下如何獲得機(jī)動(dòng)空間。賦予地方選擇權(quán)的稅收立法實(shí)踐，比目前中央統(tǒng)一立法、地方強(qiáng)制實(shí)施的模式，無(wú)疑更有利于照顧地方實(shí)際情況，尊重地方財(cái)政自主權(quán)，也更有利于防止制度浪費(fèi)。

2、增加資源稅對(duì)節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境方面的法律激勵(lì)性措施。新疆礦產(chǎn)資源和自然資源富饒，但是過(guò)去的資源不合理定價(jià)使得開(kāi)采方式粗放，造成資源浪費(fèi)及周邊環(huán)境的破壞，資源的利用方式呈非可持續(xù)趨勢(shì)。通過(guò)資源稅改革，從立法上增加資源稅對(duì)節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境方面的激勵(lì)性措施，迫使企業(yè)重視提高資源回采率，改善環(huán)境狀況，實(shí)現(xiàn)新疆經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

（二）提高征稅執(zhí)行效率

信息化管稅既包括稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)征稅數(shù)據(jù)信息的大量收集和有效充分利用，又包括對(duì)信息化手段的科學(xué)應(yīng)用。稅務(wù)機(jī)關(guān)向行政管理部門以及其它企事業(yè)單位收集必要信息資料，是西方發(fā)達(dá)國(guó)家普遍適用且已證實(shí)為科學(xué)處理稅務(wù)信息的做法。在稅源管控方式上，傳統(tǒng)的“以票控稅”“查賬征收”等手段已無(wú)法適應(yīng)，稅收管理的難度和成本都大幅度提高。我國(guó)稅務(wù)機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)利用信息化手段，建立與相關(guān)部門和單位之間的信息共享平臺(tái)。只有通過(guò)跨單位、跨部門的信息共享，才能準(zhǔn)確實(shí)現(xiàn)對(duì)相關(guān)稅收的有效管控，才能節(jié)約成本和降低難度。各執(zhí)法主體要相互配合、相互協(xié)調(diào)，遵循效率原則，提高征稅執(zhí)行效率。

（三）設(shè)置專門的稅務(wù)司法機(jī)關(guān)

為了保障地方政府取得財(cái)政收入的權(quán)利，避免地方財(cái)政收入的減少，保證地方政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力，保護(hù)當(dāng)?shù)厝嗣駥?duì)公共用品的享用權(quán)。加大對(duì)資源導(dǎo)向型企業(yè)的監(jiān)督力度，提高及時(shí)、準(zhǔn)確處理涉稅案件的能力，增強(qiáng)涉稅案件的專業(yè)性，有效降低時(shí)間成本和人力資源成本，有必要設(shè)置專門的稅務(wù)司法機(jī)關(guān)。

（五）加大和普及稅收法律教育宣傳

加大稅收法律宣傳力度，普及教育資源導(dǎo)向型企業(yè)要依法積極履行納稅義務(wù)，引導(dǎo)、鼓勵(lì)資源導(dǎo)向型企業(yè)爭(zhēng)創(chuàng)誠(chéng)信企業(yè)，良好的信譽(yù)是企業(yè)的無(wú)形資產(chǎn)，切不可為了眼前利益而放棄無(wú)形資產(chǎn)的潛在長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和環(huán)境效益。這不僅是愛(ài)國(guó)守法的表現(xiàn)，而且是承擔(dān)企業(yè)社會(huì)責(zé)任的義務(wù)，對(duì)企業(yè)文化的建設(shè)發(fā)展具有重要意義。

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