淺談“以房養(yǎng)老”困局及對(duì)策

黃旭+姜珊

摘 要：近幾年隨著國(guó)內(nèi)城市化進(jìn)程的不斷發(fā)展、人口老齡化問(wèn)題等因素，現(xiàn)有的社會(huì)養(yǎng)老方式并不能很好的解決養(yǎng)老問(wèn)題?！耙苑筐B(yǎng)老”是一種新興的養(yǎng)老基金來(lái)源模式，這對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)，不失為一種有效的解決方案。自我國(guó)引入并提出中國(guó)的以房養(yǎng)老觀念之后，各地區(qū)已經(jīng)開(kāi)展了以房養(yǎng)老實(shí)現(xiàn)模式的摸索。目前，我國(guó)國(guó)內(nèi)已形成中國(guó)式以房養(yǎng)老模式，雖然其中仍存在如法制不健全等許多問(wèn)題，但對(duì)研究影響以房養(yǎng)老的發(fā)展，摸索出解決途徑有著重大意義。

關(guān)鍵詞：人口老齡化；中國(guó)式以房養(yǎng)老；反向抵押貸款

隨著近幾年來(lái)人口老齡化的不斷加速，我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保障體制面臨巨大的財(cái)政。我國(guó)已成為老齡化社會(huì)，65歲以及65歲以上的老年人口從1990年的6299萬(wàn)上漲到2000年的8810萬(wàn)，占總?cè)丝诘谋壤?.58%上漲到6.96%，保守估計(jì)計(jì)到2020年我國(guó)60歲以上的老年人口將到達(dá)2億，也就是說(shuō)我國(guó)人口比例將到達(dá)21%，這個(gè)比例將跟著時(shí)段的推移而逐步擴(kuò)大。60歲以上老人在逐年擴(kuò)大，而新增加人口卻在漸漸下降，根據(jù)第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)表示，我國(guó)十年增加7390萬(wàn)人，增長(zhǎng)了5.84%，年平均增長(zhǎng)了0.57%，比從1990年到2000年的年平均增長(zhǎng)率1.07%下降了0.5%。據(jù)數(shù)據(jù)表現(xiàn)，這十間年我國(guó)人口增長(zhǎng)處于一個(gè)低生育水準(zhǔn)的階段，根據(jù)數(shù)據(jù)表現(xiàn)的這些難題將我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老問(wèn)題頂?shù)搅孙L(fēng)口浪尖。自我國(guó)老齡化社會(huì)的到來(lái)，社會(huì)養(yǎng)老問(wèn)題成為民眾關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題，隨著我國(guó)計(jì)劃生育戰(zhàn)略長(zhǎng)期以來(lái)的有效實(shí)施，我國(guó)人口增長(zhǎng)速度絡(luò)續(xù)放緩，這對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)是很好的，但同時(shí)形成了社會(huì)“4+2+1”的家庭行式逐漸成為社會(huì)主流（即4個(gè)老人的2個(gè)子女構(gòu)成1個(gè)家庭），獨(dú)生子女基本無(wú)法承擔(dān)雙方父母的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。由于我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平持續(xù)發(fā)展，物價(jià)也持續(xù)上升，同樣，老人養(yǎng)老的成本也在持續(xù)增加，這就要看國(guó)家和社會(huì)能否提出更多的養(yǎng)老模式，“以房養(yǎng)老”便是在這種大環(huán)境下應(yīng)運(yùn)而生。

2013年，我國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)表的《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》明確提出，“開(kāi)展老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)”，其具體操作舉措和實(shí)行方案在2014年上半年出臺(tái)，由此誘發(fā)的“以房養(yǎng)老”話題成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。

一、我國(guó)目前以房養(yǎng)老的試點(diǎn)狀況

以房養(yǎng)老這種補(bǔ)充的養(yǎng)老模式在美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展迅速，到目前為止已不下幾十年了。當(dāng)前，住房抵押反向貸款的基本模式，即老年人以房屋作為抵押，然后從金融機(jī)構(gòu)中領(lǐng)取養(yǎng)老費(fèi)用，同時(shí)可以繼續(xù)住在屋內(nèi)，老年人去世后房屋歸金融機(jī)構(gòu)所有。具體操作上，以房養(yǎng)老包括金融機(jī)構(gòu)開(kāi)辦的住房反向抵押貸款業(yè)務(wù)，這其中包括老年人自行出租或出售房產(chǎn)、房產(chǎn)以大換小等換取養(yǎng)老金的方式。與傳統(tǒng)的“養(yǎng)兒防老”模式相比，以房養(yǎng)老最重要的區(qū)別是引入社會(huì)資本參與對(duì)房產(chǎn)的處置，實(shí)現(xiàn)老年人自有房產(chǎn)來(lái)補(bǔ)充養(yǎng)老資金來(lái)源，不留或少留遺產(chǎn)給子女。

在中國(guó)社會(huì)老齡化迅速發(fā)展的大勢(shì)下，以房養(yǎng)老可以成為多成次社會(huì)養(yǎng)老體系的輔助組成部分，這對(duì)頂著巨大養(yǎng)老壓力的我國(guó)是很有幫助的。是以，2013年我國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)表《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快養(yǎng)老服務(wù)的若干意見(jiàn)》，其中很清楚地提到“開(kāi)展老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)”的要求，使以房養(yǎng)老模式正式進(jìn)入快速發(fā)展階段，在已開(kāi)展的試點(diǎn)的地區(qū)中南京的“租憑換券”、上海的“以房自助養(yǎng)老”、北京的“養(yǎng)老房屋銀行”、杭州的“多項(xiàng)選擇”模式等都是我國(guó)各地區(qū)探索實(shí)踐的典型模型。

盡管開(kāi)展以房養(yǎng)老在我國(guó)已取得初步成效，但實(shí)踐操作后中同樣存在一些問(wèn)題，而這樣的問(wèn)題基本就是此前一些地區(qū)試點(diǎn)沒(méi)能取得成功的原因。主要表現(xiàn)為與民情適應(yīng)性不高、缺乏政府等有公信力的中間機(jī)構(gòu)介入、無(wú)法滿足老年人的預(yù)期收益、有關(guān)制度實(shí)施的立法滯后、對(duì)老年人的保障存在漏洞等等。

二、我國(guó)實(shí)施以房養(yǎng)老已具備的條件

（一）經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，為以房養(yǎng)老奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)

改革開(kāi)放后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高速發(fā)展的階段。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)，同時(shí)拉動(dòng)了人民生活水平的升高，具體表現(xiàn)在我國(guó)城鄉(xiāng)居民家庭人均及恩格爾系數(shù)的明顯變動(dòng)。一方面，它為老年人愿以房養(yǎng)老以住房換取較高收入，維持較高生活水平提供了動(dòng)力；另一方面，它形成了各類可能參與以房養(yǎng)老運(yùn)作的社會(huì)主體，進(jìn)而推動(dòng)形成住房與養(yǎng)老收入間的轉(zhuǎn)換機(jī)制創(chuàng)造可能。

（二）住房機(jī)制的改革，為以房養(yǎng)老提供基本條件

我國(guó)住房機(jī)制改革前，因?yàn)槌鞘写蠖鄧?guó)家或單位所有，所以個(gè)人住房極少，老年人想?yún)⑴c也不具備條件。但隨著我國(guó)住房改革機(jī)制的不斷開(kāi)展，住房產(chǎn)權(quán)關(guān)系發(fā)生變化，更多的住房轉(zhuǎn)為個(gè)人所有，個(gè)人對(duì)住房具有自由支配權(quán)，這就是以房養(yǎng)老的基本前提。

（三）相關(guān)政策的逐步明朗，為以房養(yǎng)老提供良好環(huán)境

現(xiàn)今為止，共有五份相關(guān)法律文件為發(fā)展以房養(yǎng)老提供了幫助。一是1996年10月1日首次宣布并與2013年7月1日起訂正實(shí)行的《老年人權(quán)益保障法》。二是2000年8月19日宣布實(shí)行的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)老齡工作的決定》。三是三部“五年”規(guī)劃。四是我國(guó)國(guó)務(wù)院自2013年9月6日實(shí)行的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》。五是十八屆三中全會(huì)決定。這些相關(guān)政策進(jìn)一步完善養(yǎng)老保障體系，使覆蓋范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，這為以房養(yǎng)老提供了廣闊的空間。

三、我國(guó)目前以房養(yǎng)老面臨的困境

（一）有關(guān)以房養(yǎng)老制度實(shí)施的立法滯后

由于以房養(yǎng)老并不是我國(guó)固有的產(chǎn)物，其出現(xiàn)需要修改相關(guān)的法律法規(guī)，或時(shí)有關(guān)問(wèn)題，如對(duì)住宅建設(shè)用地如何自動(dòng)續(xù)期，要進(jìn)一步明確。同時(shí)目前部分法律規(guī)范不利于保護(hù)以房養(yǎng)老參與者的正當(dāng)權(quán)益，比如雖然合同約定貨款到期時(shí)房產(chǎn)交由貸款機(jī)構(gòu)處置，但老人或其家人如不履行合約，由于房產(chǎn)登記在老年人名下貸款機(jī)構(gòu)未必能拿到房子，可能會(huì)面臨遺產(chǎn)糾紛。法律障礙是以房養(yǎng)老開(kāi)辦機(jī)構(gòu)猶豫不決的重要因素。

（二）以房養(yǎng)老監(jiān)管不力

以房養(yǎng)老業(yè)務(wù)橫跨住房、養(yǎng)老、金融等行業(yè)，涉及國(guó)土，住房與建設(shè)民政醫(yī)療衛(wèi)生、金融監(jiān)管等部門，不能單獨(dú)一個(gè)部門包攬所有環(huán)節(jié)，可能將出現(xiàn)“多龍治水”的格局。無(wú)論從國(guó)外還是國(guó)內(nèi)的實(shí)踐來(lái)看，該類業(yè)務(wù)運(yùn)行與發(fā)展面臨很多不確定性與發(fā)展，既可能出現(xiàn)反復(fù)、過(guò)渡監(jiān)管等問(wèn)題。同時(shí)，對(duì)此相關(guān)問(wèn)題究竟由哪個(gè)部門主要負(fù)責(zé)，尚未有定論。

（三）相關(guān)政策對(duì)其覆蓋范圍尚不明確

值得關(guān)注的地方是，“以房養(yǎng)老”更多注重對(duì)城鎮(zhèn)住民的服務(wù)，并未波及農(nóng)村住民，其主要因素在于農(nóng)村宅基地不能抵押，這就談不上實(shí)施“以房養(yǎng)老”。但是，我國(guó)農(nóng)村人口數(shù)目龐大，社會(huì)養(yǎng)老問(wèn)題也日益突出，農(nóng)村住民除“土地養(yǎng)老”以外，能否適宜“以房養(yǎng)老”也是值得討論的難題?！耙苑筐B(yǎng)老”波及房地產(chǎn)、銀行、保險(xiǎn)、社保及行政管理等若干范疇，其發(fā)展需要各方聯(lián)合與協(xié)調(diào)。外資能夠順利實(shí)施，與其有完善的金融貸款、擔(dān)保、資產(chǎn)評(píng)估等機(jī)構(gòu)及個(gè)人的信用系統(tǒng)完善健全有關(guān)，與此同時(shí)，中國(guó)還沒(méi)有這種適當(dāng)?shù)摹耙苑筐B(yǎng)老”發(fā)展成熟的環(huán)境。

（四）缺乏政府等有公信力的中間機(jī)構(gòu)介入

目前，雖然國(guó)內(nèi)地區(qū)已經(jīng)零散推動(dòng)以房養(yǎng)老試點(diǎn)，但國(guó)家以及地方政府尚未出臺(tái)相關(guān)的支持政策，因?yàn)橐苑筐B(yǎng)老是將房產(chǎn)抵押給金融機(jī)構(gòu)，政府未介入其中，缺乏一定的公信力，其后果一是影響了參加者的積極性，二是缺乏一定的監(jiān)管，存在一些管理漏洞。

四、我國(guó)以房養(yǎng)老困境的對(duì)策

（一）建立健全的法律法規(guī)

我國(guó)現(xiàn)有的法律對(duì)住房附著其上的土地，借鑒的是香港地區(qū)所有權(quán)歸國(guó)家，使用權(quán)只有一定期限的制度，但該制度未對(duì)房屋產(chǎn)權(quán)是否免費(fèi)自動(dòng)續(xù)期的問(wèn)題加以明確。為解決該漏洞，可適當(dāng)拉長(zhǎng)產(chǎn)權(quán)年限，減少續(xù)期費(fèi)用。積極出臺(tái)相關(guān)政策保障以房養(yǎng)老參與者的正當(dāng)權(quán)益，只有通過(guò)建立健全的法律法規(guī)，才會(huì)從根本上肯定以房養(yǎng)老的合法性與規(guī)范性，才能從根本上維護(hù)以房養(yǎng)老參與者的合法權(quán)益。

（二）建立健全監(jiān)管職責(zé)體系

首先要明確主要監(jiān)管部門，對(duì)其監(jiān)管部門的設(shè)置應(yīng)做相應(yīng)的調(diào)節(jié)。其次，要建立監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，在較高層級(jí)建立監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，形成各職能部門各司其職又通力配合的監(jiān)管協(xié)調(diào)模式，加大監(jiān)管力度，積極推動(dòng)監(jiān)管信息共享的規(guī)范化和常態(tài)化，盡可能減少對(duì)以房養(yǎng)老的監(jiān)管交叉跟真空地帶，提高監(jiān)管的連續(xù)性跟有效性。

（三）明確重點(diǎn)服務(wù)的老年群體

展開(kāi)“以房養(yǎng)老”的目表是辦理有此需要的老年人之養(yǎng)老問(wèn)題，其實(shí)不適用于全部老年人。于是，務(wù)必明確需要重點(diǎn)服務(wù)的老年人群體為什么有老年人需要“養(yǎng)老”的房子的原因，有經(jīng)濟(jì)生活不足，或缺乏照顧，對(duì)于那些有房子而艱難的生活，或住房的老人或小孩空巢老人外，應(yīng)作為服務(wù)的重點(diǎn)。農(nóng)村老年群體，特別是失去土地的農(nóng)村老年人，也值得重點(diǎn)關(guān)注。所以，“以房養(yǎng)老”的服務(wù)目標(biāo)不該只限于城鎮(zhèn)住民，應(yīng)向農(nóng)村住民蔓延，同基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一樣達(dá)成“全覆蓋”。

（四）國(guó)家制定養(yǎng)老規(guī)劃，成立專業(yè)住房銀行

實(shí)施“以房養(yǎng)老”模式要求我國(guó)政府應(yīng)擔(dān)當(dāng)更多職責(zé)，最佳方案是由政府出面為擔(dān)保人，建立專業(yè)性的銀行。建立專業(yè)銀行能夠減少商業(yè)金融機(jī)構(gòu)在“以房養(yǎng)老”過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)，也能夠減少“以房養(yǎng)老”產(chǎn)品的貸款利率，假如“以房養(yǎng)老”產(chǎn)品的貸款利率與住房公積金貸款利率持平或更低，對(duì)“以房養(yǎng)老”模式的推行有瞪大的幫助。專業(yè)銀行是涉及資產(chǎn)評(píng)估、保險(xiǎn)公司、銀行、社會(huì)養(yǎng)老保障等諸多主體功能、簡(jiǎn)化了運(yùn)行機(jī)制和具體操作、從而降低了成本、提高工作效率的機(jī)構(gòu)。建立專業(yè)銀行還會(huì)增強(qiáng)我國(guó)政府對(duì)“以房養(yǎng)老”模式的引導(dǎo)和監(jiān)管。

我國(guó)面臨著日趨嚴(yán)重的養(yǎng)老壓力，國(guó)家財(cái)政難以負(fù)擔(dān)，以房養(yǎng)老模式對(duì)于緩解我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老壓力有著重大意義。需要注意的是，以房養(yǎng)老有其特定的目標(biāo)人群，不能把解決問(wèn)題的希望全部寄托于以房養(yǎng)老模式上。但作為一種新的養(yǎng)老模式，它不僅可以切實(shí)地解決部分老年人問(wèn)題，而且還可以開(kāi)闊我們的新思路。這種新思路不僅僅局限于養(yǎng)老領(lǐng)域，更可以延伸到整個(gè)金融體系完善、創(chuàng)新等多個(gè)方面。政府應(yīng)積極推行，本著實(shí)事求是的原則進(jìn)行實(shí)踐，只有這樣才能實(shí)現(xiàn)使每個(gè)老年人都老有所養(yǎng)，才會(huì)為我國(guó)養(yǎng)老事業(yè)做出自己的一份貢獻(xiàn)。

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