十三五背景下的“有為政府”建設(shè)研究

張開文　嚴(yán)彩云

摘 要：“十三五”時期，國內(nèi)、國外發(fā)展環(huán)境更加錯綜復(fù)雜。全球貿(mào)易持續(xù)低迷，金融市場動蕩不穩(wěn)，國際上的力量對比也逐漸失衡。國內(nèi)經(jīng)濟進入新常態(tài)，、迎來新發(fā)展，但依然存在一些問題，發(fā)展方式相對比較粗放，農(nóng)業(yè)的發(fā)展相對緩慢，城鄉(xiāng)差距和收入差距還比較大，資源環(huán)境問題也越發(fā)嚴(yán)重，人口的結(jié)構(gòu)也朝老齡化發(fā)展，現(xiàn)階段我國處于重要的發(fā)展時期，需要一個尊重與國情、敢于面對挑戰(zhàn)、堅定信心迎難而上的政府，一個新時期的“有為政府”。

關(guān)鍵詞：“十三五”規(guī)劃；“有為政府”；政府改革

一、引言

從歷史上看，我國的治國理政大體上有兩種思路，一種是“無為而治”，一種是“有為而治”，當(dāng)然，這兩種治國理政的思路沒有絕對的正確與錯誤之分，無為有為也沒有褒貶之分，每種國家治理的思路的選擇都與當(dāng)時的特定歷史時期有關(guān)。

我們大體上可以把建國的前三十年看作是有為而治，而后三十年可以看作是無為而治。前三十年，土地改革、文化大革命等，在經(jīng)濟領(lǐng)域，政府之手也無處不在，計劃經(jīng)濟統(tǒng)治一切，物資分配，何時播種都是行政命令，國民經(jīng)濟瀕臨崩潰邊緣。文革結(jié)束后到鄧小平的“不搞運動”等一系列的改革開放，都體現(xiàn)了我們國家從指揮一切的“有為而治”的體制轉(zhuǎn)向減少對社會生產(chǎn)和生活的干預(yù)，市場自由發(fā)展的“無為而治”的治國思路，從此中國的經(jīng)濟走向世界前列。

但是近年來，貧富懸殊越來越大，官員貪污受賄，食品藥品安全等社會問題比較突出，社會矛盾也是日積月累。鑒于我國目前的一些問題，也有些學(xué)者提出用過去的一些思路來解決中國目前存在的一些問題。改革開放后，經(jīng)濟的進步主要是國家在經(jīng)濟領(lǐng)域的無為而治，但是當(dāng)今中國的社會問題社會矛盾也與公權(quán)力的不作為或少作為有很大的關(guān)系。也并不是說就要回到解放初期的那種政府管理一切的模式，政府不是無所不能的，在國家發(fā)展建設(shè)中，政府是主要責(zé)任人，要盡力做到最好。在經(jīng)濟上，政府要讓“看不見的手”發(fā)揮自己的作用，扮演好自己守夜人的角色就好，而在政治法律上面，政府就要有所作為，保證社會公平，保護公民的權(quán)益和維持市場的秩序。

二、文獻回顧

經(jīng)濟學(xué)家林毅夫講過，在二十世紀(jì)七八十年代，發(fā)展中的一些國家都在改革都在積極開放，但只看到了市場而忽視了政府，很多國家沒有取得很大的進步。市場在資源配置中起決定作用的地位在十八屆三中全上得到了會確立，市場能得到更好的發(fā)展，同時政府要做好本職工作，維持穩(wěn)定，保證公平，防止市場失靈。[1]付志方認為政府是改革的帶頭者、擔(dān)當(dāng)者、戰(zhàn)略布局者、實踐者。因此，要勇于改革，在改革中建成有為政府。[2]李玲和江宇總結(jié)工業(yè)社會以來的發(fā)展經(jīng)驗，認為政府有兩個角色。政府一方面能攫取社會利益，另一方面也遏制利益集團，保護公共利益。民眾們希望政府可以困住“掠奪之手”，而利益集團卻希望能困住“保護之手”。政府擁有的權(quán)力是要有所限制，不是減弱政府的能力，而是為了更有效地為社會服務(wù)，交出滿意答卷。[3]華東政法大學(xué)教授羅培新政府和市場都由失靈的時候，在回答政府對市場干預(yù)何為適度這一問題時，不能回避政治體制中對政府權(quán)力制約的問題，不然可能會造成效率的損失，并且可能會出現(xiàn)大量的尋租和腐敗。建立有為政府在于從全能型政府轉(zhuǎn)向有限政府，從與民爭利的發(fā)展型政府轉(zhuǎn)向公共利益服務(wù)型政府。[4]學(xué)者劉超認為，在經(jīng)濟新常態(tài)下政府要有所作為要轉(zhuǎn)變對經(jīng)濟社會的管制思維，加強對市場主體的監(jiān)管，最后要完善社會保障體系，政府來完善對社會保障服務(wù)的購買體系。[5]

三、我國建設(shè)有為政府的需要

（一）政治建設(shè)需要政府積極履行職能

政治職能，也就是統(tǒng)治職能，是政府維護統(tǒng)治階級利益，保護國家安全，維持社會秩序的職能，政府要投身國防，抵擋外來侵略。我們的社會治安和民主政治建設(shè)也要靠政府，政府是權(quán)力的執(zhí)行機關(guān)，社會秩序能不能得到保障，人民的政治權(quán)利和生命財產(chǎn)安全需要政府來保護、憲法和法律的尊嚴(yán)也需要政府的維護；中國是一個發(fā)展中的大國，現(xiàn)在還處于社會主義的初級階段，公民的政治參與及政治意愿相對比較薄弱，社會自治的能力不強。一些公共機構(gòu)僅僅只是政府的幫手，沒有起到該有的作用，一些基層的社會組織，民間團體也受到“一元”思維的影響，沒有能積極的有效的參與到社會治理，他們對政府還有著極大的依賴性?；谶@樣的狀況，政府的大范圍的放權(quán)或者是政府無所作為加上我國公民的社會公共意識不強，只會讓社會變得雜亂，可能就會讓整個國家都陷入一個群龍無首的狀態(tài)。因此，在我國的轉(zhuǎn)型期，尤其是在“十三五”的復(fù)雜環(huán)境下，人民需要一個有能力的、有作為的政府。

（二）經(jīng)濟體系不完善需要政府適度干預(yù)

理論和實踐都證明了市場是最有效率的配置資源的方式，市場經(jīng)濟實質(zhì)上是由市場來對資源進行分配的經(jīng)濟。所以在十八屆三中全會上確立了市場在資源配置中起決定性作用的地位，當(dāng)然資源也分微觀層次的和宏觀層次的，微觀層次，也就是企業(yè)層次的各種資源配置；宏觀層次就是我們平常所說的宏觀調(diào)控如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整等。在微觀經(jīng)濟領(lǐng)域，市場有著不可替代的作用，但是在宏觀經(jīng)濟領(lǐng)域，政府的作用就體現(xiàn)出來了，如新興技術(shù)產(chǎn)業(yè)與戰(zhàn)略型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展在起步階段，就需要政府的幫助。同樣，公共性比較大的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)則需要政府來供給。

政府有確保市場運行暢通、保障公平、以及為輔交易雙方的合法權(quán)益的職責(zé)，這就需要政府對市場對企業(yè)進行合理的監(jiān)督和管理。我國的市場經(jīng)濟是從計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌而來的，是建構(gòu)的，不是自然演進的，這也形成了中國特色的政府主導(dǎo)的社會主義市場經(jīng)濟，作為市場經(jīng)濟的構(gòu)建者，政府自然有培育其發(fā)展壯大的責(zé)任，這也決定了我國政府的經(jīng)濟管理行為。

（三）文化軟實力的提升需要政府來主導(dǎo)

強大的文化是國家的繁榮的有力支撐，文化強國和國家文化軟實力的提升，是我國的重大戰(zhàn)略，是實現(xiàn)中華民族復(fù)興的重要保證。文化事業(yè)能促進我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，先進的文化也能為社會的進步和市場的繁榮提供智力支持和精神動力，滿足人們?nèi)找嬖鲩L的文化生活需要，發(fā)展先進文化是政府不能忽視的一項重要的職能。

文化的發(fā)展自然也離不開“市場”和“政府”這兩種手段。文化生產(chǎn)是一種比較特殊的商品生產(chǎn)，形式和內(nèi)容會受到價值規(guī)律的和文藝規(guī)律的雙重支配，離不開市場的支持，也需要政府的引導(dǎo)、扶持以及彌補“市場失靈”。

文化軟實力的提升要求政府辦好教育，普及科學(xué)知識，提高全民的思想道德修養(yǎng)和科學(xué)文化素質(zhì)；辦好體育、衛(wèi)生事業(yè)，讓人民有了健康的體魄，也就相當(dāng)于有了新時期建設(shè)社會主義事業(yè)的本錢。在新的歷史時期，先進文化的發(fā)展更加依賴政府的文化智能的發(fā)揮。政府作為國家公共權(quán)力的代表有權(quán)利也有義務(wù)來創(chuàng)造一個文化發(fā)展環(huán)境，給先進文化一個廣闊的發(fā)展空間。

（四）社會的完善需要政府來管理

除了政治、經(jīng)濟、文化以外，公共物品的供給、公共服務(wù)的提供和社會管理，這些事業(yè)有很強的公共性，市場無法單獨的解決這些，需要政府的引導(dǎo)、調(diào)節(jié)和管理。具體來講有：①調(diào)節(jié)社會資源的分配和提供有效的社會保障。②保護生態(tài)環(huán)境和自然資源。③促進社會化服務(wù)體系的建立。④提高人口質(zhì)量，實行計劃生育。

四、構(gòu)建有為政府的途徑

（一）合理界定政府職能

由于政府失靈與市場失靈同樣存在，所以建設(shè)有為政府必須認清政企、政府和市場的關(guān)系，適當(dāng)限定政府的權(quán)力。政府要做的一是對經(jīng)濟進行適當(dāng)?shù)母深A(yù)，關(guān)鍵是要把握好干預(yù)的力度以及方式。不要直接干預(yù)具體的經(jīng)濟活動，而是重點關(guān)注經(jīng)濟整體的調(diào)控，創(chuàng)造安全公平的交易環(huán)境。二是政府要從重經(jīng)濟到重保障，加強對社會的管理和服務(wù)。提供優(yōu)質(zhì)的教育、醫(yī)療和社會保障，高效公共服務(wù)、積極做好扶貧工作才是政府的工作重點，大力發(fā)展社會事業(yè)，做好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，注重社會保障和扶持弱勢群體。

（二）提高政府機構(gòu)能力

政府機構(gòu)的能力一定程度上說明了政府的能力，政府職能的履行程度，跟政府機構(gòu)能力成正比例關(guān)系，也只有提高了政府機構(gòu)的能力，政府才能夠促進政府有為。首先是要繼續(xù)深化政府內(nèi)部的“大部制”改革，把職能相似的部門融合在一起，減少互相推諉，加強部門間的配合，同時把競爭機制，績效考核制度加入到政府內(nèi)部的管理中，提高工作效率。最后是要提高公職人員的能力，公務(wù)員是政府的核心部分，他們的工作能力如果能夠得到提升，整個政府的能力也會隨之提升。

（三）推進依法治國強化行政法治

要運用法律來規(guī)范政府的行為，制定出政府的權(quán)力、責(zé)任清單，打造一個權(quán)力有限而能力突出的政府。這樣能夠很好的克服政府職能錯位越位的現(xiàn)象，讓政府“法無授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為”。依法行政就是要依法行事，對法律負責(zé)任。同樣也要完善行政法治的程序，在實際的管理活動中，要有公正合理的執(zhí)法程序，用合法的程序來保證執(zhí)行過程及執(zhí)行結(jié)果的合法性。行政執(zhí)法監(jiān)督也是十分有必要的，通過監(jiān)督能夠與及時的發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法中存在的不規(guī)范、不到位、執(zhí)法違法或不當(dāng)?shù)膯栴}，督促、指導(dǎo)行政執(zhí)法部門及其行政執(zhí)法人員糾正違法或不當(dāng)行為從而提高行政執(zhí)法機關(guān)和相關(guān)行政執(zhí)法人員的能力和水平。

（四）改進政府管理方式

隨著我國進入經(jīng)濟新常態(tài)以及跨入“十三五”，社會生活發(fā)生了不小的變化，為了適應(yīng)新的狀況，政府也要做出相應(yīng)的調(diào)整，改善管理方式。要重責(zé)任而不是貪戀權(quán)力，政府權(quán)力運用的邊界不是很清晰，也就缺乏相應(yīng)的對權(quán)力的制約，導(dǎo)致了政府的錯位以及對權(quán)利的濫用，最終讓政府部門失去公信力；從重權(quán)力轉(zhuǎn)向重責(zé)任，不僅需要官員自身的覺悟，更需要的是一套完整的體制建設(shè)，強調(diào)責(zé)任意識，改變重視權(quán)力忽視責(zé)任的情況；從重審批到重監(jiān)管。

重審批是目前中國的一個特色，一個項目的實施蓋上上百個章隨處可見，對審批的過分關(guān)注導(dǎo)致了對事中和事后監(jiān)管的忽略，這也就給一些不懷好意的官員創(chuàng)造了大量的尋租空間，“豆腐渣”工程就是這樣出現(xiàn)的。在全國多地鬧出各式各樣的笑話，“證明你媽是你媽”，李克強總理在看到這個笑話后說：“這怎么證明呢？簡直是天大的笑話！這些辦事機構(gòu)到底是對工作負責(zé)任，還是在故意給老百姓設(shè)置障礙？”新的時期，強調(diào)的是社會平穩(wěn)的運行，該管的管，不該管的不要管，做好監(jiān)管工作，尤其是對食品安全、環(huán)境治理問題、資源使用的監(jiān)管。同時政府也要從重管理到重服務(wù)，從重領(lǐng)導(dǎo)到重協(xié)商，從重數(shù)量到重質(zhì)量。

在“十三五”的新時期里、新常態(tài)下，政府更要根據(jù)社會實際情況來轉(zhuǎn)變自己職能，建設(shè)有為政府說到底就是重啟政府的改革之路，把我們的政府建設(shè)成為一個有限的、負責(zé)任的、高效的、講法治的透明的政府而在經(jīng)濟新常態(tài)之下，在“十三五”時期，就是改革的最好時機。（作者單位：廣西師范學(xué)院）

參考文獻：

[1] 林毅夫.轉(zhuǎn)型國家需要有效市場和有為政府[J].中國經(jīng)濟周刊，2014，（6）：78-79

[2] 付志方.在全面深化改革中打造有為政府[J].領(lǐng)導(dǎo)之友，2014，（4）：4-5

[3] 李玲，江宇.有為政府、有效市場、有機社會[J].經(jīng)濟導(dǎo)刊，2014，（4）：15-22

[4] 羅培新.有力法治、有效市場與有為政府[J].文匯報，2016-1-14（5）

[5] 劉超.經(jīng)濟新常態(tài)下政府的有為和不為[J].傳承，2016，（3）：90-91

[6] 竺乾威.經(jīng)濟新常態(tài)下的政府行為調(diào)整[J].中國行政管理，2015，（3）：32-37

[7] 中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要[EB/OL].新華網(wǎng)，2016-03-17.