十三五背景下的“有為政府”建設(shè)研究

張開文　嚴(yán)彩云

摘 要：“十三五”時(shí)期，國(guó)內(nèi)、國(guó)外發(fā)展環(huán)境更加錯(cuò)綜復(fù)雜。全球貿(mào)易持續(xù)低迷，金融市場(chǎng)動(dòng)蕩不穩(wěn)，國(guó)際上的力量對(duì)比也逐漸失衡。國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，、迎來(lái)新發(fā)展，但依然存在一些問(wèn)題，發(fā)展方式相對(duì)比較粗放，農(nóng)業(yè)的發(fā)展相對(duì)緩慢，城鄉(xiāng)差距和收入差距還比較大，資源環(huán)境問(wèn)題也越發(fā)嚴(yán)重，人口的結(jié)構(gòu)也朝老齡化發(fā)展，現(xiàn)階段我國(guó)處于重要的發(fā)展時(shí)期，需要一個(gè)尊重與國(guó)情、敢于面對(duì)挑戰(zhàn)、堅(jiān)定信心迎難而上的政府，一個(gè)新時(shí)期的“有為政府”。

關(guān)鍵詞：“十三五”規(guī)劃；“有為政府”；政府改革

一、引言

從歷史上看，我國(guó)的治國(guó)理政大體上有兩種思路，一種是“無(wú)為而治”，一種是“有為而治”，當(dāng)然，這兩種治國(guó)理政的思路沒(méi)有絕對(duì)的正確與錯(cuò)誤之分，無(wú)為有為也沒(méi)有褒貶之分，每種國(guó)家治理的思路的選擇都與當(dāng)時(shí)的特定歷史時(shí)期有關(guān)。

我們大體上可以把建國(guó)的前三十年看作是有為而治，而后三十年可以看作是無(wú)為而治。前三十年，土地改革、文化大革命等，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，政府之手也無(wú)處不在，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)統(tǒng)治一切，物資分配，何時(shí)播種都是行政命令，國(guó)民經(jīng)濟(jì)瀕臨崩潰邊緣。文革結(jié)束后到鄧小平的“不搞運(yùn)動(dòng)”等一系列的改革開放，都體現(xiàn)了我們國(guó)家從指揮一切的“有為而治”的體制轉(zhuǎn)向減少對(duì)社會(huì)生產(chǎn)和生活的干預(yù)，市場(chǎng)自由發(fā)展的“無(wú)為而治”的治國(guó)思路，從此中國(guó)的經(jīng)濟(jì)走向世界前列。

但是近年來(lái)，貧富懸殊越來(lái)越大，官員貪污受賄，食品藥品安全等社會(huì)問(wèn)題比較突出，社會(huì)矛盾也是日積月累。鑒于我國(guó)目前的一些問(wèn)題，也有些學(xué)者提出用過(guò)去的一些思路來(lái)解決中國(guó)目前存在的一些問(wèn)題。改革開放后，經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步主要是國(guó)家在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的無(wú)為而治，但是當(dāng)今中國(guó)的社會(huì)問(wèn)題社會(huì)矛盾也與公權(quán)力的不作為或少作為有很大的關(guān)系。也并不是說(shuō)就要回到解放初期的那種政府管理一切的模式，政府不是無(wú)所不能的，在國(guó)家發(fā)展建設(shè)中，政府是主要責(zé)任人，要盡力做到最好。在經(jīng)濟(jì)上，政府要讓“看不見(jiàn)的手”發(fā)揮自己的作用，扮演好自己守夜人的角色就好，而在政治法律上面，政府就要有所作為，保證社會(huì)公平，保護(hù)公民的權(quán)益和維持市場(chǎng)的秩序。

二、文獻(xiàn)回顧

經(jīng)濟(jì)學(xué)家林毅夫講過(guò)，在二十世紀(jì)七八十年代，發(fā)展中的一些國(guó)家都在改革都在積極開放，但只看到了市場(chǎng)而忽視了政府，很多國(guó)家沒(méi)有取得很大的進(jìn)步。市場(chǎng)在資源配置中起決定作用的地位在十八屆三中全上得到了會(huì)確立，市場(chǎng)能得到更好的發(fā)展，同時(shí)政府要做好本職工作，維持穩(wěn)定，保證公平，防止市場(chǎng)失靈。[1]付志方認(rèn)為政府是改革的帶頭者、擔(dān)當(dāng)者、戰(zhàn)略布局者、實(shí)踐者。因此，要勇于改革，在改革中建成有為政府。[2]李玲和江宇總結(jié)工業(yè)社會(huì)以來(lái)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為政府有兩個(gè)角色。政府一方面能攫取社會(huì)利益，另一方面也遏制利益集團(tuán)，保護(hù)公共利益。民眾們希望政府可以困住“掠奪之手”，而利益集團(tuán)卻希望能困住“保護(hù)之手”。政府擁有的權(quán)力是要有所限制，不是減弱政府的能力，而是為了更有效地為社會(huì)服務(wù)，交出滿意答卷。[3]華東政法大學(xué)教授羅培新政府和市場(chǎng)都由失靈的時(shí)候，在回答政府對(duì)市場(chǎng)干預(yù)何為適度這一問(wèn)題時(shí)，不能回避政治體制中對(duì)政府權(quán)力制約的問(wèn)題，不然可能會(huì)造成效率的損失，并且可能會(huì)出現(xiàn)大量的尋租和腐敗。建立有為政府在于從全能型政府轉(zhuǎn)向有限政府，從與民爭(zhēng)利的發(fā)展型政府轉(zhuǎn)向公共利益服務(wù)型政府。[4]學(xué)者劉超認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下政府要有所作為要轉(zhuǎn)變對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的管制思維，加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)主體的監(jiān)管，最后要完善社會(huì)保障體系，政府來(lái)完善對(duì)社會(huì)保障服務(wù)的購(gòu)買體系。[5]

三、我國(guó)建設(shè)有為政府的需要

（一）政治建設(shè)需要政府積極履行職能

政治職能，也就是統(tǒng)治職能，是政府維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)利益，保護(hù)國(guó)家安全，維持社會(huì)秩序的職能，政府要投身國(guó)防，抵擋外來(lái)侵略。我們的社會(huì)治安和民主政治建設(shè)也要靠政府，政府是權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān)，社會(huì)秩序能不能得到保障，人民的政治權(quán)利和生命財(cái)產(chǎn)安全需要政府來(lái)保護(hù)、憲法和法律的尊嚴(yán)也需要政府的維護(hù)；中國(guó)是一個(gè)發(fā)展中的大國(guó)，現(xiàn)在還處于社會(huì)主義的初級(jí)階段，公民的政治參與及政治意愿相對(duì)比較薄弱，社會(huì)自治的能力不強(qiáng)。一些公共機(jī)構(gòu)僅僅只是政府的幫手，沒(méi)有起到該有的作用，一些基層的社會(huì)組織，民間團(tuán)體也受到“一元”思維的影響，沒(méi)有能積極的有效的參與到社會(huì)治理，他們對(duì)政府還有著極大的依賴性?；谶@樣的狀況，政府的大范圍的放權(quán)或者是政府無(wú)所作為加上我國(guó)公民的社會(huì)公共意識(shí)不強(qiáng)，只會(huì)讓社會(huì)變得雜亂，可能就會(huì)讓整個(gè)國(guó)家都陷入一個(gè)群龍無(wú)首的狀態(tài)。因此，在我國(guó)的轉(zhuǎn)型期，尤其是在“十三五”的復(fù)雜環(huán)境下，人民需要一個(gè)有能力的、有作為的政府。

（二）經(jīng)濟(jì)體系不完善需要政府適度干預(yù)

理論和實(shí)踐都證明了市場(chǎng)是最有效率的配置資源的方式，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)上是由市場(chǎng)來(lái)對(duì)資源進(jìn)行分配的經(jīng)濟(jì)。所以在十八屆三中全會(huì)上確立了市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的地位，當(dāng)然資源也分微觀層次的和宏觀層次的，微觀層次，也就是企業(yè)層次的各種資源配置；宏觀層次就是我們平常所說(shuō)的宏觀調(diào)控如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整等。在微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，市場(chǎng)有著不可替代的作用，但是在宏觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，政府的作用就體現(xiàn)出來(lái)了，如新興技術(shù)產(chǎn)業(yè)與戰(zhàn)略型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展在起步階段，就需要政府的幫助。同樣，公共性比較大的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)則需要政府來(lái)供給。

政府有確保市場(chǎng)運(yùn)行暢通、保障公平、以及為輔交易雙方的合法權(quán)益的職責(zé)，這就需要政府對(duì)市場(chǎng)對(duì)企業(yè)進(jìn)行合理的監(jiān)督和管理。我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌而來(lái)的，是建構(gòu)的，不是自然演進(jìn)的，這也形成了中國(guó)特色的政府主導(dǎo)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的構(gòu)建者，政府自然有培育其發(fā)展壯大的責(zé)任，這也決定了我國(guó)政府的經(jīng)濟(jì)管理行為。

（三）文化軟實(shí)力的提升需要政府來(lái)主導(dǎo)

強(qiáng)大的文化是國(guó)家的繁榮的有力支撐，文化強(qiáng)國(guó)和國(guó)家文化軟實(shí)力的提升，是我國(guó)的重大戰(zhàn)略，是實(shí)現(xiàn)中華民族復(fù)興的重要保證。文化事業(yè)能促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，先進(jìn)的文化也能為社會(huì)的進(jìn)步和市場(chǎng)的繁榮提供智力支持和精神動(dòng)力，滿足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的文化生活需要，發(fā)展先進(jìn)文化是政府不能忽視的一項(xiàng)重要的職能。

文化的發(fā)展自然也離不開“市場(chǎng)”和“政府”這兩種手段。文化生產(chǎn)是一種比較特殊的商品生產(chǎn)，形式和內(nèi)容會(huì)受到價(jià)值規(guī)律的和文藝規(guī)律的雙重支配，離不開市場(chǎng)的支持，也需要政府的引導(dǎo)、扶持以及彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”。

文化軟實(shí)力的提升要求政府辦好教育，普及科學(xué)知識(shí)，提高全民的思想道德修養(yǎng)和科學(xué)文化素質(zhì)；辦好體育、衛(wèi)生事業(yè)，讓人民有了健康的體魄，也就相當(dāng)于有了新時(shí)期建設(shè)社會(huì)主義事業(yè)的本錢。在新的歷史時(shí)期，先進(jìn)文化的發(fā)展更加依賴政府的文化智能的發(fā)揮。政府作為國(guó)家公共權(quán)力的代表有權(quán)利也有義務(wù)來(lái)創(chuàng)造一個(gè)文化發(fā)展環(huán)境，給先進(jìn)文化一個(gè)廣闊的發(fā)展空間。

（四）社會(huì)的完善需要政府來(lái)管理

除了政治、經(jīng)濟(jì)、文化以外，公共物品的供給、公共服務(wù)的提供和社會(huì)管理，這些事業(yè)有很強(qiáng)的公共性，市場(chǎng)無(wú)法單獨(dú)的解決這些，需要政府的引導(dǎo)、調(diào)節(jié)和管理。具體來(lái)講有：①調(diào)節(jié)社會(huì)資源的分配和提供有效的社會(huì)保障。②保護(hù)生態(tài)環(huán)境和自然資源。③促進(jìn)社會(huì)化服務(wù)體系的建立。④提高人口質(zhì)量，實(shí)行計(jì)劃生育。

四、構(gòu)建有為政府的途徑

（一）合理界定政府職能

由于政府失靈與市場(chǎng)失靈同樣存在，所以建設(shè)有為政府必須認(rèn)清政企、政府和市場(chǎng)的關(guān)系，適當(dāng)限定政府的權(quán)力。政府要做的一是對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行適當(dāng)?shù)母深A(yù)，關(guān)鍵是要把握好干預(yù)的力度以及方式。不要直接干預(yù)具體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，而是重點(diǎn)關(guān)注經(jīng)濟(jì)整體的調(diào)控，創(chuàng)造安全公平的交易環(huán)境。二是政府要從重經(jīng)濟(jì)到重保障，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)的管理和服務(wù)。提供優(yōu)質(zhì)的教育、醫(yī)療和社會(huì)保障，高效公共服務(wù)、積極做好扶貧工作才是政府的工作重點(diǎn)，大力發(fā)展社會(huì)事業(yè)，做好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，注重社會(huì)保障和扶持弱勢(shì)群體。

（二）提高政府機(jī)構(gòu)能力

政府機(jī)構(gòu)的能力一定程度上說(shuō)明了政府的能力，政府職能的履行程度，跟政府機(jī)構(gòu)能力成正比例關(guān)系，也只有提高了政府機(jī)構(gòu)的能力，政府才能夠促進(jìn)政府有為。首先是要繼續(xù)深化政府內(nèi)部的“大部制”改革，把職能相似的部門融合在一起，減少互相推諉，加強(qiáng)部門間的配合，同時(shí)把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，績(jī)效考核制度加入到政府內(nèi)部的管理中，提高工作效率。最后是要提高公職人員的能力，公務(wù)員是政府的核心部分，他們的工作能力如果能夠得到提升，整個(gè)政府的能力也會(huì)隨之提升。

（三）推進(jìn)依法治國(guó)強(qiáng)化行政法治

要運(yùn)用法律來(lái)規(guī)范政府的行為，制定出政府的權(quán)力、責(zé)任清單，打造一個(gè)權(quán)力有限而能力突出的政府。這樣能夠很好的克服政府職能錯(cuò)位越位的現(xiàn)象，讓政府“法無(wú)授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為”。依法行政就是要依法行事，對(duì)法律負(fù)責(zé)任。同樣也要完善行政法治的程序，在實(shí)際的管理活動(dòng)中，要有公正合理的執(zhí)法程序，用合法的程序來(lái)保證執(zhí)行過(guò)程及執(zhí)行結(jié)果的合法性。行政執(zhí)法監(jiān)督也是十分有必要的，通過(guò)監(jiān)督能夠與及時(shí)的發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法中存在的不規(guī)范、不到位、執(zhí)法違法或不當(dāng)?shù)膯?wèn)題，督促、指導(dǎo)行政執(zhí)法部門及其行政執(zhí)法人員糾正違法或不當(dāng)行為從而提高行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和相關(guān)行政執(zhí)法人員的能力和水平。

（四）改進(jìn)政府管理方式

隨著我國(guó)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)以及跨入“十三五”，社會(huì)生活發(fā)生了不小的變化，為了適應(yīng)新的狀況，政府也要做出相應(yīng)的調(diào)整，改善管理方式。要重責(zé)任而不是貪戀權(quán)力，政府權(quán)力運(yùn)用的邊界不是很清晰，也就缺乏相應(yīng)的對(duì)權(quán)力的制約，導(dǎo)致了政府的錯(cuò)位以及對(duì)權(quán)利的濫用，最終讓政府部門失去公信力；從重權(quán)力轉(zhuǎn)向重責(zé)任，不僅需要官員自身的覺(jué)悟，更需要的是一套完整的體制建設(shè)，強(qiáng)調(diào)責(zé)任意識(shí)，改變重視權(quán)力忽視責(zé)任的情況；從重審批到重監(jiān)管。

重審批是目前中國(guó)的一個(gè)特色，一個(gè)項(xiàng)目的實(shí)施蓋上上百個(gè)章隨處可見(jiàn)，對(duì)審批的過(guò)分關(guān)注導(dǎo)致了對(duì)事中和事后監(jiān)管的忽略，這也就給一些不懷好意的官員創(chuàng)造了大量的尋租空間，“豆腐渣”工程就是這樣出現(xiàn)的。在全國(guó)多地鬧出各式各樣的笑話，“證明你媽是你媽”，李克強(qiáng)總理在看到這個(gè)笑話后說(shuō)：“這怎么證明呢？簡(jiǎn)直是天大的笑話！這些辦事機(jī)構(gòu)到底是對(duì)工作負(fù)責(zé)任，還是在故意給老百姓設(shè)置障礙？”新的時(shí)期，強(qiáng)調(diào)的是社會(huì)平穩(wěn)的運(yùn)行，該管的管，不該管的不要管，做好監(jiān)管工作，尤其是對(duì)食品安全、環(huán)境治理問(wèn)題、資源使用的監(jiān)管。同時(shí)政府也要從重管理到重服務(wù)，從重領(lǐng)導(dǎo)到重協(xié)商，從重?cái)?shù)量到重質(zhì)量。

在“十三五”的新時(shí)期里、新常態(tài)下，政府更要根據(jù)社會(huì)實(shí)際情況來(lái)轉(zhuǎn)變自己職能，建設(shè)有為政府說(shuō)到底就是重啟政府的改革之路，把我們的政府建設(shè)成為一個(gè)有限的、負(fù)責(zé)任的、高效的、講法治的透明的政府而在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)之下，在“十三五”時(shí)期，就是改革的最好時(shí)機(jī)。（作者單位：廣西師范學(xué)院）

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