營利性學(xué)校放開，民辦教育的制度之變

付曉英

11月7日，全國人大常委會審議通過了修改《民辦教育促進(jìn)法》的決定，允許民辦學(xué)校舉辦者自主選擇設(shè)立營利性學(xué)?；蚍菭I利性學(xué)校，但明文規(guī)定“不得設(shè)立實(shí)施義務(wù)教育的營利性民辦學(xué)校”，引起了很多關(guān)注。為此我們專訪了教育部教育發(fā)展研究中心教育體制改革研究室主任王烽，對相關(guān)問題進(jìn)行討論。

義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校不會強(qiáng)制關(guān)閉

三聯(lián)生活周刊：最近《民辦教育促進(jìn)法》修訂的事情引起了很多關(guān)注，尤其是修訂內(nèi)容里有一條“民辦學(xué)校的舉辦者可以自主選擇設(shè)立非營利性或者營利性民辦學(xué)校，但不得設(shè)立實(shí)施義務(wù)教育的營利性民辦學(xué)?！保@一新規(guī)讓很多在義務(wù)教育階段就選擇民辦學(xué)校的家長感到恐慌，擔(dān)心學(xué)校會被關(guān)閉，這種情況有可能發(fā)生嗎？

王烽：首先，我們國家義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校都是非營利性的，即使像學(xué)費(fèi)比較高的國際學(xué)校也不是營利的，所以新的《民辦教育促進(jìn)法》實(shí)施之后，針對義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校不會被強(qiáng)制退出。除非是民辦學(xué)校本身希望從非營利性學(xué)校轉(zhuǎn)設(shè)為營利性學(xué)校，才會受到這個法律條款的限制，而堅持非營利性的民辦學(xué)?？梢岳^續(xù)辦下去。

還有家長擔(dān)心，對學(xué)校的營利性進(jìn)行限制會導(dǎo)致其無法滿足差異化的需求，但差異化的服務(wù)也可以由非營利性學(xué)校提供，從世界范圍看也確實(shí)如此，是否能提供差異化服務(wù)與學(xué)校是否營利無關(guān)。

法律實(shí)施之后，不同學(xué)校可能會有不同的選擇，比如說，有些民辦學(xué)校辦得不錯，已經(jīng)形成了自己的品牌和口碑，這樣的學(xué)校不會輕易退出;而原本就辦得不太好的學(xué)校有可能就趁機(jī)退出了，但退出也不是那么容易，學(xué)校的資產(chǎn)要進(jìn)行清算，債務(wù)、盈余都要理清楚，之后按照法律規(guī)定，舉辦者可以得到一些獎勵或者補(bǔ)償。我們的預(yù)測是，民辦學(xué)校主動退出的情況不會普遍發(fā)生，即使有民辦學(xué)校退出，現(xiàn)有的公辦學(xué)校對于學(xué)生接納能力也是足夠的。

三聯(lián)生活周刊：像上海前一段對具有外資背景的國際學(xué)校進(jìn)行整頓規(guī)范，融合境外課程的中小學(xué)要嚴(yán)格審核，不能整建制引入國外課程，要求中國國家課程必不可少等，家長也會擔(dān)心這是收緊了國際學(xué)校政策的口子。

王烽：我們國家的國際學(xué)校本來是為在華的外國人提供教育服務(wù)，但后來市場擴(kuò)大，開辦了很多針對中國人的國際學(xué)校。按照《義務(wù)教育法》，我們在義務(wù)教育階段要保持完全的教育主權(quán)，針對中國人開設(shè)的國際學(xué)校必須完成國家審核設(shè)定的課程體系，但現(xiàn)在很多國際學(xué)校整建制引進(jìn)國外的教育課程，而國家規(guī)定的課程卻不能保證，這本身就是違反法律的，所以要對這些行為進(jìn)行規(guī)范和管理，并不是要停辦國際學(xué)校，也與國際學(xué)校是否具有營利性無關(guān)。不過，對國際學(xué)校教材以及課程體系的這種管理可能會帶來一個結(jié)果，就是完成國家課程體系后，可能沒有足夠的時間完成國外的完整課程，可能會對國際學(xué)校的招生等產(chǎn)生一定影響。但國外有些教學(xué)內(nèi)容和教學(xué)模式是可以繼續(xù)借鑒的，足以保證學(xué)校的特色。

三聯(lián)生活周刊：將義務(wù)教育單獨(dú)提出來，禁止?fàn)I利性民辦學(xué)校進(jìn)入，這是出于哪些方面的考慮？

王烽：義務(wù)教育體現(xiàn)的是國家的意志，是政府必須提供的基本公共服務(wù)，也是國家強(qiáng)制公民必須履行的義務(wù)。但這并不代表不允許民間提供，理論上講也可以是營利性學(xué)校，但從國外的經(jīng)驗(yàn)來看，有的國家禁止?fàn)I利性學(xué)校進(jìn)入義務(wù)教育階段，有的國家則沒有禁止，比如歐洲、美國等，但在現(xiàn)實(shí)中，真正的營利性學(xué)校極少，因?yàn)闆]有捐贈資金、只靠學(xué)費(fèi)支撐，成本會很高，因此價格也會非常高，老百姓通常不會選擇。

而我國義務(wù)教育如果存在市場，會是一個被嚴(yán)重扭曲的市場。因?yàn)橹袊慕逃偁幘置娓鞣桨l(fā)達(dá)國家不一樣，教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)指向應(yīng)試、進(jìn)名校，家庭對孩子教育的跟風(fēng)攀比心理很強(qiáng)，這都可能導(dǎo)致非理性入學(xué)競爭，抬高所謂“優(yōu)質(zhì)教育”價碼。在這樣的市場上，資本的逐利性會反過來強(qiáng)化這一扭曲。其次，義務(wù)教育的提供并不存在一個充分競爭市場。充分競爭市場能夠降低產(chǎn)品服務(wù)價格、提高質(zhì)量，但在公共產(chǎn)品領(lǐng)域，在信息不對稱或壟斷情況下就會失靈。義務(wù)教育的教學(xué)過程針對未成年人，他們不能辨別自己所接受服務(wù)的質(zhì)量，甚至家長對這一概念都可能是模糊的，這就存在信息不對稱。相信通過市場競爭可以降低學(xué)費(fèi)、提高質(zhì)量，這種想法未免太理想化了。另外，現(xiàn)在的民辦學(xué)校跟以前也不一樣，以前民辦學(xué)校很多都是先期投入很少、慢慢滾動發(fā)展起來的。而現(xiàn)在要想舉辦民辦學(xué)校，需要很大的投入，投資幾千萬甚至幾億元建立學(xué)校很常見，這樣一來，如果是營利性學(xué)校，投資人急于收回資金，就會影響辦學(xué)行為。大資本并購學(xué)校的風(fēng)潮現(xiàn)在也很多，這對學(xué)校本身的穩(wěn)定發(fā)展和持續(xù)成長不利。所以在這種現(xiàn)實(shí)下，禁止?fàn)I利性學(xué)校進(jìn)入義務(wù)教育階段這個決定我覺得還是必要的。

需要說明的是，不得舉辦實(shí)施義務(wù)教育的營利性民辦學(xué)校，并不是限制義務(wù)教育階段由民辦學(xué)校提供有特色、多樣化的教育服務(wù)?，F(xiàn)有收費(fèi)較高的民辦學(xué)?？梢园凑辙k學(xué)成本、市場需求等因素，根據(jù)各地的具體辦法來確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，保持自己的辦學(xué)特色，只要符合非營利性民辦學(xué)校的法律要求，都可以繼續(xù)舉辦。而按照新《民辦教育促進(jìn)法》，社會力量將來可以舉辦義務(wù)教育以外的非學(xué)歷培訓(xùn)、高等教育、高中階段教育、學(xué)前教育等民辦學(xué)校，帶來民辦教育發(fā)展的長遠(yuǎn)利好。

分類管理有助于民辦學(xué)校長遠(yuǎn)發(fā)展

三聯(lián)生活周刊：教育界對營利性學(xué)校和非營利學(xué)校實(shí)行分類管理，這個討論好像持續(xù)很久了，為什么現(xiàn)在做出改變？客觀依據(jù)是什么？

4月16日，杭州一所民辦學(xué)校的學(xué)生在上觀測體驗(yàn)課

王烽：營利性與非營利性學(xué)校的區(qū)別不在于學(xué)費(fèi)高低，而在于學(xué)校的舉辦者能否分配辦學(xué)結(jié)余、學(xué)校終止時能否分配剩余資產(chǎn)。非營利性民辦學(xué)校的舉辦者不能獲得辦學(xué)收益，辦學(xué)結(jié)余全部用于辦學(xué);營利性民辦學(xué)校的舉辦者可以獲得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余依照《公司法》等有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定處理。

在《民辦教育促進(jìn)法》修訂之前，中國只有教育行業(yè)沒有實(shí)行營利性和非營利性的分類。過去我們的教育資金不足，政府沒錢辦教育，但是教育需要普及和發(fā)展，所以政府鼓勵民間資金進(jìn)來，雖然在法律上規(guī)定不能營利，但實(shí)際上是否營利并沒有那么嚴(yán)格的限制和監(jiān)管，能幫助普及教育就可以了。這就造成一個情況，以非營利性登記的學(xué)校實(shí)際上在做著營利性的事情，而法律也規(guī)定了很多給予非營利性學(xué)校的優(yōu)惠政策，但是這些政策要落實(shí)的時候，一對接就發(fā)現(xiàn)學(xué)校其實(shí)沒有達(dá)到非營利機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)，所以政策也落實(shí)不了。民辦學(xué)校對此也很不滿意，認(rèn)為政府是“口惠而實(shí)不至”，怨言很大。學(xué)校的身份界定也很模糊，有些民辦學(xué)校是非營利性的，但卻被大家看作營利性的，地位尷尬，社會聲譽(yù)、品牌也不容易樹立，在這樣的模糊狀態(tài)下生存，對于民辦學(xué)校的長遠(yuǎn)發(fā)展非常不利。

2002年制定《民辦教育促進(jìn)法》時，其實(shí)就針對實(shí)行“分類管理”還是“合理回報”就有過討論，最后選擇把“合理回報”寫進(jìn)去，但政策還是落實(shí)不了，就一直懸在那兒。到了這次修法，民辦教育發(fā)展了30多年了，要解決它長遠(yuǎn)健康發(fā)展的問題，必須得靠基本制度建設(shè)。所以實(shí)行分類管理，要想營利的機(jī)構(gòu)就營利，對于非營利性學(xué)校的扶持政策該落實(shí)就落實(shí)。

三聯(lián)生活周刊：之前以國家的財政能力不能提供充足的教育產(chǎn)品，所以鼓勵民間資本進(jìn)入教育領(lǐng)域，很多法律規(guī)定也有一些模糊地帶，現(xiàn)在對《民辦教育法》進(jìn)行修訂，實(shí)行分類管理，是不是也意味著中國民辦教育和整體的教育事業(yè)發(fā)生了變化？

王烽：現(xiàn)在中國的各級各類教育都已經(jīng)走向普及了。義務(wù)教育發(fā)展最快的是在上世紀(jì)90年代，普及義務(wù)教育的任務(wù)很重，所以各地都出現(xiàn)了很多民辦小學(xué)、初中，為義務(wù)教育的普及做出了貢獻(xiàn)，現(xiàn)在義務(wù)教育已經(jīng)全面普及了，高中階段的教育普及率也已經(jīng)達(dá)到87%，很多高中階段學(xué)校特別是中職都已經(jīng)飽和;高等教育也一樣，五年以后高等教育的普及率會達(dá)到40%，全社會18～22歲的適齡人口有40%的人在接受高等教育，一些高職甚至本科院校也同樣面臨辦學(xué)招生困難的問題。

所以，從總量上看，除了學(xué)前教育和教育培訓(xùn)還有增量空間，其他階段的增量空間都不大。教育已經(jīng)發(fā)展到了需要以質(zhì)量取勝的競爭階段，學(xué)校要吸引學(xué)生入學(xué)才能維持下去，而吸引學(xué)生必須要下大成本來搞教學(xué)，把辦學(xué)結(jié)余的資金用到提高教師待遇、課程建設(shè)和改革等方面，才能提高教育質(zhì)量，而營利性民辦學(xué)校的收入來源主要靠學(xué)費(fèi)，資金有限，還有利潤需求，其實(shí)是很難競爭過非營利性學(xué)校的。

三聯(lián)生活周刊：實(shí)行分類管理之后，對不同類別學(xué)校精細(xì)化的管理怎么來實(shí)現(xiàn)？比如說營利性的學(xué)校是不是就可以當(dāng)成企業(yè)來對待，教育管理部門是否還能在課程設(shè)置、教材管理等方面進(jìn)行監(jiān)管？

王烽：新法律實(shí)施之后，政府需要針對非營利性學(xué)校拿出財政、稅收、土地等方面的優(yōu)惠政策，同時需要制定現(xiàn)有非營利性學(xué)校向營利性學(xué)校的過渡辦法和監(jiān)管措施。對于營利性學(xué)校財務(wù)的管理肯定是比非營利性學(xué)校要寬松得多，但是，在營利性的學(xué)歷教育上，即使放開營利性學(xué)校進(jìn)入高中和大學(xué)教育，這也不是一個能夠隨便準(zhǔn)入的市場。因?yàn)閷W(xué)歷要得到國家承認(rèn)，就要行政審批，包括招生、課程、教學(xué)質(zhì)量及其評價等工作都必須接受教育部門的監(jiān)管和指導(dǎo)。即使是營利性學(xué)校，依然要符合國家的教育標(biāo)準(zhǔn)，在這些方面的監(jiān)管跟非營利性學(xué)校是一樣的。

培訓(xùn)學(xué)校和學(xué)前教育會首先轉(zhuǎn)設(shè)為營利性學(xué)校

三聯(lián)生活周刊：之前法律規(guī)定民辦教育機(jī)構(gòu)都不得以營利為目的，但事實(shí)上的營利在很多民辦學(xué)校不同程度存在。在《民辦教育促進(jìn)法》修改前，民辦學(xué)校出資人可按照規(guī)定從辦學(xué)節(jié)余中取得“合理回報”。但此次修法將“合理回報”的規(guī)定取消，這會對社會辦學(xué)資本產(chǎn)生哪些影響？會不會打擊社會資本的辦學(xué)信心？

王烽：修訂前的《民辦教育促進(jìn)法》里的確有個“合理回報”的概念，但是合理回報如何提取、提取方式、提取額度等具體的實(shí)施辦法并沒有明文規(guī)定，也就是說，這個法律是沒有落地的，所以民辦學(xué)校目前獲取“合理回報”的行為沒有法律依據(jù)，實(shí)際上也基本沒有學(xué)校真正去要求獲得合理回報。

至于社會資本進(jìn)入教育，首先在學(xué)校的產(chǎn)權(quán)歸屬上，很多非營利性學(xué)校，比如很多國際學(xué)校都有資本投入，但學(xué)校的產(chǎn)權(quán)并沒有確定屬于投資人，但資本還是進(jìn)來了;另外，法律也規(guī)定，非營利性學(xué)校不能分配辦學(xué)結(jié)余，辦學(xué)結(jié)余必須繼續(xù)用在學(xué)校發(fā)展上。但是在實(shí)際操作中，民辦學(xué)校通常會用一些其他的方式來獲得經(jīng)濟(jì)利益，比如通過賬目、財務(wù)上的一些操作，這不符合法律要求，但是一直存在。法律修訂之后，大方向是要對民辦教育進(jìn)行規(guī)范，如果登記為非營利性學(xué)校，就要加大財務(wù)監(jiān)管力度，但在財務(wù)監(jiān)管方面其實(shí)存在很多漏洞，各地的情況也很復(fù)雜，能落實(shí)到什么程度不好說。

另外，從國際經(jīng)驗(yàn)來看，絕大多數(shù)國家實(shí)施義務(wù)教育的學(xué)校都是非營利性的，把義務(wù)教育當(dāng)作一個投資領(lǐng)域來追求經(jīng)濟(jì)利益和回報，在世界范圍里都不多見。這次法律修訂之后，對于希望進(jìn)入義務(wù)教育領(lǐng)域辦學(xué)校的資本確實(shí)會產(chǎn)生一些影響，但是可以通過提供教育資源、管理咨詢、課程等教育產(chǎn)品的方式進(jìn)入義務(wù)教育領(lǐng)域。

除了義務(wù)教育階段不準(zhǔn)許辦營利性學(xué)校之外，其他教育階段則可以舉辦營利性學(xué)校，實(shí)際上相當(dāng)于放開了民間資本對于教育的投資，幼兒園、大學(xué)、高中都可以進(jìn)入。從市場規(guī)模來看，教育培訓(xùn)可能更加適合資本進(jìn)入，去年有一份調(diào)查報告顯示，培訓(xùn)市場的規(guī)模已經(jīng)達(dá)到1.2萬多億，非常龐大。

三聯(lián)生活周刊：實(shí)行分類管理之后，最可能轉(zhuǎn)換身份、由非營利性學(xué)校變?yōu)闋I利性學(xué)校的會是哪一部分教育產(chǎn)品？

王烽：我認(rèn)為一批培訓(xùn)機(jī)構(gòu)會首先從非營利學(xué)校轉(zhuǎn)變?yōu)闋I利性，其次是學(xué)前教育，再之后是高職等高等教育，高中階段相應(yīng)可能會少一些。

培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和學(xué)前教育應(yīng)該會比較順利地轉(zhuǎn)變?yōu)闋I利性學(xué)校，因?yàn)榕嘤?xùn)機(jī)構(gòu)一般沒有重資產(chǎn)，它不像學(xué)歷學(xué)校，需要土地、樓房等基礎(chǔ)設(shè)備，投入也比較少，從非營利性轉(zhuǎn)設(shè)成營利性比較方便，也比較容易。而我們的民辦幼兒園數(shù)量很大，現(xiàn)有的民辦幼兒園占總量的三分之二，新法實(shí)施之后，可能很快會出現(xiàn)一批營利性的幼兒園。還有一些高等教育院校，比如一些大學(xué)的獨(dú)立學(xué)院可能從學(xué)校分離出來，從非營利轉(zhuǎn)設(shè)為營利性學(xué)校，但這就牽涉到一個轉(zhuǎn)設(shè)成本的問題，之前劃撥的土地、財政支持怎么計算都需要政府部門來進(jìn)行處理。

雖然允許營利性學(xué)校進(jìn)入學(xué)歷教育，但在操作過程中，它不完全是市場行為。因?yàn)閷W(xué)校的資產(chǎn)狀況不一樣，因?yàn)楹芏鄬W(xué)?，F(xiàn)在的資產(chǎn)是通過征收學(xué)費(fèi)滾動發(fā)展起來的，這些通過后期積累的資產(chǎn)不是學(xué)校的舉辦者投入的，如果想轉(zhuǎn)設(shè)為營利性學(xué)校，這部分資產(chǎn)要進(jìn)行清算，還有土地、稅費(fèi)方面的重新計算，舉辦者可能會負(fù)擔(dān)較高的轉(zhuǎn)設(shè)成本，所以辦營利性學(xué)校也不是那么容易的事情。

三聯(lián)生活周刊：《民辦教育促進(jìn)法》的修訂，遵循了怎樣的教育改革思路？法律的出臺會帶來哪些可能的變化？

王烽：這個法律解決了長期以來懸而未決的一個問題，就是為分類管理提供了法律依據(jù)，消除營利性學(xué)校和非營利性學(xué)校的中間模糊地帶，規(guī)范了各自的發(fā)展路徑，在分類管理框架底下，允許一些營利性學(xué)校出現(xiàn)。未來會有一批營利性的學(xué)校，特別是幼兒園，在這個領(lǐng)域可能會吸引更多的社會投資進(jìn)來。而政府如何完善兩類民辦學(xué)校制度體系和管理方式，規(guī)范前所未有的營利性學(xué)校，避免大資本、風(fēng)險投資對教育的影響，如何落實(shí)對于非營利性學(xué)校的鼓勵扶持政策等，都是新的挑戰(zhàn)。