地方為什么要發(fā)債？

李華芳

目前中國地方政府可以通過三種不同的方式發(fā)行地方債券，由中央統(tǒng)一發(fā)行、由財(cái)政部代為發(fā)行，以及自主發(fā)行。地方對債務(wù)的負(fù)責(zé)任程度依次遞增，中央統(tǒng)一發(fā)行的，自然是中央承擔(dān)責(zé)任；由財(cái)政部代為發(fā)行的，雖然理論上債務(wù)由財(cái)政部先償付然后地方政府再還給財(cái)政部，但實(shí)際上地方政府可能延遲償付，甚至讓財(cái)政部兜底；而由地方政府自主發(fā)行，由于實(shí)際存在的軟預(yù)算約束的問題，地方政府無法破產(chǎn)，最終還是會(huì)由中央財(cái)政兜底。如此一來，地方政府的發(fā)債行為恐怕是扭曲的。

地方政府自主發(fā)債的確可能部分“硬化”軟預(yù)算約束，但也可能加劇地方發(fā)展失衡的問題。但在討論平衡和取舍之前，也許應(yīng)該回到源頭問一問，地方為什么要發(fā)債？

對地方政府而言，發(fā)債主要有兩個(gè)方面的考慮，一個(gè)是“穩(wěn)定”，一個(gè)是“發(fā)展”。穩(wěn)定與提供公共服務(wù)相關(guān)，尤其是基本服務(wù)，例如水電，例如基礎(chǔ)教育。試想一下，如果地方政府連小學(xué)老師的工資都發(fā)不出來了，老師罷工，這會(huì)對地方行政機(jī)關(guān)造成巨大的壓力。這種情況下，地方舉債主要目的在于填空缺，維持一個(gè)穩(wěn)定的社會(huì)秩序。

但地方舉債如果僅僅局限在填補(bǔ)空缺，注定是不可持續(xù)的。所以地方發(fā)債還有一個(gè)重要的目的是“發(fā)展”經(jīng)濟(jì)。這個(gè)思路和企業(yè)經(jīng)營類似，如果企業(yè)暫時(shí)陷入困境，舉債繼續(xù)生產(chǎn)拓展市場，然后期待市場好轉(zhuǎn)、產(chǎn)品暢銷，企業(yè)獲利之后不僅償還債務(wù)，還能有余錢繼續(xù)發(fā)展。對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，情況也類似。如果地方政府舉債之后，不能用于發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目的，市場也會(huì)通過債券利率懲罰這種偏離發(fā)展目的的行為。

當(dāng)然由于地方債的期限通常比較長，可能跨越地方行政長官的任期。如果地方領(lǐng)導(dǎo)人預(yù)期任期內(nèi)能夠通過舉債發(fā)展經(jīng)濟(jì)從而獲得晉升，地方領(lǐng)導(dǎo)人就會(huì)有很強(qiáng)的動(dòng)機(jī)舉債，因?yàn)椴还艿胤絺暮蠊绾?，都?huì)由繼任者處理。這種情況下，對地方自行發(fā)債而言，不僅要考慮其對地方發(fā)展不平衡的影響，還需要考慮對同一個(gè)地方短期和長期發(fā)展的影響。也就是說，一旦地方領(lǐng)導(dǎo)人的舉債動(dòng)機(jī)可能被扭曲，短期內(nèi)可能有利于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的舉措，從長期來看反而是有害發(fā)展的。

這個(gè)還需要和“穩(wěn)定”與“發(fā)展”的關(guān)系結(jié)合起來考慮。如果地方舉債是為了應(yīng)對短期的“穩(wěn)定”壓力，那么無助于長期的“發(fā)展”。如果地方舉債是為了短期的“發(fā)展”，則有可能有利于長期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，例如在基礎(chǔ)設(shè)施上的投資；也有可能導(dǎo)致資源錯(cuò)誤配置，不利長期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，例如引入重工業(yè)但損害當(dāng)?shù)丨h(huán)境，長期需要更多錢用于治理環(huán)境以及承擔(dān)由環(huán)境引發(fā)的公眾健康問題。理解地方的發(fā)債動(dòng)機(jī)，有助于我們理清圍繞地方債的其他問題。

作者為本刊特約學(xué)術(shù)編輯