國家審計(jì)在國家治理中的作用機(jī)理、現(xiàn)實(shí)困境及路徑選擇

楊京鐘

（黎明職業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，福建 泉州 362000）

國家審計(jì)在國家治理中的作用機(jī)理、現(xiàn)實(shí)困境及路徑選擇

楊京鐘

（黎明職業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，福建 泉州 362000）

為研究國家審計(jì)在國家治理中的功能和作用，采用文獻(xiàn)分析和理論分析的方法對(duì)國家審計(jì)在國家治理中的作用機(jī)理、面臨的現(xiàn)實(shí)困境及其發(fā)展選擇路徑進(jìn)行定性研究。由此可以說明，一方面，國家治理與國家審計(jì)具有本質(zhì)上的一致性；另一方面，國家審計(jì)作為政府的一項(xiàng)日常監(jiān)督機(jī)制，可以更好地保證政府受托責(zé)任的履行，通過構(gòu)建國家審計(jì)促進(jìn)國家治理的合理路徑，促進(jìn)國家治理水平的提高。

國家審計(jì)；國家治理；作用；困境；路徑

URI：http：//www.cnki.net/kcms/detail/65.1210.C.20161019.0141.034.html

一、引言

國外針對(duì)國家審計(jì)與國家治理的相關(guān)研究，主要基于兩方面。一方面專門以國家治理或政府治理研究為著力點(diǎn)。美國著名政治和行政學(xué)家B·蓋伊·彼得斯（B.Guy Peters）（1982）認(rèn)為國家治理是一個(gè)持續(xù)不斷的過程，只要存在國家這一過程就永不停止。英國政治學(xué)家Andrew Heywood（1999）從權(quán)力學(xué)說的視角闡述國家治理，認(rèn)為所有政治都是關(guān)乎權(quán)力的，政治實(shí)踐經(jīng)常被視為權(quán)力的運(yùn)作，審計(jì)活動(dòng)作為國家治理的重要組成部分，其活動(dòng)無疑帶有濃厚的政治色彩。加拿大學(xué)者Kooiman（1999）認(rèn)為，政府治理是公私共同參加者的目的，均是為了創(chuàng)造更多的社會(huì)機(jī)會(huì)，化解經(jīng)濟(jì)社會(huì)存在的現(xiàn)實(shí)問題，并能夠發(fā)揮建設(shè)性作用的一種制度安排。美國行政學(xué)家Kornai（2001）認(rèn)為，在國家治理結(jié)構(gòu)上要警惕三個(gè)謬誤：一是對(duì)政府治理的過度迷信；二是對(duì)市場(chǎng)矯正的過度迷信；三是對(duì)公民社會(huì)、非政府組織、非營利機(jī)構(gòu)以及社會(huì)資本的過度迷信。另一方面以受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的國家審計(jì)治理研究為著力點(diǎn)。國際上最高的INTOSAI審計(jì)組織指出，政府受托一個(gè)被審計(jì)個(gè)人或?qū)嶓w的責(zé)任，對(duì)委托的公共財(cái)政資金進(jìn)行適時(shí)監(jiān)管。加拿大國家聯(lián)邦審計(jì)公署認(rèn)為，政府行為責(zé)任和報(bào)告責(zé)任兩大方面審計(jì)的內(nèi)容給予相應(yīng)的權(quán)力職責(zé)并嚴(yán)格履行審計(jì)義務(wù)。英國審計(jì)學(xué)家戴維·弗林特（1993）指出，民主國家或政府必定存在審計(jì)監(jiān)督，政府的受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系是公共審計(jì)治理不可或缺的條件。

國內(nèi)學(xué)者直接研究國家審計(jì)與國家治理關(guān)系作用的研究成果不多，研究時(shí)間較短。相關(guān)研究主要有兩類：一類以國家審計(jì)和國家治理相互之間的必然聯(lián)系研究為著力點(diǎn)。董大勝（2015）指出，全方位研究國家治理必須綜合考慮國家審計(jì)職能，國家治理需求必然決定國家審計(jì)監(jiān)督的模式、方法和方向，同時(shí)國家治理模式奠定了國家審計(jì)的制度形態(tài)［1］3-5。王昊（2006）認(rèn)為，國家審計(jì)在政府公共治理機(jī)制中能夠發(fā)揮作用，通過對(duì)審計(jì)信息證實(shí)，減少信息租金，從而促進(jìn)國家治理激勵(lì)機(jī)制的建設(shè)。秦榮生（2007）認(rèn)為，國家審計(jì)是一國政府政治管轄下的內(nèi)部治理、糾偏、控制和完善的一系列監(jiān)督活動(dòng)的政府治理。吳青川（2009）認(rèn)為，國家審計(jì)作為一種特殊的權(quán)力約束機(jī)制，亟需加強(qiáng)國家治理下的審計(jì)監(jiān)督與績(jī)效評(píng)價(jià)。劉家義總審計(jì)長(zhǎng)（2010）指出，國家治理結(jié)構(gòu)中迫切需要國家審計(jì)這個(gè)“免疫系統(tǒng)”適時(shí)確保經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)健康運(yùn)行，這是國家治理的必然選擇與制度安排。另一類以某個(gè)單一視角闡述國家審計(jì)與國家治理的關(guān)聯(lián)度為研究著力點(diǎn)。楊肅昌，李敬道（2011）基于政治學(xué)認(rèn)識(shí)論證了國家審計(jì)是國家治理中的“免疫系統(tǒng)”這一論述，是政治學(xué)與國家審計(jì)有機(jī)結(jié)合的必然產(chǎn)物［2］。王會(huì)金、靳思昌（2015）分別從反腐敗的視角提出國家審計(jì)監(jiān)督實(shí)質(zhì)是一種法律監(jiān)督、國家監(jiān)督、人民監(jiān)督，通過國家審計(jì)監(jiān)督增強(qiáng)國家治理的“免疫系統(tǒng)”功能。張洪浩（2014）基于委托—代理的視角闡述了國家審計(jì)與國家治理能力現(xiàn)代化之間的關(guān)聯(lián)度［3］3-6。劉李福、鄧菊香（2015）從政府債務(wù)監(jiān)管的角度剖析了政府債務(wù)既是國家治理的核心內(nèi)容與動(dòng)因又是國家審計(jì)監(jiān)管政府債務(wù)行為的制度設(shè)計(jì)，運(yùn)用審計(jì)監(jiān)督防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)［4］118-120。張立民（2014）從信息觀的視角認(rèn)為國家審計(jì)是一種獨(dú)特的信息質(zhì)量保障機(jī)制，旨在降低國家治理和公共資源分配中的各種信息風(fēng)險(xiǎn)，這是推進(jìn)國家治理水平和能力提升的基礎(chǔ)要素［5］4-9。

綜上所述，國內(nèi)外學(xué)者針對(duì)國家審計(jì)在國家治理中作用的理論與實(shí)踐研究都有成果予以體現(xiàn)，但大多從國家治理或政府治理本身、國家審計(jì)與國家治理，受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任、國家審計(jì)與民主法治等方面開展研究，僅有的一些學(xué)術(shù)研究，僅是滿足于描述性的論述。研究中描述性、介紹性的文章諸多，且多數(shù)單從某一方面進(jìn)行研究，因而分析的結(jié)論和提出的針對(duì)性措施較為片面、單一。鮮見注重一般結(jié)構(gòu)和基本理論的綜合研究，未能綜合運(yùn)用國家治理、受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任和公共受托責(zé)任等相關(guān)理論探究?jī)烧咧g的相互關(guān)系、作用機(jī)理和現(xiàn)實(shí)困境，沒有構(gòu)建國家治理與國家審計(jì)相互關(guān)聯(lián)的合理路徑?；诖耍疚淖プ‘?dāng)前國家審計(jì)與國家治理的關(guān)聯(lián)關(guān)系，運(yùn)用相關(guān)理論開展具體研究，豐富國家審計(jì)在國家治理中的相關(guān)內(nèi)容。

二、國家治理與國家審計(jì)關(guān)聯(lián)度的理論基礎(chǔ)與作用機(jī)理

（一）國家治理理論

國家治理是一個(gè)屬于政治學(xué)范疇的概念，它是通過對(duì)國家行政權(quán)力的配置與運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)社會(huì)事務(wù)的日常監(jiān)管、服務(wù)與控制，以保障一國或地區(qū)行政、經(jīng)濟(jì)、文化等的安全，確保社會(huì)和諧穩(wěn)定，維護(hù)國家和人民的合法權(quán)益?？梢妵抑卫韺?shí)質(zhì)是政府—市場(chǎng)—公民社會(huì)的互動(dòng)協(xié)調(diào)過程，其本質(zhì)在于通過其屬性及職能的發(fā)揮，強(qiáng)調(diào)政府、市場(chǎng)與公民對(duì)公共事務(wù)的合作管理［6］9。

國家治理理論對(duì)政府、市場(chǎng)、公民社會(huì)關(guān)系的重新定位，促使政府轉(zhuǎn)變管理理念推進(jìn)政府行政改革。第一，國家治理的首要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)有效治理，即能以較少的投入獲得較大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益；第二，國家治理理念下政府從“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變；第三，國家治理理論打破國家與公民社會(huì)的二元對(duì)立關(guān)系，從而構(gòu)建“分權(quán)政府”；第四，國家治理強(qiáng)調(diào)政府活動(dòng)的公開和透明，以增加公民對(duì)政府的信任，即倡導(dǎo)“透明政府”［7］3-10。鑒于此，國家審計(jì)與國家治理的作用機(jī)理主要體現(xiàn)在：一是國家審計(jì)理論和國家治理理論在性質(zhì)和本質(zhì)上是一致的。國家審計(jì)是國家委托審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)被審計(jì)對(duì)象的監(jiān)督與管理，是一種受托代理關(guān)系，體現(xiàn)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)國家和政府的一種受托責(zé)任及其監(jiān)督行為的有效履行。國家治理是通過權(quán)力的有效實(shí)施，監(jiān)督和控制各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)，同國家審計(jì)一樣也是一種受托管理，因而兩者具有相似和根本性的本質(zhì)關(guān)聯(lián)性。二是國家治理需要國家審計(jì)的日常監(jiān)督與控制，而國家審計(jì)可以有效根除國家治理機(jī)制中的各種現(xiàn)實(shí)困境。國家審計(jì)主要針對(duì)政府處理各類社會(huì)公共事務(wù)的過程實(shí)施日常的跟蹤和監(jiān)督，預(yù)防和矯正對(duì)國家治理目標(biāo)的偏離，解決國家所有者與國家執(zhí)政者之間的信息不對(duì)稱問題，以有效監(jiān)督、控制和矯正各類經(jīng)濟(jì)行為。三是國家審計(jì)自身即是國家治理的重要構(gòu)成部分。國家審計(jì)監(jiān)督對(duì)政府和國家機(jī)關(guān)處理各類公共社會(huì)事務(wù)的各種信息實(shí)施必要的審核監(jiān)督和信息鑒證，無形中對(duì)政府公共行政權(quán)力進(jìn)行日常的監(jiān)督與行為約束，同時(shí)考核政府行政行為的規(guī)范性、合理性、效率性和適當(dāng)性，評(píng)價(jià)受托責(zé)任。審計(jì)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督作為政府的日常監(jiān)督體制機(jī)制，國家審計(jì)的實(shí)施很好地保證了各級(jí)政府受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的有效履行，進(jìn)而強(qiáng)有力地促進(jìn)了國家治理能力和治理水平的顯著提升。

（二）受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任理論

依據(jù)受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任理論，國家監(jiān)督審計(jì)之所以對(duì)于國家不可缺少，其存在的必要性前提在于受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任及其關(guān)系的客觀存在。國家的政府審計(jì)與受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系之間是一種相互依存的關(guān)系，國家審計(jì)是緊密聯(lián)系受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系在審計(jì)監(jiān)督實(shí)踐中必不可少的重要一環(huán)，而且基于國家監(jiān)督審計(jì)的受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任具有保全性、合法（規(guī)）性、經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性和社會(huì)性以及控制性等特征。該理論認(rèn)為，國家審計(jì)產(chǎn)生的基本前提是受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系的確立，受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任是國家監(jiān)督審計(jì)的理論基礎(chǔ)，亦是代表國家的政府監(jiān)督審計(jì)存在的基礎(chǔ)和前提。政府監(jiān)督審計(jì)是受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任這種委托代理國家開展的監(jiān)督活動(dòng)，實(shí)質(zhì)是委托代理關(guān)系的必然產(chǎn)物，其是履行政府受托責(zé)任中產(chǎn)生的被審計(jì)問題。與此相對(duì)應(yīng)，國家治理從受托代理的視角看也是一種政府主體的受托管理。實(shí)質(zhì)上，國家審計(jì)與國家治理兩者之間存在著必然性的關(guān)聯(lián)度，因而從這個(gè)意義上講，國家監(jiān)督審計(jì)的目標(biāo)在于保證和促進(jìn)受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任全面、有效的履行。具體而言，一是政府通過合法合規(guī)性審計(jì)，以解除受托人的保全責(zé)任和遵紀(jì)守法責(zé)任；二是通過實(shí)施績(jī)效專門審計(jì)以解除受托人的節(jié)約責(zé)任、效率責(zé)任和效果責(zé)任；三是通過實(shí)施社會(huì)責(zé)任審計(jì)和環(huán)境審計(jì)，以解除受托人的社會(huì)責(zé)任和環(huán)保責(zé)任［8］6-11。

（三）公共受托責(zé)任理論

公共受托責(zé)任理論認(rèn)為，國家治理的重要措施包括政府監(jiān)督，公共受托責(zé)任是政府有效監(jiān)督的重要形式，通過政府有效控制的公共機(jī)構(gòu)與公共資源對(duì)被監(jiān)督對(duì)象實(shí)行適時(shí)的監(jiān)督和公共治理。國家審計(jì)在國家治理過程中起著保證政府公共受托責(zé)任履行的重要職能和作用，無形中推進(jìn)國家公共治理能力的提升［9］6，因而在國家治理體系中發(fā)揮著主要的政治行政功能、經(jīng)濟(jì)功能和社會(huì)功能。公共受托責(zé)任與國家審計(jì)、國家治理之間存在監(jiān)督和互動(dòng)關(guān)系，一方面，政府以全國人民代表大會(huì)制度為參政載體代表廣大人民群眾并通過善治來治理國家，但在國家治理過程中由于政府政客權(quán)力的尋租、各級(jí)政府之間的不作為等信息不對(duì)稱導(dǎo)致的逆向選擇與道德風(fēng)險(xiǎn)，國家審計(jì)和國家治理之間客觀上存在與委托人受托責(zé)任目標(biāo)不一致的現(xiàn)象發(fā)生［10］17-19，這就客觀上需要政府強(qiáng)化監(jiān)督，及時(shí)糾正錯(cuò)誤和各種決策失誤。另一方面，代表著國家治理的政府監(jiān)督審計(jì)因其獨(dú)立性和自身具有的審計(jì)監(jiān)督作用，不可避免地成為受托責(zé)任在國家審計(jì)中實(shí)施監(jiān)督履行的治理手段。政府審計(jì)作為國家治理中重要的外部監(jiān)督形式，在實(shí)施經(jīng)濟(jì)監(jiān)督中發(fā)揮著監(jiān)管、事前事中事后控制、評(píng)價(jià)的客觀功能，以保證政府各部門有效履行其承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)。由此可見，國家審計(jì)是國家治理機(jī)制發(fā)揮有效控制和管理國家公共事務(wù)不可或缺的經(jīng)濟(jì)手段和監(jiān)督保證，進(jìn)而能顯著提升政府治理的有效性，同時(shí)也能激勵(lì)國家審計(jì)功能的充分發(fā)揮。

（四）新公共管理理論

20世紀(jì)70年代末至80年代初歐美學(xué)者提出了新公共管理理論，認(rèn)為理想合法的政府應(yīng)該是一個(gè)分權(quán)、有限、透明、有效的政府，代表了政府管理改革的新階段。國家審計(jì)作為國家治理的重要內(nèi)容，其目標(biāo)無形中契合與適應(yīng)了國家治理中政府監(jiān)督審計(jì)的職能與內(nèi)容。該理論特別對(duì)政府績(jī)效審計(jì)監(jiān)督以及實(shí)施國家善治具有實(shí)踐上的指導(dǎo)意義和深遠(yuǎn)影響。由此可見，國家審計(jì)在實(shí)施國家善治過程中扮演著有效監(jiān)督手段的重要角色，因而國家審計(jì)在國家善治的治理過程中也應(yīng)以此為發(fā)展方向，謀求建立一個(gè)法治、廉潔、高效、人本、有限、善治為特征的國家治理體系［11］。并從此意義出發(fā)優(yōu)化國家審計(jì)須承擔(dān)的義務(wù)和職責(zé)，以便有效監(jiān)督政府日常的公共管理服務(wù)，隨著我國政府的公共職能逐步邁向法治化的國家治理進(jìn)程，國家經(jīng)濟(jì)審計(jì)作為確保國家機(jī)器自身動(dòng)作有效與穩(wěn)定均衡的機(jī)制，通過一系列的政府審計(jì)外部監(jiān)督和單位（國有企業(yè)）的內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督，適時(shí)矯正政府行政機(jī)構(gòu)公共治理過程中的行為偏差，監(jiān)督和維護(hù)政府公共服務(wù)的執(zhí)行力和國家治理能力，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國家善治和政府公共治理的長(zhǎng)短期目標(biāo)。在新公共管理理論視角下，國家審計(jì)與國家治理關(guān)系及作用機(jī)理如圖1所示：

圖1 新公共管理理論視角下的國家審計(jì)與國家治理關(guān)系及作用機(jī)理

三、國家審計(jì)發(fā)揮國家治理功能的現(xiàn)實(shí)困境

（一）我國的審計(jì)模式、審計(jì)獨(dú)立性與國家治理功能不匹配與不適應(yīng)

一方面，我國的國家審計(jì)采用行政指導(dǎo)性的政府審計(jì)模式，由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)我國的政府審計(jì)機(jī)關(guān)，中華人民共和國審計(jì)署為國務(wù)院組成部門，主管全國的審計(jì)監(jiān)督工作，每年向國務(wù)院總理提出政府預(yù)算和財(cái)政收支執(zhí)行與實(shí)施的審計(jì)報(bào)告，屬于國務(wù)院所屬的行政審計(jì)機(jī)構(gòu)，因而其審計(jì)模式具有極強(qiáng)的行政性審計(jì)特征，這就與國家治理所具有的獨(dú)立監(jiān)督功能相違背，其審計(jì)行政權(quán)力執(zhí)法和執(zhí)行的獨(dú)立性無形中受到制約，這與國家治理的功能嚴(yán)重不相匹配。很難徹底代表廣大民眾完全行使對(duì)國家和政府的有效監(jiān)督。

另一方面，新中國成立以來中國的國家審計(jì)體制實(shí)行的是下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)接受上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)和本級(jí)地方政府管理下的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。在現(xiàn)行審計(jì)體制下地方審計(jì)機(jī)關(guān)履行國家審計(jì)監(jiān)督職能，與此相對(duì)應(yīng)，其審計(jì)監(jiān)督的編制、經(jīng)費(fèi)、人員、工資、內(nèi)容等都由各級(jí)地方政府支配和控制，各級(jí)地方審計(jì)機(jī)關(guān)唯各級(jí)地方政府馬首是瞻，導(dǎo)致國家審計(jì)的獨(dú)立性難以強(qiáng)化和保證，難以客觀公正地有效監(jiān)督各級(jí)地方政府的行為，致使扮演的“政府內(nèi)部審計(jì)師”監(jiān)督功能與國家治理功能不相適應(yīng)與匹配［12］9-14，無形中制約了國家審計(jì)在國家治理中功能和作用的發(fā)揮。再者，我國的《審計(jì)法》和現(xiàn)行的審計(jì)機(jī)制，決定了各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)審計(jì)出的違法案件只有建議處罰權(quán)，而沒有相應(yīng)的執(zhí)法懲戒權(quán)力，致使政府審計(jì)的權(quán)威性和執(zhí)法剛性嚴(yán)重弱化。

此外，全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)作為國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的功能沒有得到充分發(fā)揮，監(jiān)督政府的權(quán)力未能全面履行［13］9-15，在一定程度上被虛擬化了，這與國家審計(jì)履行好“公民審計(jì)師”的職責(zé)存在嚴(yán)重的差異和瓶頸制約，致使我國的審計(jì)模式與國家治理功能不協(xié)調(diào)、不適應(yīng)和不匹配，一定程度地削弱了國家審計(jì)發(fā)揮國家治理獨(dú)立性的內(nèi)在功能。

（二）審計(jì)人力資源與國家治理功能不匹配，制約了國家審計(jì)功能的發(fā)揮

長(zhǎng)期以來，我國審計(jì)干部和審計(jì)人員無論是在思想素質(zhì)、人員配備、職業(yè)素養(yǎng)還是在審計(jì)模式、審計(jì)能力、審計(jì)創(chuàng)新等諸方面均與國家治理具有的揭示、預(yù)防、評(píng)價(jià)和監(jiān)督功能不相匹配，客觀上制約了國家審計(jì)更好地發(fā)揮在國家治理中的功能和作用。再者，與繁重、復(fù)雜的審計(jì)任務(wù)相比，我國的國家審計(jì)力量相對(duì)薄弱。具體而言，一方面，政府審計(jì)機(jī)關(guān)的一些審計(jì)人員自身素質(zhì)不高，專業(yè)理論知識(shí)和審計(jì)技能缺乏和不足，審計(jì)監(jiān)督仍然停留在表面上的查賬、事項(xiàng)說明的初級(jí)階段，而對(duì)審計(jì)對(duì)象的經(jīng)濟(jì)責(zé)任監(jiān)督不到位，致使審計(jì)監(jiān)督工作的結(jié)論和審計(jì)意見缺乏預(yù)警性、監(jiān)督性和宏觀性，制約了審計(jì)監(jiān)督質(zhì)量的提高和國家審計(jì)自身存在的“免疫”功能的有效發(fā)揮。另一方面，隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的不斷提高，計(jì)算機(jī)互聯(lián)互通審計(jì)作為國家經(jīng)濟(jì)監(jiān)督審計(jì)的輔助審計(jì)方式，能夠很好地為審計(jì)提供充分的信息資源，從而幫助審計(jì)人員揭示被審計(jì)主體在生產(chǎn)經(jīng)營和服務(wù)中的各種經(jīng)濟(jì)違法違規(guī)問題，增強(qiáng)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的“免疫力”。然而，由于政府審計(jì)人員素質(zhì)總體不高，特別是政府基層審計(jì)人員的素質(zhì)低下，其結(jié)果是審計(jì)質(zhì)量不高，可見審計(jì)力量的局限性制約了國家審計(jì)功能的有力發(fā)揮。

（三）政府審計(jì)結(jié)果與國家治理功能不匹配，監(jiān)督的利用率不高制約著國家審計(jì)功能的發(fā)揮

我們知道，國家審計(jì)的主要目的是政府審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施審計(jì)以發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任主體之間存在違反國家法律法規(guī)的問題并探尋其成因，從而發(fā)現(xiàn)國家治理中的體制機(jī)制障礙、制度本身的漏洞和自身的固有缺陷，以有效發(fā)揮審計(jì)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的建設(shè)性作用，正本清源，最終達(dá)到國家審計(jì)“預(yù)防、揭示、抵御、清除”功能［14］22-27。然而，我國國家治理下的政府審計(jì)結(jié)果存在諸多的實(shí)踐問題，一是政府審計(jì)結(jié)果缺少法律上的“硬約束”，存在公開程序缺乏規(guī)范性、公開與保密之間尺度難以衡量、信息反饋機(jī)制弱化等問題。二是一些被審計(jì)責(zé)任主體對(duì)審計(jì)中查處的問題及其整改意見不重視、不采納，認(rèn)為政府審計(jì)就是找麻煩，思想上本身就存在僥幸、漠視審計(jì)違規(guī)問題而不思悔改，屢查屢犯，被審計(jì)責(zé)任主體的不作為致使審計(jì)監(jiān)督作用得不到充分發(fā)揮，嚴(yán)重削弱了政府審計(jì)監(jiān)督的權(quán)威性、嚴(yán)肅性。三是當(dāng)前的政府審計(jì)監(jiān)督工作未能與上級(jí)或者同級(jí)的組織、反貪、財(cái)政、紀(jì)檢、人事等相關(guān)部門形成統(tǒng)一而強(qiáng)有力的合力，未能做到審計(jì)監(jiān)督的信息資源共通、共聯(lián)、共享，致使審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)監(jiān)督成果渠道不暢，審計(jì)監(jiān)督信息利用率低下，從而制約了國家審計(jì)監(jiān)督功能的充分發(fā)揮。

四、國家審計(jì)推進(jìn)國家治理的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）在國家治理視閾下構(gòu)建中國特色的國家審計(jì)治理體系

國家治理的最終目標(biāo)是善治，這需要國家通過法治在“效能政府”與“有限政府”的環(huán)境下需要有效的治理手段和方式支撐，最終實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化。國家審計(jì)要推動(dòng)國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)的成功實(shí)現(xiàn)，需要契合國家治理的精神價(jià)值，推進(jìn)國家審計(jì)充分發(fā)揮國家治理作用的制度執(zhí)行運(yùn)行機(jī)制、反饋控制機(jī)制［15］26-27，這就客觀上要求構(gòu)建具有中國特色和適合中國國情的國家審計(jì)治理體系，促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。具體而言，構(gòu)建國家審計(jì)治理體系須從治理的決策系統(tǒng)、治理的反饋系統(tǒng)和治理的執(zhí)行系統(tǒng)三方面建設(shè)（見圖2）。

圖2 國家治理下的國家審計(jì)治理體系

一是治理的決策系統(tǒng)包括審計(jì)決策、審計(jì)咨詢和審計(jì)顧問服務(wù)。美國著名管理學(xué)家赫伯特·西蒙指出管理就是決策。因此，審計(jì)決策作為審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施國家治理的重要手段須滿足客觀、科學(xué)、公正、民主的要求，對(duì)各種非對(duì)稱的審計(jì)監(jiān)督信息進(jìn)行篩選，依據(jù)審計(jì)的專業(yè)判斷作出科學(xué)的決斷以提高審計(jì)監(jiān)督的質(zhì)量，同時(shí)也為政府和黨委提供咨詢顧問服務(wù)，最終提升審計(jì)決策的科學(xué)性和客觀性。二是治理的反饋系統(tǒng)涵蓋動(dòng)態(tài)反饋、治理調(diào)整、反饋監(jiān)督三方面。國家治理和國家審計(jì)均需要準(zhǔn)確及時(shí)的反饋機(jī)制支撐。在國家審計(jì)過程中需要將政府監(jiān)督、政策法規(guī)和制度實(shí)施的情況反饋給執(zhí)行者和被監(jiān)督者，這就需要多主體、雙向溝通參與審計(jì)的動(dòng)態(tài)反饋機(jī)制建設(shè)。根據(jù)環(huán)境和審計(jì)法規(guī)的變化對(duì)受托履行責(zé)任審計(jì)的單位和個(gè)人履職情況開展動(dòng)態(tài)的項(xiàng)目跟蹤審計(jì)、責(zé)任審計(jì)與績(jī)效評(píng)價(jià)，保證國家審計(jì)監(jiān)督的實(shí)效性和公正性。三是治理的執(zhí)行系統(tǒng)由執(zhí)行組織結(jié)構(gòu)、審計(jì)執(zhí)行能力和審計(jì)執(zhí)行流程三方面構(gòu)成。國家審計(jì)的常規(guī)目標(biāo)重點(diǎn)是對(duì)國家法律法規(guī)、政策實(shí)施和執(zhí)行情況的績(jī)效如何，其行為有無違法違規(guī)現(xiàn)象等，這就要求國家審計(jì)具有高效有序的執(zhí)行組織結(jié)構(gòu)，精明強(qiáng)干的審計(jì)人員執(zhí)行能力以及科學(xué)合理、精簡(jiǎn)優(yōu)化的審計(jì)執(zhí)行流程來推進(jìn)國家治理，具體表現(xiàn)在國家審計(jì)對(duì)國家法律法規(guī)、制度政策的執(zhí)行能力，約束力和激勵(lì)機(jī)制等方面，從而完善和創(chuàng)新國家審計(jì)治理體系。

（二）推動(dòng)國家審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督獨(dú)立性，促進(jìn)和提升國家治理水平

鑒于我國的國家審計(jì)是在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下的政府雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，導(dǎo)致國家審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性弱化［16］23-24，客觀上亟需強(qiáng)化國家治理下的國家審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性建設(shè)。筆者認(rèn)為，一方面由目前國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)體制調(diào)整、改革，由全國人大及其常委會(huì)實(shí)施管理的審計(jì)體制機(jī)制，專門對(duì)國家審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，可以在全國人民代表大會(huì)及其常委會(huì)成立國家審計(jì)監(jiān)督委員會(huì)，專門領(lǐng)導(dǎo)國家審計(jì)署開展對(duì)全國的審計(jì)監(jiān)督工作，依據(jù)《審計(jì)法》定期或不定期就中央預(yù)決算草案和國家重大投資項(xiàng)目向全國人大及其常委會(huì)報(bào)告國家審計(jì)監(jiān)督工作。與此同時(shí)，國家審計(jì)署在國家審計(jì)監(jiān)督委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下開展政府日常審計(jì)工作并定期報(bào)告，以便更好地發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的職能。另一方面為完善民眾監(jiān)督，國家應(yīng)制定相關(guān)監(jiān)督法，審計(jì)監(jiān)督在社會(huì)民眾日常監(jiān)督中應(yīng)具有獨(dú)立性、重要性、權(quán)威性的法律地位。此外，充分發(fā)揮全國人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的立法和監(jiān)督兩大職能，尤其是強(qiáng)化提升其監(jiān)督職能，隸屬于全國人大常委會(huì)的國家審計(jì)委員會(huì)才能更好地發(fā)揮監(jiān)督政府的職責(zé)，才能更好地促進(jìn)國家治理水平的提升，從而更好地保障我國國家審計(jì)機(jī)關(guān)及審計(jì)業(yè)務(wù)的獨(dú)立性和權(quán)威性，從根本上維護(hù)廣大人民群眾的根本利益。

（三）實(shí)施國家審計(jì)治理的全覆蓋，推進(jìn)國家治理的有效性

中國共產(chǎn)黨第十八屆四中全會(huì)立足于依法治國的理念提出了實(shí)施國家審計(jì)治理全覆蓋，推進(jìn)國家治理的有效性的目標(biāo)。國家審計(jì)作為國家治理的重要組成部分，其監(jiān)督目標(biāo)和范圍自始至終依國家治理目標(biāo)和需求而設(shè)定［17］6-10。由此可見，與時(shí)俱進(jìn)地推進(jìn)國家審計(jì)治理的全覆蓋不僅是黨對(duì)國家審計(jì)監(jiān)督的時(shí)代要求，而且也契合了國家治理的目標(biāo)和需求。鑒于此，國家審計(jì)治理的全覆蓋主要對(duì)涉及政府公共財(cái)政資金、國有資源和國有資產(chǎn)的單位和個(gè)人全方位、全范圍的實(shí)施審計(jì)監(jiān)督。由圖3可知，一是公共資金是通過財(cái)政稅收的收入與支出獲取的不需政府償還且可進(jìn)行分配的政府性資金（公共財(cái)政資金和社會(huì)公共資金），它取之于民、用之于民，因而更需要對(duì)惠及民生的重要財(cái)政資金實(shí)施過程性的國家審計(jì)，使之透明公開用好國家財(cái)政資金。二是國有資源是包括城市和區(qū)位公共資源在內(nèi)的各種自然資源（海域、礦產(chǎn)、水、土地等），鑒于我國是以公有制為主體的社會(huì)主義國家，以及國有資源的有限性，決定了國有資源必須有償使用和有償轉(zhuǎn)讓，而國家資源的使用和轉(zhuǎn)讓過程和環(huán)節(jié)客觀上需要國家審計(jì)實(shí)施監(jiān)督，以減少國有資源的巧取豪奪和浪費(fèi)。三是國有資產(chǎn)主要包括國有財(cái)產(chǎn)權(quán)益和企業(yè)國有資產(chǎn)兩大類，它應(yīng)涵蓋國家擁有且可支配的所有財(cái)產(chǎn)的總和。為避免國有資產(chǎn)的流失和消亡，依據(jù)受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任理論須對(duì)在中國境內(nèi)外所屬的權(quán)益性資產(chǎn)進(jìn)行國家審計(jì)，監(jiān)督和確保國有資產(chǎn)的保值增值?？傊ㄟ^國家審計(jì)治理的全覆蓋最終推進(jìn)國家治理的有效性。

圖3 國家審計(jì)治理全覆蓋的內(nèi)容

（四）構(gòu)建完善的國家審計(jì)監(jiān)督機(jī)制，提升國家治理中國家審計(jì)的執(zhí)行效率

首先，構(gòu)建具有中國國情的“審計(jì)委員會(huì)+國家審計(jì)署”的審計(jì)模式。這是因?yàn)殡S著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長(zhǎng)足發(fā)展和民主法律進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)，我國長(zhǎng)期以來國家治理下實(shí)施的行政型國家審計(jì)模式存在的弊端日益顯現(xiàn)，因此，必須改革和構(gòu)建具有中國國情與中國特色的國家審計(jì)模式。國家可借鑒《公司法》中公司治理的經(jīng)濟(jì)模式，構(gòu)建“國家審計(jì)委員會(huì)+審計(jì)署”的審計(jì)模式。在此模式下，國家審計(jì)署在國務(wù)院行政型領(lǐng)導(dǎo)體制下開展國家審計(jì)［18］23-25。在全國人民代表大會(huì)設(shè)立國家審計(jì)委員會(huì)，由審計(jì)委員會(huì)以國家權(quán)力機(jī)關(guān)的身份任命國家審計(jì)長(zhǎng)，同時(shí)中央和地方審計(jì)機(jī)關(guān)的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)由中央財(cái)政預(yù)算和地方財(cái)政預(yù)算給予保障，既能夠保障國家審計(jì)的獨(dú)立性，又能夠確保國家審計(jì)經(jīng)費(fèi)在經(jīng)濟(jì)監(jiān)督中不被弱化。

其次，實(shí)施多元審計(jì)監(jiān)控，提升審計(jì)效率。一方面加強(qiáng)對(duì)民生財(cái)政的日常審計(jì)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，因?yàn)檎鳛楣操Y源和提供人民大眾公共服務(wù)的受托者，公共財(cái)政是政府履行改善民生與強(qiáng)化對(duì)民生財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的重要途徑［19］3-9，因此，政府要對(duì)關(guān)系到老百姓切身利益的醫(yī)療、教育、就業(yè)、環(huán)保、保障性住房、三公經(jīng)費(fèi)、社會(huì)福利等民生項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤審計(jì)，確保政府的財(cái)政支出有成效，公共財(cái)政才能真正起到改善民生、穩(wěn)定社會(huì)和為人民服務(wù)的積極作用。另一方面在國家治理過程中必須強(qiáng)化政府績(jī)效審計(jì)，尤其是對(duì)被審計(jì)單位經(jīng)營主體或國家重大審計(jì)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、實(shí)效性開展鑒證、監(jiān)督、評(píng)價(jià)，提高國家審計(jì)的績(jī)效性，這既能對(duì)國家民生政策的有效性進(jìn)行審計(jì)，又能對(duì)政策執(zhí)行的有效性進(jìn)行審計(jì)，從而提高國家治理的有效性。

最后，實(shí)施完善的審計(jì)結(jié)果公告制度。國家審計(jì)具有獨(dú)立性和權(quán)威性決定了審計(jì)結(jié)果是國家審計(jì)的內(nèi)在要求，也是民主政治的基本要求，更是對(duì)公民知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的肯定和保護(hù)?；诖耍瑖覍徲?jì)結(jié)果須在“陽光下”公告，可以減少廣大民眾與政府之間的信息不對(duì)稱，避免民眾的誤判和誤解，減少民怨，改善民生。而且政府審計(jì)的透明性越高，越有利于擴(kuò)大政府影響，更好地接受廣大民眾的社會(huì)監(jiān)督。

綜上所述，以受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任為基礎(chǔ)的國家審計(jì)，是確保國家治理水平和效果的根本前提。國家審計(jì)發(fā)揮經(jīng)濟(jì)權(quán)力制約、公共資金監(jiān)督、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行平穩(wěn)、制度和政策完善、行政管理改進(jìn)、金融穩(wěn)定等促進(jìn)作用，國家審計(jì)結(jié)果所體現(xiàn)的是國家治理水平的提高。隨著國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，國家治理對(duì)國家審計(jì)的時(shí)代要求也不斷深化，這需要國家審計(jì)不斷地開拓創(chuàng)新，積極進(jìn)取，與時(shí)俱進(jìn)，有效地服務(wù)國家治理。

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（責(zé)任編輯：趙旭國）

Function Mechanism，Actual Dilemmas and Route Choice of State Audit in State Governance

YANG Jing-zhong

（College of Economy Administration of Liming Vocational University，Quanzhou 362000，F(xiàn)ujian，China）

In order to study the function and role of national audit in national governance，this paper studies the function mechanism，actual dilemmas and developing path choice of state audit in state governance by the method of document analysis and theoretical analysis.It shows that:on one hand，national governance is essentially consistent with state audit；On the other hand，as one of the government’s daily supervision mechanisms，state audit can better ensure the performance of government accountability.We can promote the improvement of the level of national governance through the construction of state audit to promote national governance.

state audit；national governance；function；dilemma；path

F239.44

A

1671-0304（2016）05-0055-07

2015-02-01

時(shí)間］2016-10-19 1：41

福建省審計(jì)廳、福建省審計(jì)學(xué)會(huì)審計(jì)科研招標(biāo)規(guī)劃課題（MSK1201）；黎明職業(yè)大學(xué)科研團(tuán)隊(duì)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)資助（LMTD2014109）。

楊京鐘，男，湖北京山人，黎明職業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授，主要從事審計(jì)理論與政策方面的研究。