邁向“后均衡時代”的首都義務教育發(fā)展探析

楊志成

“十二五”最后一年，北京市16區(qū)縣通過了教育部義務教育基本均衡發(fā)展驗收評估。這年4月，北京市委、市政府出臺《北京市義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展的意見》，標志著首都義務教育進入到優(yōu)質均衡發(fā)展時代，也意味著北京市義務教育均衡發(fā)展即將實現終極目標。根據“國家基礎教育體制改革項目：推進北京市城區(qū)義務教育學校均衡發(fā)展”項目研究成果，當北京市義務教育實現持續(xù)的優(yōu)質均衡發(fā)展狀態(tài)時，北京市義務教育發(fā)展就進入到后均衡發(fā)展時代。從這個意義上說，未來5至10年是北京市邁向義務教育后均衡發(fā)展時代的歷史時期。在北京市通過義務教育學?；揪獍l(fā)展評估驗收一周年之際，我們提出“后均衡時代”的命題，期望為未來的工作做些前瞻性的探析。

義務教育“后均衡時代”的提出

義務教育發(fā)展“后均衡時代“是相對于均衡時代和前均衡時代提出的。義務教育均衡發(fā)展是當代中國最重要的教育政策之一，也是具有時代特征的教育政策。義務教育均衡發(fā)展政策的提出有其必然的歷史邏輯。

1.義務教育均衡發(fā)展的提出

上世紀末，我國義務教育發(fā)展完成了1985年確定的全面普及九年義務教育的目標。但義務教育發(fā)展還存在著地區(qū)差異、城鄉(xiāng)差異和校際差異的問題，為了解決這些問題，國家逐步形成了“均衡發(fā)展”的政策概念。2005年5月，教育部頒布《關于進一步推進義務教育均衡發(fā)展的若干意見》。2006年6月修訂的《中華人民共和國義務教育法》，以法律的形式做出“義務教育均衡發(fā)展”的規(guī)定。此后，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》也將推進義務教育均衡發(fā)展作為目標寫進文件。2011年，教育部與各省級人民政府簽署了到2020年前實現縣域義務教育達到基本均衡發(fā)展目標的備忘錄。2012年，國務院出臺《關于深入推進義務教育均衡發(fā)展的意見》，標志著我國推進義務教育均衡發(fā)展進入新的歷史時期。從我國義務教育發(fā)展的歷史階段可以看出，義務教育的發(fā)展一直是國家教育政策的重要內容，也一直在規(guī)模普及與質量提高的二維目標中抉擇與努力。義務教育均衡發(fā)展是這種決擇和努力的歷史結果，因此也就承擔著進一步保障義務教育普及規(guī)模和進一步提高義務教育質量的歷史任務。

2.義務教育均衡發(fā)展的階段

由于我國義務教育均衡發(fā)展是建立在不平衡基礎上的，因此義務教育均衡發(fā)展必然要通過階段性發(fā)展策略逐步實現。目前，根據國家對義務教育的評價政策和各省級教育行政部門推進義務教育均衡發(fā)展的策略，義務教育均衡發(fā)展大體可以分為四個階段：第一個階段是實現義務教育初步均衡發(fā)展階段；第二階段是實現義務教育基本均衡發(fā)展階段；第三階段是實現義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展階段；第四階段是保持義務教育持續(xù)均衡發(fā)展階段。

3.義務教育“后均衡時代”的特征

當我國義務教育學校通過實現基本均衡，再逐步達到優(yōu)質均衡后，通過進一步的政策保證，最終實現義務教育持續(xù)優(yōu)質均衡發(fā)展狀態(tài)。當各級政府和學校形成了義務教育均衡發(fā)展的自覺理念和治理文化后，義務教育均衡發(fā)展將成為一種國家教育文化，成為國家教育現代化的標志。那時，義務教育均衡發(fā)展，將不再成為國家義務教育政策重點關注的問題，國家義務教育發(fā)展將進入“后均衡時代”。

在“后均衡時代”，義務教育均衡發(fā)展建立了常態(tài)制度保障。國家建立義務教育均衡發(fā)展的常規(guī)督導評價制度，確保各級政府對義務教育均衡發(fā)展政策的落實；建立義務教育學校效益評價制度，從制度上保證義務教育學校投入產出的效益，提高投入的效能，形成對學校教育效益和績效水平均衡評價機制。這些機制不僅能保證義務教育均衡發(fā)展的政府政策，也能建立學校辦學基于效益評價的均衡發(fā)展的辦學自覺意識和學校管理文化。在“后均衡時代”，義務教育均衡成為常態(tài)教育文化。每所學校都能得到辦學者、教師和學生家長的認可，義務教育學校能夠高質量滿足為人才發(fā)展奠基的要求。

邁向義務教育“后均衡時代”的主要任務

北京義務教育發(fā)展基礎良好，尤其經過義務教育基本均衡驗收后，區(qū)域義務教育均衡發(fā)展程度有了很大提高，但距人民群眾的需求還有很大差距：從教育供給看，區(qū)域內學校實際辦學質量、辦學條件和教育品質還有一定差距，區(qū)域間教育投入、辦學水平、尤其是教育品牌學校也有一定差距；從學習內容看，課程和教學的效能相對較低，學習內容和人類知識積累速度不成比例，與社會生產勞動發(fā)展需求脫節(jié)，學生的被動式學習，教師的機械式教學，定向的考試選拔，制約了教育創(chuàng)新，限制了人的思維發(fā)展，教育效能相對較低；從教育評價上看，結果性評價為主要方式，評價的功利性作用太大，因此教育評價偏離教育本質較大，不利于引導進一步提高教育效能的變革；此外，教育管理者和教師的素養(yǎng)能力還需進一步提升。解決這些問題正是邁向“后均衡時代”北京義務教育發(fā)展的主要目標和任務。

1.探索辦學供給側改革，實現辦學品質和品牌均衡發(fā)展

義務教育發(fā)展達到基本均衡水平后，最大的矛盾是品質和品牌差異問題。這是義務教育學校發(fā)展不均衡的另一個重要表現，是學校的辦學質量和辦學品牌影響的差異，也是當前擇校問題的主要根源。在發(fā)達城市地區(qū)這種差異尤為明顯。要解決這個問題，必須找到產生這一問題的根本原因。根據新中國基礎教育政策的歷史性演變分析，造成這種差異的根本原因是歷史上出臺的一系列重點中小學建設政策。

我國從上世紀60年代到80年代初，為了在普及初等教育的基礎上提高中小學辦學水平，建設一批起引領性作用的中小學校，曾經出臺了若干個辦好重點中小學的政策。這些由政策確定的重點中小學（雖然后來逐步取消其重點名字），實際上享受了近半個世紀政府或社會的優(yōu)惠辦學政策和支持，從而成為各地辦學的名校和品牌學校。

從當時的歷史情況看，重點中小學建設對提升我國基礎教育辦學水平起到了引領作用，是積極的教育政策，但從當前促進義務教育均衡發(fā)展的要求來看，要解決歷史形成的學校品牌和辦學水平的差異就成為重要的政策難題。為此，各地探索了很多學校品牌補償性機制，促進義務教育學校辦學水平和品牌均衡，如名校辦分校、學校手拉手、品牌學校聯盟或集團等創(chuàng)新機制，以擴大品牌學校對其他學校的反哺作用，從而擴大優(yōu)質品牌學校的比例和供給。此外，有的地區(qū)還通過學校特色建設或新優(yōu)質學校建設等辦法，促進新的品牌學校的發(fā)展，以實現高質量義務教育辦學品牌的相對均衡，實現義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展。義務教育邁向“后均衡時代”，要從制度上解決教育品質和品牌的均衡問題，就必須探索中國特色的學校治理和學校供給側改革策略，實現學校品質和品牌的均衡發(fā)展。

2.探索課程供給側改革，實現多元開放性課程與教學服務，尊重個性發(fā)展

課程改革是教育改革的核心支點。課程權是國家教育主權的核心載體。因此，課程供給側改革是實現教育品質發(fā)展的關鍵，也是實現教育均衡發(fā)展的關鍵。邁向“后均衡時代”的課程供給改革，重點是如何超越現代學校課程走向未來學校課程問題?？涿兰~斯提出班級授課制以來的400年間，聚集于學校、班級的現代教育組織形式已經成為現代教育的最大標志和優(yōu)勢，而依據教材的授課模式，也是現代教育的最高效的方式。然而，拘泥于教室、束縛于教材、忠實于學科也同樣是現代教育的問題和羈絆。如何在保持傳統(tǒng)教育和課程優(yōu)勢的基礎上規(guī)避劣勢和問題，一直是現代教育研究者和實踐者努力探索的問題。邁向“后均衡時代”的義務教育，需要在學校課程供給上實現歷史性突破，在尊重現代課程優(yōu)勢的基礎上，一定程度地超越課程在空間、內容、方式上的封閉性，實現學校課程的多元性與開放性的廣義供給，使學校狹義課程與社會宏觀廣義課程得到有效融合，使顯性課程與隱性課程得到有效配合，實現學校課程的現代超越，走向學校課程的未來時代。

3.探索教師供給側改革，實現編制內教師與廣義教師供給有機結合的師資組合

教育質量的水平取決于教師的水平。因此，培養(yǎng)一支高水平教師隊伍是邁向“后均衡時代”首都義務教育發(fā)展的重要任務。要確保學校教師水平均衡，就要建立超越學校的教師聘任體系，建立區(qū)域內、市域內教師流動機制，建立市級聘任、區(qū)級聘任、校級聘任三級聘任聯動的教師供給模式，同時建立編制內教師與編制外廣義教師有機結合的師資供給組合。

4.探索教育評價供給側改革，實現多元性評價、過程性評價為主導的評價模式

教育評價對教育發(fā)展起到引導性作用。因此，建立科學系統(tǒng)的義務教育質量評價體系，是邁向“后均衡時代”教育發(fā)展的重要任務之一。要加強教育過程性評價，弱化結果評價，提升義務教育全過程的效能，用評價杠桿撬動學生生命的每一天，讓在校生活的每一天都在高效學習中度過。要建立多元、立體的評價體系，避免單一性評價對教育發(fā)展的定向性引導導致教育內容和學生類型發(fā)展的不均衡。既要評價學習結果，也要評價學習過程；既要評價學習產出，也要評價投入效能；既要評價學業(yè)水平，也要評價身心健康；既要評價當下學習效果，也要評價學生的持續(xù)學習能力。教育評價供給側改革要逐步降低單一評價與升學的相關性，降低評價的功利性，使教育評價回歸教育本真。

進入“十三五”，我國提出了“創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展”的五大發(fā)展理念，這些理念既是全面建成小康社會的理念體系，也是指導義務教育均衡發(fā)展的理念系統(tǒng)。無論是辦學、課程、教師供給側改革，還是評價供給側改革，五大發(fā)展理念都具有頂層的指導性意義。邁向義務教育發(fā)展的“后均衡時代”，需要創(chuàng)新辦學體制機制，創(chuàng)新教師供給機制，創(chuàng)新課程與教學供給模式，創(chuàng)新教育評價機制；需要通過協(xié)調發(fā)展理念，使義務教育校際均衡、區(qū)域均衡、城鄉(xiāng)均衡、學段均衡、學科均衡成為教育發(fā)展常態(tài)模式；需要通過綠色發(fā)展理念，建立教育集約發(fā)展、生態(tài)發(fā)展、持續(xù)發(fā)展的思維模式，尤其是使全體教育工作者充分認識到義務教育的最大成本是機會成本，充分尊重人的一生中最重要的義務教育發(fā)展階段，使每名義務教育學生的機會成本效能最大化，實現真正的義務教育綠色發(fā)展；要充分運用開放發(fā)展的理念，逐步構建超越現代教育的開放教育模式，讓校園超越圍墻，讓教學超越課堂，讓學習超越課程，讓教師超越教材，構建中國特色的開放教育體系，奠基中國特色的未來教育模式；要讓共享發(fā)展成為教育理念，建立優(yōu)秀品牌共享的教育托管式治理模式，建立“區(qū)聘校用”“市聘校用”的教師資源共享模式，建立校內校外聯動的課程資源共享模式，實現全社會教育資源的共享體系。

首都義務教育邁向“后均衡時代”的主要挑戰(zhàn)

未來5至10年，北京市邁向“后均衡時代”的目標雖然清晰，任務雖然明確，但發(fā)展道路卻很艱難，充滿挑戰(zhàn)。

1.教育人口的挑戰(zhàn)

進入“十二五”以來，北京市教育人口迅猛增長，小學入學人數年均增長2萬人。到“十二五”末期，小學年入學人數接近20萬人。通過對全市人口出生情況的調查，“十三五”期間小學年入學人數將持續(xù)保持“十二五”末期的水平。這意味著到“十三五”末期，小學在校學生數將達到“十一五”末期的兩倍。教育人口的增長將是北京義務教育邁向“后均衡時代”最大的困難。

2.教育經費的挑戰(zhàn)

新世紀以來，北京市教育經費投入保持了較高增長水平，確保了義務教育基本均衡的達標。但進入“十三五”后，伴隨著經濟新常態(tài)的中低速增長水平，教育經費的投入也將進入中低速增長水平。這對保證義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展形成了挑戰(zhàn)。

據統(tǒng)計，“十五”期間北京市公共財政預算內教育經費年增長25.55%，小學生均事業(yè)費年增長22.37%，小學生均公用經費年增長29.5%，初中生均教育事業(yè)費年增23.55%，初中生均教育公用經費年增長26.45%；“十一五”期間北京市公共財政預算內教育經費年增長30.70%，小學生均事業(yè)費年增長42.03%，小學生均公用經費年增長65.11%，初中生均教育事業(yè)費年增長45.86%，初中生均教育公用經費年增長58.79%；“十二五”期間北京市公共財政預算內教育經費年增長8.49%，小學生均事業(yè)費年增長8.91%，小學生均公用經費年增長4.7%，初中生均教育事業(yè)費年增長13.78%，初中生均教育公用經費年增長8.56%。

從過去15年北京市教育經費投入情況看，前10年一直處于高速增長狀態(tài)?！笆濉逼陂g，北京市義務教育經費投入已經進入中低速增長階段。根據國家經濟新常態(tài)增長速度預計，“十三五”期間，北京市教育經費投入將繼續(xù)保持中低速增長，按照年平均6%的增長速度測算，預計到2020年北京市公共財政預算內教育經費將達到1100億元。但由于“十三五”期間北京市義務教育生源將繼續(xù)持續(xù)增加，預計到“十三五”末期，小學在校學生數將接近或達到100萬，相當于“十一五”末期的兩倍。雖然從數字上看2020年預算內教育經費投入接近2010年的兩倍，但伴隨著未來五年教師工資的增長，教育基礎設施投入的增加，用于生均公用的教育經費將非常緊張。這意味著小學、初中生均公用經費很難保持“十二五”期間的水平。

3.教育布局的挑戰(zhàn)

邁向“后均衡時代”的首都義務教育依然面臨新的教育布局的挑戰(zhàn)。一方面，伴隨著生源增加，學校供給不足，要通過優(yōu)化城市建設規(guī)劃布局，增加新的教育用地，建設一批新學校，解決教育供給不足的問題。另一方面，伴隨著京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃，市政府辦公地東遷，必將帶來新的人口流動。京津冀協(xié)同發(fā)展的城市拓展區(qū)和市政府東遷等帶來的義務教育人口流動，也將是未來北京市教育空間布局面臨的挑戰(zhàn)。

4.教師隊伍的挑戰(zhàn)

教育規(guī)模增加帶來辦學供給的挑戰(zhàn)，同時也是對教師隊伍的挑戰(zhàn)。這既包括教師數量的挑戰(zhàn)，也包括教師質量的挑戰(zhàn)。從教師數量上看，由于生源增加，意味著到“十三五”末期，小學教師人數比“十一五”末期要有較大提高，接近增長一倍。從教師來源上看，北京市教師供給短缺成為常態(tài)，自中等師范學校取消以來，北京市小學教師一直緊缺，應屆師范畢業(yè)生數不能滿足教師需求數量。此外，由于10年內不增加教師編制，教師聘任的制度性難題也困擾著辦學者。沒有充足的來源保證，就無法保證質量，因此未來一段時間，在校教師培訓也將是教師隊伍建設面臨的巨大挑戰(zhàn)。

5.課程與教學的挑戰(zhàn)

伴隨著世界科技發(fā)展帶來的競爭，人才培養(yǎng)、教育發(fā)展的競爭也成為當前世界發(fā)展的重要方向。人才培養(yǎng)和教育發(fā)展的本質是如何培養(yǎng)人的問題，也就是學校課程與教學的競爭。新世紀以來，我國進行的第八輪基礎教育課程改革，開始逐步走在了世界基礎教育課程發(fā)展的前沿。“十三五”期間，國家進一步推進高中新課程方案和義務教育課程標準修訂工作，建立基于核心素養(yǎng)的學校課程體系。這意味著課程與教學的改革在理念層面和實踐層面進一步向縱深推進，教師課程能力的提升還任重道遠。

6.考試評價的挑戰(zhàn)

考試評價具有導向作用?！笆濉逼陂g，北京市將先后啟動中考改革、高考改革，進一步優(yōu)化學生綜合評價方案。如何把握好考試評價改革的方向，做好宣傳動員，使考試評價改革更好地引導教學方式和學習方式變革，將是未來北京市義務教育發(fā)展的新挑戰(zhàn)。

7.教育治理的挑戰(zhàn)

伴隨教育改革的深化，教育治理能力也面臨新的挑戰(zhàn)：一方面，新的辦學組織形式已經成為實踐常態(tài)，到“十二五”末期，義務教育階段采取“集團化”“學區(qū)制”“集群”等新型教育組織形式的學校幾乎覆蓋了北京市所有區(qū)域和學校，如何做好新型教育組織的治理將是未來教育治理的重要挑戰(zhàn)；另一方面，進一步探索教育管、辦、評分離的治理體系，也將是邁向“后均衡時代”的義務教育的治理挑戰(zhàn)。

8.泛在學習的挑戰(zhàn)

未來10年，注定是互聯網技術進一步擴大影響的時代。當前，教育已經進入“互聯網+”時代，基于移動互聯的泛在學習正成為一種全民學習方式。處于教育制度核心地位的全日制教育如何適應泛在學習的挑戰(zhàn)，將是邁向“后均衡時代”義務教育發(fā)展的重要課題。

邁向“后均衡時代”的首都義務教育發(fā)展建議

1.在教育經濟方面，處理好投入與效能的關系

未來，在教育投入保持高水平、低增長的狀態(tài)下，應做好教育投入效能的評價和引導工作，提高教育經費投入使用效率。通過提高效能，降低投入標準下降的影響。

2.在布局與生源方面，處理好當前與未來的關系

做到超前規(guī)劃，盤活當前資源。在教育布局和生源增加的矛盾中，一方面要充分發(fā)揮當前教育供給潛力，打通學段供給總量，調配學段存量資源，充分發(fā)揮全學段教育資源效能；另一方面，要超前規(guī)劃，確保教育空間規(guī)劃提前落實、提前使用，用時間換空間，保證教育供給。

3.在教師隊伍方面，處理好編制與資質的關系

面對“十三五”期間更加緊張的教師編制問題，應進一步開拓思路：一方面最大效度用好教育系統(tǒng)內編制資源，充分使有限編制用于教師聘任；另一方面，應積極拓展，在確保教師資質的基礎上，可以通過購買服務的方式，挖掘社會力量，彌補教師供給的暫時性短缺。

4.在課程與教學方面，處理好現代與未來的關系

當前，北京市的課程改革已經進入3.0階段。尤其是2015年7月北京市出臺了新的義務教育課程計劃，實施了10%的學科實踐課程與90%的學科課程的互補融合模式，體現了走向開放的課程理念。這意味著北京市義務教育課程正在超越教室束縛，超越教材羈絆，超越學科界限，超越現代課程的特征，走向未來課程。在這個過程中，要引領學校和教師在深刻理解現代課程理論與實踐變革的基礎上，找到學校課程實踐的著力點，實現北京課程的新發(fā)展。

5.在考試評價方面，處理好評價與升學的關系

充分發(fā)揮評價的導向性作用，強化過程性評價和多元性評價，降低終結性評價的功利性效果。尤其是優(yōu)化與升學相關的評價體系，徹底解決一考定終身的弊端。

6.在質量需求方面，處理好全日制教育供給和廣義教育供給的關系

人民群眾對教育質量的需求是多元的。因此，在邁向“后均衡時代”的過程中，要拓展教育供給方式和渠道。既要加強全日制教育供給，也應更好地培育優(yōu)質的廣義教育供給，為多元個性化的教育質量需求提供多種供給模式。

7.在教育變革方面，處理好變革與定力的關系

義務教育“后均衡時代”，是一個變革的時代，是教育思想再啟蒙的時代，也是教育哲學再回歸的時代，是教育實踐不斷創(chuàng)新的時代。在這個變革的時代，我們既要有變革的意識，也要有堅守的定力，始終堅守教育的本真和教育的原點。

8.在教育治理方面，處理好政府與社會的關系

教育的多元治理將是邁向“后均衡時代”的必然模式。因此，在加強政府的傳統(tǒng)科層式管理的同時，還應鼓勵社會資源參與教育治理，通過市場的機制提升教育治理水平。如在集團化學校治理中，逐步建立品牌托管式學校治理模式，實現品牌資源的效能最大化。

9.在互聯網時代，處理好泛在學習與學校課程的關系

面對“互聯網+”教育的時代命題，義務教育也應積極適應，充分發(fā)揮泛在學習的信息資源優(yōu)勢，優(yōu)化學校課程模式，使教師成為課程的主要生成者，讓學生參與課程的建構與開發(fā)，讓世界成為學校課程的供給源。

10.在教育方式上，處理好普及與個性的關系

“后均衡時代”的義務教育應更加尊重學生的個性發(fā)展。因此，在教育供給方式上，普及教育和個性教育的有機結合將成為“后均衡時代”的教育常態(tài)。這意味著“后均衡時代”所追求的均衡不是同一標準，而是多元供給、個性發(fā)展。

“十三五”已經到來，教育發(fā)展進入到新的時期。在謀劃五年規(guī)劃的同時，用義務教育“后均衡時代”作為更加長遠的教育命題引領首都教育的發(fā)展和規(guī)劃，也許會讓我們站得更高，看得更遠。

編輯 王雪莉