實(shí)現(xiàn)“制度+科技+文化”的有機(jī)結(jié)合

莊俊輝

摘要：所謂“蒼蠅式”腐敗，主要指鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、村委社區(qū)等基層干部中的腐敗問題，“蒼蠅式”腐敗問題的行為主體大部分是農(nóng)村基層干部，潛伏在基層的“蒼蠅”雖小，由于面廣量多，貼近群眾，貽害頗大。與高級干部的腐敗相比，“蒼蠅式”腐敗與群眾切身利益息息相關(guān)，群眾感覺最深，也最為深惡痛絕。懲治基層“蒼蠅式”腐敗既要靠體制、機(jī)制和法規(guī)，建立有形的制度防線、科技防線，又要依靠教育和文化，以“制度+科技+文化”建立起全方位的農(nóng)村基層反腐防線，

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；蒼蠅式腐??；治理

所謂“蒼蠅式”腐敗，主要指鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、村委社區(qū)等基層干部中的腐敗問題。黨中央在懲治腐敗問題中，將一些高級干部中的腐敗分子比喻為“老虎”，他們大權(quán)在握，高高在上，唯我獨(dú)尊，如百獸之王，為所欲為，禍國殃民：基層組織中的腐敗分子比喻為“蒼蠅”，權(quán)力不大但禍害不小，他們像蒼蠅一樣，無縫不鉆，面目可憎。潛伏在基層的“蒼蠅”雖小，由于面廣量多，貼近群眾，貽害頗大。

一、當(dāng)前基層“蒼蠅式”腐敗的特點(diǎn)

1.具有廣泛性，涉及領(lǐng)域?qū)?。從近年來查辦的農(nóng)村基層案件來看，主要涉及群眾利益的規(guī)劃、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、民政、征地拆遷等多個領(lǐng)域，集中在一些重要崗位和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。其中涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、公安、國土規(guī)劃等領(lǐng)域所占較大比例，且人數(shù)較多。腐敗問題主要圍繞基層政府、執(zhí)法執(zhí)紀(jì)管理部門及其工作人員在執(zhí)紀(jì)執(zhí)法過程中處事不公、粗暴執(zhí)法、違規(guī)審批行政項目以及充當(dāng)黑惡勢力保護(hù)傘等問題。

2.具有直接性，損害群眾利益?！吧n蠅式”腐敗問題的行為主體大部分是農(nóng)村基層干部。與高級干部的腐敗相比，“蒼蠅式”腐敗普遍發(fā)生在村民身邊，與群眾切身利益息息相關(guān)，群眾感覺最深，也最為深惡痛絕。尤其是村級換屆前夕，反映村級信訪問題的數(shù)量也明顯上升。群眾主要反映一些村干部侵占農(nóng)村集體利益，騙領(lǐng)、私分或者侵占、挪用征地補(bǔ)償款，貪污、侵占村工程款，貪污、截留農(nóng)戶各種救濟(jì)救災(zāi)款物、生態(tài)公益林款，一些村委換屆選舉不公正、有買官賄選現(xiàn)象等。村干部違法違紀(jì)問題往往涉及數(shù)百甚至數(shù)千村民利益，容易引起群體性事件，所以應(yīng)引起重視。

3.具有隱蔽性，易發(fā)多發(fā)。由于受傳統(tǒng)積習(xí)的深遠(yuǎn)影響，人們對“蒼蠅式”腐敗往往習(xí)以為常，見慣不慣?！吧n蠅式”腐敗在各種工作需要，情有可原的借口和既得利益的籠罩下，具有較強(qiáng)的隱蔽性。從一些查處的“蟻貪”案件來看，作案手段多為吃拿卡要、虛報冒領(lǐng)和私扣截留。涉案人員憑借“螞蟻搬家式”的隱蔽手段，以為不易被人發(fā)現(xiàn)，就算發(fā)現(xiàn)了也會因金額小而處分低，步入泥潭渾不知，待東窗事發(fā)，幡然然悔悟已枉然。由于村“兩委”的負(fù)責(zé)人處于基層群眾自治權(quán)力的頂端，掌控了鄉(xiāng)村各項具體事務(wù)的決定權(quán)，而又幾乎不受監(jiān)督，從而導(dǎo)致其腐敗行為隱蔽性強(qiáng)，不易被發(fā)現(xiàn)。

4.具有集體性，窩案串案頻發(fā)。在查處的腐敗案件中，利益均沾、集體淪陷的窩案串案比重不小，尤其是在與群眾關(guān)系密切的農(nóng)經(jīng)、建設(shè)等領(lǐng)域、此類案件更是時有發(fā)生。由于農(nóng)村世代血緣關(guān)系互相交接，人際交往處于宗族血緣“熟人社會”交際圈范圍，在這種情況下，公權(quán)與私利的權(quán)錢交易非常容易出現(xiàn)宗親性、團(tuán)伙性、集體性特征，窩案串案多。他們中有的內(nèi)外勾結(jié)，一轉(zhuǎn)手公財民利便落入私有腰包：有的上行下效，認(rèn)為法不責(zé)眾，造成“別人拿我也全”等不良心理影響。

二、從政治生態(tài)視角探尋基層“蒼蠅式”腐敗的根源

（一）主觀原因

1.宗旨意識淡漠。少數(shù)基層黨員干部不注重自身思想錘煉和道德修養(yǎng)，導(dǎo)致世界觀、人生觀價值觀滑坡，個人私欲不受節(jié)制，從小貪小腐開始，逐漸變得為所欲為，最終走向深淵。有的打著跑項目，跑資金的幌子，整天在外吃喝玩樂，根本無視群眾疾苦，貪圖享樂，公款大吃大喝，一些經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的村組，村級轉(zhuǎn)移支付全部用于吃喝還不夠，更有少數(shù)人參加黃賭毒等犯罪活動，成為地方黑惡勢力的代表。

2.基層干部管理失之于軟、失之于寬。從嚴(yán)管理干部，關(guān)鍵是落實(shí)黨委的主體責(zé)任。有的地方或單位的黨組織黨的觀念不強(qiáng)、責(zé)任意識薄弱，在選拔任用干部時標(biāo)準(zhǔn)不高、把關(guān)不嚴(yán)，甚至出現(xiàn)帶病上崗、帶病提拔的現(xiàn)象：在教育引導(dǎo)干部時不夠重視、不夠嚴(yán)格，沒能使干部從思想上繃緊廉潔自律這根弦：在監(jiān)督管理干部時，沒能做到嚴(yán)在早、嚴(yán)在小、抓苗頭、抓預(yù)防，沒能對違反制度規(guī)定的行為嚴(yán)肅查處。這樣一來，干部隊伍的組織性、紀(jì)律性就弱化了，問題干部難免就會出現(xiàn)。

3.法制意識薄弱。一些農(nóng)村基層干部法律意識淡薄，他們認(rèn)為自己是農(nóng)民，不屬于國家工作序列，倘若出現(xiàn)腐敗行為頂多是撤掉自己的職務(wù)。收取好處費(fèi)、挪用公款、侵吞集體財物在他們眼中甚至不是違法行為。與此同時，農(nóng)民群眾法律維權(quán)意識和參政議政意識淡薄，為村干部濫用手中的權(quán)力提供了可操作性。

4.心理失衡。部分面對基層的公職人員心理失衡、貪欲膨脹、生活腐化墮落。比如原某縣水務(wù)局長張某某，因長期擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣直單位的一把手，好面子，講排場，喜攀比，經(jīng)濟(jì)收入與周邊人的奢靡支出形成強(qiáng)烈的反差，從而產(chǎn)生不平衡心態(tài)，萌發(fā)權(quán)錢交易的念頭，并最終付諸實(shí)施。再如原市水務(wù)局水政監(jiān)察支隊支隊長吳某某，本來是轉(zhuǎn)業(yè)軍人，具有良好的作風(fēng)基礎(chǔ)，但“每天與河砂老板吃吃喝喝”，生活作風(fēng)逐步腐化墮落，最終成為“階下囚”。

（二）客觀原因

1.社會風(fēng)氣不正，“潛規(guī)則”盛行。醫(yī)療系統(tǒng)藥品購銷領(lǐng)域已經(jīng)形成了“行規(guī)”，甚至有專門的醫(yī)生為醫(yī)藥公司統(tǒng)計數(shù)據(jù)，業(yè)內(nèi)稱為“統(tǒng)方”。如某縣人民醫(yī)院醫(yī)藥購銷系列商業(yè)賄賂案中，廖某利用擔(dān)任縣人民醫(yī)院副院長（主管全面工作）、院長的職務(wù)便利，于2008年1月至2012年6月間，非法收受八家藥品供應(yīng)商、醫(yī)療器械供應(yīng)商的回扣款共254.6萬元。全案共立案查處25人，其中13人被追究刑事責(zé)任，21人受到黨紀(jì)政紀(jì)處分。西江干流非法采砂“保護(hù)傘”系列瀆職案中，河砂老板更是直言，行賄執(zhí)法人員，就是為了獲取更多的非法利益，交“保護(hù)費(fèi)”是業(yè)內(nèi)“潛規(guī)則”。這些案件都不同程度的反映了社會上大量存在希望利用公職人員手中權(quán)力為自己謀取非法利益的人員。

2.制度不完善，權(quán)力運(yùn)行不透明。這在涉農(nóng)惠民領(lǐng)域?qū)ｍ椯Y金使用環(huán)節(jié)和征地拆遷領(lǐng)域、青苗補(bǔ)償環(huán)節(jié)表現(xiàn)得最為典型。涉農(nóng)惠民專項資金的撥付、管理和使用不能做到公開透明，只有財政部門和職能部門了解，應(yīng)該享受該資金的群眾往往不知情，導(dǎo)致主管專項資金的領(lǐng)導(dǎo)干部互相勾結(jié)-捏造事實(shí)，騙取專項資金。在征地拆遷領(lǐng)域，由于被征土地公示制度、復(fù)核制度等不完善，當(dāng)?shù)厝罕姛o從監(jiān)督，上級領(lǐng)導(dǎo)無法監(jiān)督，導(dǎo)致負(fù)責(zé)征地的領(lǐng)導(dǎo)干部直接“虛構(gòu)”土地，輕而易舉騙取政府青苗補(bǔ)償款。如某鎮(zhèn)原黨委副書記嚴(yán)某某在征地拆遷中，多次任征地組組長，負(fù)責(zé)青苗及設(shè)施補(bǔ)償工作，在2013年利用職務(wù)之便，虛增了青苗及設(shè)施補(bǔ)償款共44萬多元，個人得款21萬元。

3.執(zhí)行力不強(qiáng)，法規(guī)制度不落實(shí)。從多數(shù)基層干部貪腐案件看，村政財務(wù)信息公開制度流于形式是重要原因之一。一些扶持和扶貧項目的發(fā)放名單粘貼在村委會公示欄上，或村頭巷尾不顯眼的地方，并且短期內(nèi)便被蓋住或撕掉，故意使村民不能及時看到，一些農(nóng)村甚至對公示材料造假，公示制度未能形成群眾監(jiān)督的威懾力。所制定的規(guī)章制度在一些領(lǐng)域只是“寫在紙上掛在墻上”的擺設(shè)，這在行政執(zhí)法領(lǐng)域和財務(wù)環(huán)節(jié)犯罪表現(xiàn)的最為典型。如西江干流非法采砂“保護(hù)傘”系列瀆職案，河道采砂有相關(guān)的法律法規(guī)明確了相關(guān)的職責(zé)，但水務(wù)行政管理部門根本沒有履行這些職責(zé)。

4.存在監(jiān)督盲區(qū)，監(jiān)督臺力不強(qiáng)。基層腐敗發(fā)生在輿論監(jiān)督和社會監(jiān)督的末梢地帶。輿論監(jiān)督和社會監(jiān)督重心主要是在城市和黨政部門，對于農(nóng)村基層大量發(fā)生的項目規(guī)模比較細(xì)小、資金規(guī)模比較細(xì)碎、社會反響不太關(guān)注的腐敗行為，媒體的反應(yīng)往往不太靈敏和及時。由于輿論監(jiān)督的弱化，導(dǎo)致違法違紀(jì)的基層干部為所欲與，胡作非為也沒人管。我國現(xiàn)行法律體系對村官身份的認(rèn)定一直存在爭議，由于村干部沒有納入行政序列，《刑法》中針對貪污受賄、挪用公款等行為的法則對農(nóng)村干部違法違紀(jì)行為不適用。對村委會的非黨員的村干部實(shí)施了需要追究責(zé)任的違紀(jì)行為或其他重大過錯行為后，缺乏對其進(jìn)行處理的依據(jù)，只能通過召開村民代表大會的形式啟動罷免程序，在操作上存在很大難度，這就造成部分村干部產(chǎn)生黨紀(jì)管不著，廉政制度約束不到的錯誤認(rèn)識。

5.基層紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督職能弱化。“蒼蠅式”腐敗的出現(xiàn)，反映了基層的紀(jì)檢監(jiān)察工作還存在薄弱環(huán)節(jié)，尤其是工作越位、錯位、缺位現(xiàn)象比較突出?；鶎蛹o(jì)委受各種各樣的因素干擾，查辦案件力度小，從嚴(yán)從重打擊力度不足，監(jiān)督責(zé)任難以落實(shí)?？h級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)每年都會受理涉農(nóng)方面的投拆，但由于反映的問題普遍時間跨度大、情況復(fù)雜，取證困難，真正具備可查性的并不多，即便立案查處，但在處理量刑上也較也寬松-客觀上縱容了農(nóng)村干部貪污腐敗的滋生。鎮(zhèn)級紀(jì)委職能弱化，鎮(zhèn)級紀(jì)檢干部兼職過多灘以集中精力做好本職工作，職能作用得不到充分發(fā)揮。對基層黨風(fēng)廉政建設(shè)中的苗頭性問題不敏感，在抓早抓小方面做得不夠，也導(dǎo)致對村居干部監(jiān)管不到位。

三、實(shí)現(xiàn)“制度+科技+文化”的有機(jī)結(jié)合，治理基層腐敗

懲治基層“蒼蠅式”腐敗既要靠體制、機(jī)制和法規(guī)，建立有形的制度防線、科技防線，又要依靠教育和文化，建立起全方位的“制度+科技+文化”有機(jī)結(jié)合的反腐防線，起到1+1+1>3的優(yōu)化效果。

1.強(qiáng)化制度防腐。圍繞陽光用權(quán)、規(guī)范用權(quán)、權(quán)責(zé)統(tǒng)一編織權(quán)力運(yùn)行的制度籠子，有效遏止“蒼蠅式”腐敗。一是完善監(jiān)管制度。實(shí)行項目管理與監(jiān)督相分離，充分發(fā)揮組織、監(jiān)察、審計等外部監(jiān)督部門在立項申報、招標(biāo)投標(biāo)、工程施工、資金撥付和項目驗收等各環(huán)節(jié)的監(jiān)督作用，形成有效的監(jiān)督。二是健全維護(hù)群眾利益的民主決策制度。將“三重一大”制度進(jìn)一步延伸到村組，落實(shí)集體民主決策機(jī)制：凡在城鎮(zhèn)規(guī)劃、征地拆遷、民生工程等涉及經(jīng)濟(jì)和社會各項事業(yè)發(fā)展以及村民切身利益的重大事項中，均采取一事一議，一決策一公示，一決策一監(jiān)督等辦法，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，杜絕“一言堂”現(xiàn)象。在制度的執(zhí)行中，注意把紀(jì)律和規(guī)矩挺在前面，“抓早抓小、動輒則咎”，使“小官大貪”“村官大貪”失去存在的的土壤。三是健全農(nóng)村“小微權(quán)力”清單制度建設(shè)。圍繞焦點(diǎn)權(quán)力梳理權(quán)力清單，將村級資金管理、資產(chǎn)資源處置、工程項目建設(shè)等日常運(yùn)行頻繁的村級事務(wù)納入權(quán)力清單，編制簡潔易操作的運(yùn)行流程和監(jiān)督程序，促進(jìn)農(nóng)村權(quán)力事項公開化、權(quán)力運(yùn)行規(guī)范化、權(quán)力監(jiān)督透明化和權(quán)力制約制度化，有效規(guī)范和約束村干部行為。

2.強(qiáng)化科技防腐。以電子監(jiān)察綜合系統(tǒng)為主要載體，大數(shù)據(jù)和云計算為主要手段，將現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)廣泛應(yīng)用于反腐倡廉的各個環(huán)節(jié)。積極運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)平臺固化操作流程，把權(quán)力運(yùn)行的具體內(nèi)容、法律依據(jù)、條件標(biāo)準(zhǔn)、程序時限及受理、承辦、批準(zhǔn)、辦結(jié)等事項固化為平臺程序，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上辦公、網(wǎng)上審批、網(wǎng)上招投標(biāo)、網(wǎng)上交易、網(wǎng)上采購、網(wǎng)上監(jiān)察，盡量減少人為因素的影響和干擾，增強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行的剛性約束力。

3.強(qiáng)化文化防腐。加強(qiáng)各種文化陣地建設(shè)，努力構(gòu)建全覆蓋的健康社會文化網(wǎng)絡(luò)，抵制各種落后腐朽文化的傳播，凈化社會文化環(huán)境，用社會主義核心價值觀主導(dǎo)社會文化空間，建設(shè)具有群眾基礎(chǔ)、融人中國傳統(tǒng)文化元素的群眾喜聞樂見的廉政文化，切實(shí)增強(qiáng)廉政文化的滲透力、感染力和號召力。如廣東潮州市依托深厚的文化底蘊(yùn)，深入挖掘潮州文化中創(chuàng)業(yè)、精致、感恩、包容的優(yōu)秀文化特質(zhì)，首倡開展了韓愈廉政文化建設(shè)，成為全國首批廉政文化教育基地，實(shí)現(xiàn)廉政文化如影隨行、無處不在、深入人心。

4.建立健全立體式農(nóng)村基層監(jiān)督機(jī)制

加大監(jiān)督力量，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)全覆蓋，遏制權(quán)力“尋租”機(jī)會，有效防止“蒼蠅式”腐敗問題。一是針對基層紀(jì)檢監(jiān)察辦案力量不足、力量分散、信息溝通不暢等問題，探索推行毗鄰區(qū)縣之間，街道、鎮(zhèn)鄉(xiāng)之間的交叉協(xié)作辦案制度，在鎮(zhèn)級紀(jì)委和派駐鎮(zhèn)（街）紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)中成立若干核查小組，建立分片辦案協(xié)作機(jī)制，推動鎮(zhèn)（街）分片交叉辦案。二是推行村民監(jiān)督委員會制度。針對一些地方群眾利益得不到及時有效維護(hù)的問題，在村一級全面建立村民監(jiān)督委員會，監(jiān)督村級低保、各項補(bǔ)助、惠農(nóng)資金和貼息貸款等重大事項，解決一些地方村務(wù)不公開、管理不民主、辦事不公正等問題：二是健全經(jīng)?；?、制度化的監(jiān)督檢查機(jī)制，變事后監(jiān)督為事前、事中監(jiān)督：涉農(nóng)項目審批部門、財政部門及鎮(zhèn)（街）監(jiān)督要到位，確保資金安全。三是規(guī)范農(nóng)村財務(wù)管理，全面實(shí)行村居干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計制，真正發(fā)揮“村賬鎮(zhèn)代理”、“組賬村代理”的監(jiān)督作用。四是認(rèn)真開展“兩委”干部的述職述廉及群眾評議活動，暢通村民參政、議政、督政的渠道，在全社會構(gòu)筑不敢腐敗的心理防線。五是適當(dāng)修訂村民自治法等相關(guān)法律法規(guī)，破解對非黨員身份，以及個別在村中影響力根深蒂固、難以按正常程序罷免的村組干部的監(jiān)管難題。