不動產(chǎn)登記資料利用制度比較與實踐

文/李紅海

不動產(chǎn)登記資料利用制度比較與實踐

文/李紅海

不動產(chǎn)登記資料，是指不動產(chǎn)登記機構(gòu)在辦理登記過程中累積形成的書面資料以及電子信息。《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細(xì)則》第九十四條第1款規(guī)定：”不動產(chǎn)登記資料包括：（一）不動產(chǎn)登記簿等不動產(chǎn)登記結(jié)果；（二）不動產(chǎn)登記原始資料，包括不動產(chǎn)登記申請書、申請人身份材料、不動產(chǎn)權(quán)屬來源、登記原因、不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查成果等材料以及不動產(chǎn)登記機構(gòu)審核材料。”

一、不動產(chǎn)登記資料利用制度比較

《物權(quán)法》第十八條規(guī)定：“權(quán)利人、利害關(guān)系人可以申請查詢、復(fù)制登記資料，登記機構(gòu)應(yīng)當(dāng)提供?！币来艘?guī)定，有權(quán)查詢不動產(chǎn)登記資料的民事主體為權(quán)利人、利害關(guān)系人。

《不動產(chǎn)登記暫行條例》（下稱《條例》）第二十七條規(guī)定：“權(quán)利人、利害關(guān)系人可以依法查詢、復(fù)制不動產(chǎn)登記資料，不動產(chǎn)登記機構(gòu)應(yīng)當(dāng)提供。有關(guān)國家機關(guān)可以依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定查詢、復(fù)制與調(diào)查處理事項有關(guān)的不動產(chǎn)登記資料?！薄稐l例》重申《物權(quán)法》關(guān)于有權(quán)查詢的民事主體的規(guī)定，同時增加了有關(guān)國家機關(guān)。

《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細(xì)則》（下稱《實施細(xì)則》）對不動產(chǎn)登記資料查詢主體及查詢范圍作出規(guī)定：一是權(quán)利人可以查詢、復(fù)制其全部的不動產(chǎn)登記資料；二是因不動產(chǎn)交易、繼承、訴訟等涉及的利害關(guān)系人可以查詢、復(fù)制不動產(chǎn)自然狀況、權(quán)利人及其不動產(chǎn)查封、抵押、預(yù)告登記、異議登記等狀況；三是法院、檢察院、國家安全機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)可以依法查詢、復(fù)制與調(diào)查和處理事項有關(guān)的不動產(chǎn)登記資料。

《不動產(chǎn)登記操作規(guī)范（試行）》（下稱《操作規(guī)范》）強調(diào)：查詢不動產(chǎn)登記資料的單位和個人應(yīng)當(dāng)向不動產(chǎn)登記機構(gòu)說明查詢目的，不得將查詢獲得的不動產(chǎn)登記資料用于其他目的；未經(jīng)權(quán)利人同意，不得泄漏查詢獲得的不動產(chǎn)登記資料。

《房地產(chǎn)登記技術(shù)規(guī)程》第6.1.4條規(guī)定：“登記資料不得僅以權(quán)利人姓名或名稱為條件進(jìn)行查詢?！钡?.2.1條規(guī)定：“自然人、法人和其他組織提供身份證明、房屋坐落，可查詢登記簿中房地產(chǎn)的自然狀況及查封、抵押等權(quán)利限制狀況”，“所有權(quán)人提供身份證明、房屋坐落或房屋所有權(quán)證（房地產(chǎn)權(quán)證），可查詢、復(fù)制其房地產(chǎn)的登記簿中信息”，“其他權(quán)利人提供身份證明、房屋坐落或房屋他項權(quán)證（房地產(chǎn)他項權(quán)證或登記證明），可查詢、復(fù)制登記簿中相關(guān)信息”，“利害關(guān)系人提供身份證明、與查詢房地產(chǎn)有利害關(guān)系的證明、房屋坐落，可查詢、復(fù)制登記簿中相關(guān)信息”。第6.2.2條還規(guī)定，房屋所有權(quán)人、預(yù)告登記權(quán)利人、抵押權(quán)人、房屋繼承人（受遺贈人）、公證機構(gòu)、仲裁機構(gòu)等主體查詢、復(fù)制其他登記資料的權(quán)限范圍。

《土地登記資料公開查詢辦法》第二條規(guī)定：“對于土地登記結(jié)果即土地登記卡和宗地圖，任何單位和個人都可以公開查詢?！?/p>

《房屋權(quán)屬登記信息查詢暫行辦法》第七條規(guī)定：“房屋權(quán)屬登記機關(guān)對房屋權(quán)利的記載信息，單位和個人可以公開查詢?！?/p>

對比以上法律規(guī)章，可以得出《物權(quán)法》對登記資料的查詢、復(fù)制主體僅作了原則性安排，即包括權(quán)利人和利害關(guān)系人?！锻恋氐怯涃Y料公開查詢辦法》、《房屋權(quán)屬登記信息查詢暫行辦法》和《房地產(chǎn)登記技術(shù)規(guī)程》對房地產(chǎn)登記簿記載有關(guān)信息查詢利用持公開查詢觀點，即任何自然人、法人和其他組織提供身份證明、房屋坐落，可查詢登記簿中房地產(chǎn)的自然狀況及查封、抵押等權(quán)利限制狀況。而《條例》對登記資料查詢主體作出了明確規(guī)定，排除了任何人公開查詢的情況。此外，《條例》沒有像《房地產(chǎn)登記技術(shù)規(guī)程》那樣作出對“以人查房”的禁止性規(guī)定，為個人家庭住房信息查詢及有關(guān)國家機關(guān)查詢提供了法律依據(jù)。

從法律位階分析看，效力最高的是《物權(quán)法》，其次是國務(wù)院頒布的《條例》，再次是國土資源部《土地登記資料公開查詢辦法》、《實施細(xì)則》、《操作規(guī)范》，住建部《房屋權(quán)屬登記信息查詢暫行辦法》和《房地產(chǎn)登記技術(shù)規(guī)程》。2015年3月1日起施行的《條例》屬于國務(wù)院法規(guī)，效力高于其他部門規(guī)章，且頒布時間遲于其他規(guī)章。因此，從法律依據(jù)來講，不動產(chǎn)登記資料的查詢應(yīng)當(dāng)以《條例》、《實施細(xì)則》和《操作規(guī)范》為準(zhǔn)。

二、不動產(chǎn)登記資料利用實踐與對策

我國不動產(chǎn)登記資料依法公開查詢，不是不加區(qū)分和限制地向所有申請主體進(jìn)行全部公開，而是“有限公開”，依法對不同查詢主體進(jìn)行不同范圍的公開，按不同申請主體的權(quán)限提供不同的查詢和復(fù)制服務(wù)。《實施細(xì)則》第九十四規(guī)定，權(quán)利人可以查詢、復(fù)制的是與其不動產(chǎn)相關(guān)的所有登記資料，查詢、復(fù)制范圍是最大的，不僅包括不動產(chǎn)登記簿，也包括原始資料?！秾嵤┘?xì)則》第九十七條規(guī)定：“因不動產(chǎn)交易、繼承、訴訟等涉及的利害關(guān)系人可以查詢、復(fù)制不動產(chǎn)自然狀況、權(quán)利人及其不動產(chǎn)查封、抵押、預(yù)告登記、異議登記等狀況。”可見，利害關(guān)系人不能像權(quán)利人那樣任意查詢、復(fù)制所有登記資料，而只是可以查詢、復(fù)制不動產(chǎn)自然狀況、權(quán)利人及其不動產(chǎn)查封、抵押、預(yù)告登記、異議登記等。《條例》、《實施細(xì)則》主要起草人程嘯的觀點是：“我們認(rèn)為，從《物權(quán)法》第十八條的立法本意來看，登記資料只要能夠滿足合同雙方當(dāng)事人以外或者物權(quán)權(quán)利人以外的人中可能和這個物要發(fā)生聯(lián)系的這部分人的要求，就達(dá)到了登記的目的和物權(quán)公示的目的。因此利害關(guān)系人不應(yīng)包括登記權(quán)利人的近親屬，否則將構(gòu)成對登記權(quán)利人隱私權(quán)的妨害?！奔床粍赢a(chǎn)權(quán)利人的配偶、子女、父母等與其存在親屬關(guān)系的人，都不屬于《物權(quán)法》、《條例》規(guī)定的“利害關(guān)系人”范疇?！秾嵤┘?xì)則》第九十七條第五款將有關(guān)國家機關(guān)明確規(guī)定為“人民法院、人民檢察院、國家安全機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)”?！秾嵤┘?xì)則》第九十七條第六款規(guī)定：“其他有關(guān)國家機關(guān)執(zhí)行公務(wù)依法查詢、復(fù)制不動產(chǎn)登記資料的，依照本條規(guī)定辦理?！背虈[認(rèn)為，此款規(guī)定主要是為給法律、行政法規(guī)的規(guī)定預(yù)留空間而作出的銜接性規(guī)定。言下之意，當(dāng)前“有關(guān)國家機關(guān)”僅限于人民法院、人民檢察院、國家安全機關(guān)和監(jiān)察機關(guān)。

那么，工作實踐中如何既防止不動產(chǎn)登記信息泄漏、保護(hù)權(quán)利人隱私，又方便群眾辦事、做好服務(wù)工作呢？筆者認(rèn)為，需要重點解決好以下幾個問題。

（一）完善不動產(chǎn)登記系統(tǒng)，整合提升登記數(shù)據(jù)質(zhì)量

不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)質(zhì)量好壞，直接影響不動產(chǎn)登記資料查詢。當(dāng)前不動產(chǎn)統(tǒng)一登記剛剛起步，各地都需要將原房屋、土地等登記信息移遷整合進(jìn)不動產(chǎn)登記業(yè)務(wù)系統(tǒng)，過去房屋、土地登記數(shù)據(jù)還都存在這樣那樣的遺留問題，這些問題若得不到及時解決，將會直接影響不動產(chǎn)登記資料的查詢利用。因此，我們要提升不動產(chǎn)登記系統(tǒng)功能，首先要從整合、提高登記數(shù)據(jù)質(zhì)量入手。

（二）加強信息互通共享，切實減輕群眾負(fù)擔(dān)

《條例》第二十五條規(guī)定：“國土資源、公安、民政、財政、稅務(wù)、工商、金融、審計、統(tǒng)計等部門應(yīng)當(dāng)加強不動產(chǎn)登記有關(guān)信息互通共享?！蹦康氖悄軌蚋玫卮_保登記的真實與準(zhǔn)確，有利于加強政府的行政管理，實現(xiàn)政府部門間的信息溝通。核心意涵是“互通共享”，是雙向互通，不是單向讀取。筆者認(rèn)為，通過與民政部門信息共享，民政部門可實時核查低保困難家庭不動產(chǎn)登記信息，免去了“老弱病殘”保障對象往返不動產(chǎn)登記機構(gòu)申請出具不動產(chǎn)登記信息查詢證明，既提升社會保障部門公信力，也有利于減輕登記機構(gòu)查詢壓力。同時，不動產(chǎn)登記機構(gòu)也可實時核查民政部門婚姻登記信息，為不動產(chǎn)登記提供參考。與稅務(wù)部門信息共享，可避免納稅申報人到不動產(chǎn)登記機構(gòu)申請查詢結(jié)果，直接享受稅收政策優(yōu)惠，不動產(chǎn)登記機構(gòu)服務(wù)壓力可有效緩解。

（三）推行網(wǎng)絡(luò)自助服務(wù)，提高查詢服務(wù)效率

不動產(chǎn)登記信息的查詢利用是物權(quán)公示的方式，利用率非常高，而且登記資料查詢利用全部免費。因此，在確保信息安全、相關(guān)技術(shù)符合規(guī)范的條件下，推行網(wǎng)絡(luò)自助查詢服務(wù)，將會大大提高服務(wù)效率，減輕窗口查詢壓力。比如開通網(wǎng)絡(luò)核查不動產(chǎn)權(quán)屬證書（明）真?zhèn)?、查詢不動產(chǎn)自然狀況及限制情況等，服務(wù)大廳自助出具不動產(chǎn)登記證明、無房證明等，還可通過手機等移動終端掃描二維碼，驗證相關(guān)證明證書的真?zhèn)渭安樵兿嚓P(guān)信息等。

（四）推行委托代理查詢，依法規(guī)范查詢行為

房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控，均要求住房貸款申請人或納稅人申請人提供家庭住房證明，明確規(guī)定家庭成員包括查詢申請人、配偶及未成年子女。根據(jù)《條例》、《實施細(xì)則》的規(guī)定，夫妻雙方不可以查詢對方名下不動產(chǎn)登記信息。此時，登記機構(gòu)若一味要求夫妻雙方同時到場查詢，容易引發(fā)爭論爭吵，影響窗口服務(wù)效率和質(zhì)量。筆者認(rèn)為，類似查詢，用委托代理查詢，即可解決，即按《實施細(xì)則》、《操作規(guī)范》要求，提供委托人身份證復(fù)印件、書面委托書以及受托人身份證件，這樣基本可以排除惡意欺騙。即使出現(xiàn)上述情況，登記機構(gòu)也可免責(zé)，應(yīng)當(dāng)由偽造相關(guān)資料的人承擔(dān)法律責(zé)任。

（五）嚴(yán)格登記信息管理，強化信息保密責(zé)任

不動產(chǎn)登記資料查詢制度首先要保證登記資料依法公開，又不能造成不動登記資料、登記信息的泄露，更要從制度上杜絕一些人濫用不動產(chǎn)登記資料、登記信息從事不正當(dāng)活動，損害權(quán)利人的合法權(quán)益。因此，不動產(chǎn)登記機構(gòu)要盡快建立符合安全保密標(biāo)準(zhǔn)的不動產(chǎn)登記資料存放場所，加強人員教育管理?？赏ㄟ^簽訂保密責(zé)任書的形式，強化保密責(zé)任意識。全面貫徹落實依法查詢制度，不隨意查詢，不擴(kuò)大查詢范圍。違反國家規(guī)定泄露不動產(chǎn)登記信息的，要嚴(yán)肅處理，構(gòu)成犯罪的，要依法追究刑事責(zé)任。

（六）貫徹落實法律規(guī)定，探索破解難題對策

《條例》、《實施細(xì)則》立法目的都包括方便群眾申請登記、保護(hù)權(quán)利人合法權(quán)益的內(nèi)容。然而，在不動產(chǎn)登記資料對外利用實踐中經(jīng)常會有潛在交易對象、承租對象等非《條例》、《實施細(xì)則》中的“利害關(guān)系人”提供不動產(chǎn)坐落或證書號等條件，申請查詢不動產(chǎn)自然狀況以及是否存在查封抵押等信息。對照《條例》、《實施細(xì)則》規(guī)定，這種申請主體不符，是可以拒絕的。筆者認(rèn)為，此類申請不宜拒絕。一是此類申請，申請人大多已經(jīng)與權(quán)利人初步接觸或?qū)Σ粍赢a(chǎn)已有初步了解，能夠提供不動產(chǎn)準(zhǔn)確坐落或不動產(chǎn)權(quán)證號，需要核對不動產(chǎn)登記簿上自然狀況以及是否存在權(quán)利負(fù)擔(dān)，以便決定是否進(jìn)入簽約交易階段。對此類申請?zhí)峁┎樵?，有利于維護(hù)不動產(chǎn)市場交易秩序?！侗本┦胁粍赢a(chǎn)登記信息查詢暫行辦法》第五條第一款規(guī)定：“自然人、法人和其他組織提供身份證明、明確的不動產(chǎn)坐落或權(quán)證編號，可查詢該不動產(chǎn)登記簿中基本狀況（自然狀況）及是否存在查封、抵押等權(quán)利限制狀況?！贝送?，政府在實施房屋征收過程中，房屋征收部門或?qū)嵤﹩挝辉谡魇諞Q定作出前的調(diào)查階段，經(jīng)常需要查詢征收范圍內(nèi)不動產(chǎn)登記資料，有的甚至存在以“找人”為目的的查詢需求，要求查詢被征收人征收范圍以外的不動產(chǎn)登記信息，申請主體既非有關(guān)國家機關(guān)，也不是權(quán)利人和利害關(guān)系人。這樣的查詢需求明顯有違法律規(guī)定，但因征收項目多是政府重點工程，由政府強勢主導(dǎo)，無法拒絕。此類查詢申請，如何既能將其引入合法框架內(nèi)，又能為政府分憂，讓領(lǐng)導(dǎo)滿意，是不動產(chǎn)登記機構(gòu)面臨的共同課題。

（作者單位：江蘇省鹽城市不動產(chǎn)登記中心）