基于漸進決策模型對住宅用地使用權(quán)自動續(xù)期制度的分析

文/王永凱

基于漸進決策模型對住宅用地使用權(quán)自動續(xù)期制度的分析

文/王永凱

我國的行政制度改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。實踐證明，我國在行政制度選擇上往往選擇“摸著石頭過河”的漸進式改革。本文擬就漸進決策模型，針對住宅自動續(xù)期制度改革，提出自己的一些分析和建議。

一、有關(guān)住宅自動續(xù)期制度的問題提出

安居才能樂業(yè)，住房乃民生之要，而住宅續(xù)期的問題隨著溫州某小區(qū)房屋20年土地使用權(quán)到期事件，引發(fā)了社會的高度關(guān)注。無獨有偶，深圳、青島等地也出現(xiàn)了類似的現(xiàn)象。在不遠的將來，當所有70年土地使用權(quán)的住宅到期時，中國將必須解決土地使用權(quán)到期的問題。住宅如何自動續(xù)期成了熱議的話題。

國務(wù)院在1990年發(fā)布的《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》中明確，土地使用權(quán)出讓最高年限按用途確定，其中居住用地70年。《中華人民共和國物權(quán)法》）第一百四十九條規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期?！钡珜υ摗白詣永m(xù)期”，目前國家尚未出臺相關(guān)實施細則。

根據(jù)上述法律法規(guī)的規(guī)定，對于住宅如何“自動續(xù)期”有兩種觀點：一是不需要補交土地出讓金，無條件地自動續(xù)期，也不需要辦理房地產(chǎn)登記等手續(xù)，自動合法地繼續(xù)使用該土地。二是認為無償自動續(xù)期無異于永久使用土地，等于將國有土地一次性買斷，居住用地70年的使用權(quán)規(guī)定形同虛設(shè)，而所謂“使用權(quán)”也變成了事實上的“所有權(quán)”了。

應(yīng)該注意的是，中華人民共和國憲法第十條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！比绻≌瑹o償自動續(xù)期等同于坐擁土地“所有權(quán)”，這豈不與國有土地屬于國家所有的憲法規(guī)定相違背？

另外，住房是導(dǎo)致我國普通百姓貧富兩極分化的一個最重要的原因。起初土地出讓的時候比較便宜，國家一次性收取70年的土地出讓金，但是現(xiàn)在地價越來越高，前面買房的人和后面買房的人，財富差距非常大，買房較早且有多套房者更是躺著暴富。如果續(xù)期再不收費，會加劇社會貧富差距，最終導(dǎo)致社會公平喪失。

綜上，住宅土地使用權(quán)到期如何續(xù)期及續(xù)費的政策問題已不容回避，亟待解決。筆者認為應(yīng)選擇適合該政策改進的模式，因此，本文擬引入漸進決策模型，對“住宅自動續(xù)期制度”政策提出分析和評價。

二、關(guān)于漸進決策模型的理論含義、原則以及適用性

（一）漸進決策模型

1958年，林德布洛姆在美國經(jīng)濟評論發(fā)表的《政策分析》以及1959年在美國《公共行政評論》雜志發(fā)表的《“漸進調(diào)適”的科學(xué)》中，較有系統(tǒng)地建立了自己的分析模型，即政策制定是以現(xiàn)行的政策作為基本方案，在和其他新方案相互比較后，制定出對現(xiàn)行政策加以增加、修改的新政策。

（二）漸進決策模型的三個原則

第一，按部就班漸進分析原則。在林德布洛姆看來，決策過程只不過是決策者基于過去經(jīng)驗對現(xiàn)行決策稍加修改而已，強調(diào)決策過程的連續(xù)性和“按部就班”性。第二，積小成大質(zhì)量轉(zhuǎn)換原則。林德布洛姆認為漸進決策對現(xiàn)實的變革是通過逐步的積累實現(xiàn)根本的改革。漸進改革，適應(yīng)環(huán)境的不斷變化。第三，穩(wěn)中求變政治均勻原則。政策上大起大落不可取，欲速則不達，這樣會危害社會穩(wěn)定，要在保證穩(wěn)定的前提下，通過小變到大變的過程，達到既定決策目標。

PFS以及OS，能夠有效控制不良反應(yīng)的發(fā)生率[8]。現(xiàn)在，阿帕替尼臨床主要用于三線和三線以上的單藥治療，是否能夠和傳統(tǒng)治療形式進行融合，還需要進一步的研究。加強對腫瘤特征的觀察，確定用藥的時機與劑量，篩選符合條件的群體，研究阿帕替尼的耐藥性是今后工作的重點。

（三）漸進決策模型在中國的適用性

1.中國實踐經(jīng)驗。我國的改革從總體上說，是漸次推進的。馬克思主義唯物辯證法認為：事物的發(fā)展是螺旋式上升、波浪式前進的過程，雖然前途是光明性，但道路是曲折性的。其闡明了在不斷試煉探索中前進的漸進式?jīng)Q策方法。十八大報告指出：“改革開放以來，我們總結(jié)發(fā)展社會主義民主正反兩方面經(jīng)驗……成功開辟和堅持了中國特色社會主義政治發(fā)展道路?！庇纱耍瑢τ跐u進式改革的肯定，從十八大報告可窺一二。事實上，回顧中國改革開放的歷程，從計劃經(jīng)濟體制到市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變，正是一種漸進式的改革典范。鄧小平所提出的“摸著石頭過河”的理論是漸進決策模式的生動體現(xiàn)?！霸圏c——推廣”模式，先試點探索，取得經(jīng)驗、達成共識后，再全面推開。

2.適用性分析。第一，林德布洛姆的漸進決策模型較適合高度穩(wěn)定的社會，只有在各種社會問題得到比較妥善的解決、民心相對安定的局面中，方能持久進行漸進式改革。隨著當前的經(jīng)濟社會持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，我國正適合該模型的應(yīng)用。第二，我國經(jīng)濟社會發(fā)展的前提是穩(wěn)定，漸進決策模型有助于維護社會穩(wěn)定。由于改革采取漸進方式，社會震蕩小，民眾比較能夠承受，有利于社會的穩(wěn)定，從而有效減小改革的阻力。第三，從實踐上說，改革不可能是一帆風(fēng)順的，挫折失敗在所難免，漸進保守的決策可以最大程度地避免決策失誤給國家和社會帶來的決策風(fēng)險，同時，漸進決策模型有利于在鞏固前期改革成果的基礎(chǔ)上，幫助改革的領(lǐng)導(dǎo)者積累和總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，在漸進的過程中逐漸地明晰改革目標，避免下一階段出現(xiàn)失誤，從而將改革繼續(xù)推向新的階段。

三、漸進決策模型在住宅自動續(xù)期制度上的應(yīng)用

根據(jù)漸進決策模型的含義——決策者決策時，在既有的合法政策基礎(chǔ)上，采用漸進方式對現(xiàn)行政策加以修改，通過一連串小小改變，在保持社會穩(wěn)定的前提下，逐漸實現(xiàn)決策目標——本文擬以現(xiàn)行的住宅續(xù)期政策作為基礎(chǔ)，選取一些與現(xiàn)有住宅自動續(xù)期模式具備內(nèi)涵一致性的國內(nèi)外模式作為參考，通過分析比較，為完善住宅自動續(xù)期制度提出可行性建議。

（一）深圳模式

深圳市由于歷史遺留原因，有一批房屋土地使用期限短。為解決該問題，2004年4月23日《深圳市到期房地產(chǎn)續(xù)期若干規(guī)定》（以下簡稱“《規(guī)定》”）發(fā)布施行，規(guī)定：“到期房地產(chǎn)，業(yè)主需繼續(xù)使用該土地的，在不改變用途的情況下，按有償使用土地的原則延長土地使用年期。延長方式包括補交地價簽訂土地出讓合同或支付土地租金簽訂土地租賃合同。在國家規(guī)定的最長土地使用年期減去已使用年期的剩余年期范圍內(nèi)約定年期的，補交地價數(shù)額為相應(yīng)用途公告基準地價的35%并按約定年期修正，補交地價一次性支付；土地租金按年支付，其標準由市國土管理部門定期公布。已建成的合法行政劃撥用地性質(zhì)房地產(chǎn)，在不改變用途的情況下，可按到期房地產(chǎn)續(xù)期的地價（土地租金）標準和延長土地使用年期的原則，辦理土地有償使用手續(xù)。”據(jù)此，有兩種續(xù)期支付方式可供業(yè)主選擇：一是一次性支付，補交地價數(shù)額為相應(yīng)用途公告基準地價的35%，并按約定年期修正；二是采取年地租的方式，業(yè)主每年交付租金，標準由國土部門定期發(fā)布。

除了上述規(guī)定以外，只有一次性補繳地價的業(yè)主，才可以獲得新的商品房產(chǎn)權(quán)證，而付年租則只能獲得非商品房產(chǎn)權(quán)證，無法進入商品房市場進行交易。這種做法將產(chǎn)權(quán)效力和土地續(xù)期方式選擇進行了良好的掛鉤：選擇年租金的方式，較適合無需交易的自住需求居民以及無力支付巨額土地出讓金的業(yè)主；選擇一次性繳納出讓金的方式，因為可以有效保障產(chǎn)權(quán)交易，也將引導(dǎo)大批業(yè)主一次性繳納土地出讓金。而且該《規(guī)定》與2007年新出臺的《物權(quán)法》不相違背，《物權(quán)法》僅對住宅的續(xù)期提出是自動續(xù)期，對于如何自動續(xù)期沒有明確的規(guī)定，因此該《規(guī)定》對設(shè)計如何自動續(xù)期有一定借鑒意義。

（二）香港模式

大陸的國有土地出讓制度師法于香港獨特的批租制，香港也實行有償有期、有條件地使用土地制度，因此香港的土地政策規(guī)定更貼近大陸。

香港的土地租金包括兩個部分：一部分是一次性的“土地出讓金”，是按照出讓時的市場價格一次性收取的出讓金；另一部分是向土地使用者收取的一定比例的地租。若批租的土地使用權(quán)到期，《政府租契條例》、《新界土地契約（續(xù)期）條例》等法律法規(guī)對土地續(xù)期問題進行了明確的規(guī)定，其處理方式為自動續(xù)期，期限同上一次土地批租年限，并在土地注冊處登記簿上注明，續(xù)期不需補繳土地出讓金，每年僅僅補交象征性的新地稅。依據(jù)香港法律，差餉是按照房產(chǎn)年度總租金的5%進行計算，這樣，續(xù)期業(yè)主的年應(yīng)繳新地稅僅為房產(chǎn)租金的1.5‰，市場地價的0.1%。另外，每年還須繳納類似于大陸可能推出的物業(yè)稅的差餉（差餉是政府向物業(yè)使用人征收的一種間接稅，它的原義是支付警察、食用水、街燈等公共支出的費用，因此稱之為差餉）。這樣的做法，有效平衡了物業(yè)稅和土地續(xù)期的費用。減少了居民的經(jīng)濟負擔，避免了在土地批租期限到期后，向土地使用者收取沉重的續(xù)期費用。目前這種續(xù)期制度得到了香港廣大民眾的高度認可。

（二）芬蘭模式

在芬蘭，有一大部分土地“歸社會所有”，即公有。土地作為稀缺資源須首先服務(wù)于社會利益，其次才是私人土地所有者的利益。因此可以認為，芬蘭土地公有制和我國有相似性。

芬蘭公有土地出租實行年租制，即承租人按年支付土地租金。同時，將住宅用地分為好、中、低三等。對于最好地段的住宅用地，以公開拍賣方式出租，年租金設(shè)定在土地市場價值的4%；一般地段的住宅用地以協(xié)議方式出租，年租金設(shè)定在中等土地價值的4%，中等土地價值一般低于市場價值5%-10%；如果地塊用于建設(shè)補貼性住宅，市政府的協(xié)議年租金則通常定為土地評估價值的4%，一般低于市場價值20%。在年租的收取上，以土地的合理開發(fā)利用以及住宅的可消費性為導(dǎo)向，又通常和消費物價指數(shù)等掛鉤，考慮民眾的可承受能力。同時，政府部門也需繳納地租，這樣可以減少土地的閑置，促進土地的合理利用。

我國在不改變土地公有制的原則下，可以借鑒芬蘭土地級差的年租收繳方式，同時也可以學(xué)習(xí)其合理設(shè)定國有土地有償使用政策的經(jīng)驗，不以收取土地出讓金作為財政收入的主要手段，明確財政是為政府的公共目標服務(wù)的，不能本末倒置，應(yīng)以滿足城市發(fā)展和公共用地需要、穩(wěn)定地價和房價為政策目標。

四、漸進決策模型應(yīng)用的具體操作路徑建議

根據(jù)漸進決策模型的理論依據(jù)，本文擬依托于本國的現(xiàn)有法律體系，通過汲取深圳、香港、芬蘭的有效實踐經(jīng)驗，提出完善住宅自動續(xù)期制度的具體操作路徑建議。

（一）續(xù)費方式選擇

從目前到期續(xù)期現(xiàn)狀來看，業(yè)主們還是愿意繳納土地出讓金的，關(guān)鍵是費用高低和繳納方式的問題。從漸進決策模型來看，可在現(xiàn)有的法律基礎(chǔ)上，采用漸進方式對現(xiàn)行政策加以修改和調(diào)整：一是借鑒深圳模式，采用按照基準地價一定比例補繳出讓金。同時，靈活采用兩種續(xù)期方式供土地使用權(quán)人選擇，即一次性補繳和年租金方式。通過與產(chǎn)權(quán)效力匹配，將土地供給方式和土地租金區(qū)別對待，實現(xiàn)目標之間的協(xié)調(diào)和配合。土地使用權(quán)人可以自由選擇具有完全產(chǎn)權(quán)效力（可以自由轉(zhuǎn)讓和抵押）的一次性補繳方案和具有部分產(chǎn)權(quán)效力的年租金方案。二是借鑒香港模式，即費改稅，不再收取土地出讓金，而是由取得住宅建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)利人定期向國家繳納稅金，稅金則被地方政府收歸，用于公共服務(wù)的支出。2006年10月，黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》明確指出：“實施城鎮(zhèn)建設(shè)稅費改革，條件具備時對不動產(chǎn)開征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅，相應(yīng)取消有關(guān)收費?！痹谔幚砦飿I(yè)稅和土地出讓金的關(guān)系上，對土地使用權(quán)到期的房屋采取征收物業(yè)稅或土地使用稅等稅費的方式作為土地使用權(quán)續(xù)期的對價，這樣做既可以解決續(xù)期費用，操作也較為簡便。三是借鑒芬蘭模式，根據(jù)土地級差收取不同的租金，同時以公共服務(wù)為目的掛鉤租金金額，最大程度地實現(xiàn)公共行政目的。

（二）法律解決途徑

由于現(xiàn)行的法律均未對建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期費用做出明確規(guī)定，盡管《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》中對國有土地有償使用均有原則性規(guī)定，但較為籠統(tǒng)，實踐中主要依據(jù)1990年國務(wù)院頒布的《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》加以規(guī)范，但該條例出臺較早，滯后于目前經(jīng)濟社會發(fā)展。后續(xù)雖陸續(xù)出臺過一些補充性的政策，但這些政策立法層次較低，也缺乏穩(wěn)定性和系統(tǒng)性，因此需盡快梳理和整合現(xiàn)行的政策，在全國范圍內(nèi)出臺統(tǒng)一的法律規(guī)范。對于“住宅土地到期自動續(xù)期如何繳費”這個事項，最重要的是應(yīng)該明確在什么層面上制定和由誰來制定。根據(jù)上文，可能通過稅金或者土地財政基本制度的方式來制定政策法規(guī)?！读⒎ǚā返诎藯l、第九條規(guī)定：“下列事項只能制定法律：......（六）稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度；......（九）基本經(jīng)濟制度以及財政、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度。......本法第八條規(guī)定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外?！币虼俗≌恋乩m(xù)期費用問題屬于“法律保留事項”，應(yīng)當通過全國人大及其常委會制定法律或者授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)來解決。

（作者單位：上海市普陀區(qū)規(guī)劃土地管理局）