簡(jiǎn)析我國(guó)分稅制下的地方政府財(cái)政體制

甘翔

【摘 要】 分稅制財(cái)政體制改革是我國(guó)一次重大的體制改革，改革取得了顯著的效果，但也出現(xiàn)了許多問(wèn)題。本文簡(jiǎn)要分析了在現(xiàn)行的分稅制下，我國(guó)地方政府財(cái)政體制存在的問(wèn)題，并提出了一些完善我國(guó)地方政府財(cái)政體制的的思路。

【關(guān)鍵詞】 分稅制 地方政府財(cái)政體制 地方政府財(cái)政困難

自1994年以來(lái)，我國(guó)實(shí)行了分稅制財(cái)政體制改革，是我國(guó)努力構(gòu)建與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)政管理體制，更為科學(xué)地劃分中央與地方財(cái)權(quán)關(guān)系的一次重要改革。十余年來(lái)，分稅制的平穩(wěn)運(yùn)行和從容調(diào)控對(duì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了不可忽視的作用。但作為當(dāng)時(shí)條件下的一種漸進(jìn)改革方案，隨著實(shí)踐的進(jìn)展和矛盾的累積，體制不完善之處也不容忽視，其對(duì)地方財(cái)政的影響愈加明顯。

一、分稅制財(cái)政體制成就

分稅制財(cái)政體制改革是我國(guó)建國(guó)以來(lái)設(shè)計(jì)范圍廣大，調(diào)整利益格局明顯，影響和意義深遠(yuǎn)的一項(xiàng)重大制度變革。從二十多年的運(yùn)行情況來(lái)看，改革是成功的，取得的成就是顯著的，主要表現(xiàn)在：第一，促進(jìn)了中央與地方財(cái)政收入的持續(xù)快速增長(zhǎng)。第二，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重提高，增加了中央的宏觀調(diào)控能力。第三，促進(jìn)了資源優(yōu)化配置和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理調(diào)整。第四、轉(zhuǎn)移支付制度緩解了地區(qū)間財(cái)力差距的擴(kuò)大。

如圖所示是2009-2014年中央財(cái)政收入與全國(guó)財(cái)政收入及其占比

二、我國(guó)地方財(cái)政體制存在的問(wèn)題

我國(guó)當(dāng)前財(cái)政體制特別是省以下的財(cái)政體制仍然存在著比較大的制度缺陷，這些制度缺陷的存在是造成基層財(cái)政困難和地區(qū)間差距擴(kuò)大的重要根源。

1、地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配

在分稅制改革實(shí)行的二十多年期間，中央政府并沒(méi)有對(duì)政府間事權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任劃分的格局做出根本性改變，沿用至今的中央與地方事權(quán)的劃分難以適應(yīng)地方發(fā)展的需要。中央政府有時(shí)會(huì)將一些外部性較強(qiáng)的社會(huì)公共產(chǎn)品的提供責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給地方政府。由于城鎮(zhèn)化繼續(xù)進(jìn)行，地方政府承擔(dān)著大部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，地方財(cái)政支出高于中央。此外，中央政府實(shí)施的一系列對(duì)口扶貧政策與在一定程度也增加了地方政府的負(fù)擔(dān)，這使得地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)形成不匹配。因此，自1994年實(shí)行分稅制以來(lái)，中央進(jìn)行財(cái)稅收入分配調(diào)整并沒(méi)有對(duì)財(cái)權(quán)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，導(dǎo)致各級(jí)政府的財(cái)政收入與稅收支出權(quán)力嚴(yán)重脫節(jié)。在當(dāng)前的財(cái)政制度下，地方政府失去了采用稅收政策來(lái)調(diào)節(jié)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的權(quán)力，無(wú)法根據(jù)本地具體情況靈活調(diào)整稅收政策。因此，面對(duì)巨大的財(cái)政支出缺口，地方政府只有被動(dòng)的依靠中央財(cái)政撥付來(lái)解決，大大降低了地方政府的積極性。

2、地方政府缺乏稅收立法權(quán)

我國(guó)分稅制改革僅僅賦予了地方政府以地方稅的征收權(quán)和一些具體措施的制定權(quán)，相關(guān)稅收的立法權(quán)和政策制定權(quán)全部集中于中央，地方稅的稅基和稅率也完全由中央政府確定。因此，地方政府在稅收征管方面的自由度就很少，無(wú)法根據(jù)地方各自不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、人民生活水平來(lái)調(diào)節(jié)稅基和稅率以提高征稅的綜合效果，無(wú)法通過(guò)適當(dāng)?shù)牡胤蕉愂樟⒎▉?lái)規(guī)范稅收征管制度。

3、財(cái)政管理體制層次過(guò)多

目前，我前實(shí)行的是中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)行政體制和與之配套的財(cái)政體制。但是我國(guó)分稅制改革只是重點(diǎn)改革了中央政府和省級(jí)政府間的財(cái)政收入支出分配關(guān)系，對(duì)省級(jí)以下各級(jí)政府分稅制的改革的落實(shí)并不到位。我國(guó)的行政管理層次很多，省級(jí)以下的有省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)政府。根據(jù)分稅制的要求，省級(jí)政府及其以下各級(jí)政府之間也要有明確規(guī)范的稅收收入和支出的分配關(guān)系。然而，省級(jí)以下政府在這點(diǎn)上的改革并不完善，分配關(guān)系也不明確，分稅制通過(guò)劃分中央稅、地方稅和共享稅，明確了中央政府的財(cái)政收入來(lái)源，但是沒(méi)有規(guī)定地方稅如何在四級(jí)地方政府間劃分，五級(jí)財(cái)政大大降低了分稅制收入劃分的可能性。

4、轉(zhuǎn)移支付制度不夠完善

我國(guó)現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移制度存在許多問(wèn)題。一方面，受制于政府間事權(quán)、事責(zé)劃分不清晰、不明確的影響，轉(zhuǎn)移支付制度目標(biāo)取向不夠明確，一般性轉(zhuǎn)移支付與專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重嚴(yán)重失調(diào)。轉(zhuǎn)移支付制度的缺陷難以順應(yīng)中央財(cái)政支出的目標(biāo)，資金規(guī)模效益低，在一定程度上加重了地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。另一方面，我國(guó)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付隨意性比較大，調(diào)控作用逐漸弱化。我國(guó)起初設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的目的主要就是為實(shí)現(xiàn)上級(jí)政府的特定政策目標(biāo)，鼓勵(lì)、誘導(dǎo)和幫助下級(jí)政府提供符合上級(jí)政府要求的公共產(chǎn)品和服務(wù)。

三、完善地方財(cái)政體制的思路

1、實(shí)行徹底的分稅制

1994年的分稅制體制改革，只是明確了中央與地方的政府間財(cái)政關(guān)系，對(duì)省以下各級(jí)政府間的財(cái)政體制，既未做統(tǒng)一的規(guī)定，各地也沒(méi)有形成完全統(tǒng)一的模式。針對(duì)分稅制改革后出現(xiàn)的縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，我國(guó)應(yīng)該實(shí)行將分稅制完全貫徹到省以下地方政府財(cái)政關(guān)系之中，從而實(shí)現(xiàn)徹底的財(cái)政分稅制度。目前我國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政出現(xiàn)困難的原因并不在于省以下實(shí)行不了分稅制，而在于省以下分稅制還沒(méi)有完善，沒(méi)有真正進(jìn)入軌道.所以實(shí)行徹底的分稅制，在省以下將分稅制貫徹下去才是解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的有效方法。

2、財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配

事權(quán)與財(cái)權(quán)一直是我國(guó)分級(jí)財(cái)政理論的基本要素，事權(quán)與財(cái)權(quán)的合理配置也是我國(guó)財(cái)政體制改革中必須要解決好的一個(gè)核心問(wèn)題，財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一也始終是我國(guó)財(cái)政體制的一項(xiàng)基本原則和要求。隨著改革的深入，在我國(guó)財(cái)政體制實(shí)踐中逐步出現(xiàn)地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配現(xiàn)象。中央政府應(yīng)適當(dāng)下放財(cái)權(quán)，以調(diào)動(dòng)地方政府增收節(jié)支的積極性，是化解經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)與解決財(cái)力與事權(quán)不匹配的根本。

中央政府下放一定的稅收權(quán)利可以緩解地方政府財(cái)政困難。省級(jí)政府無(wú)法享有獨(dú)立的稅權(quán)，但是中央政府可以給予地方一部分稅權(quán)，實(shí)現(xiàn)稅權(quán)部分下放。可喜的是，財(cái)政部在2015年4月份下發(fā)《地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行管理暫行辦法》，使得地方政府擁有一定的舉債權(quán)利，這在一定程度上能夠緩解地方政府財(cái)政困難。

3、完善轉(zhuǎn)移支付制度

建立科學(xué)、規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是分稅制財(cái)政體制的重要方面。規(guī)范和健全、完善轉(zhuǎn)移支付制度，提高基層財(cái)政的公共服務(wù)水平，盡快構(gòu)建與分稅制體制相適應(yīng)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度體系。一方面，要在確保中央財(cái)政財(cái)力分配主導(dǎo)地位和調(diào)控能力有效發(fā)揮的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化中央財(cái)政的再分配功能。另一方面，要在提高轉(zhuǎn)移支付總量和增加轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的基礎(chǔ)上，加大中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的力度和省級(jí)財(cái)政對(duì)縣級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度。健全和完善的轉(zhuǎn)移支付體系對(duì)中央政府和地方政府財(cái)政矛盾的緩和有重要作用。

4、稅收立法權(quán)

在保證中央財(cái)政收支穩(wěn)定的前提下，應(yīng)適當(dāng)下放一定的稅收立法權(quán)給地方完善現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制法的體制改革，改變稅收立法權(quán)過(guò)于傾斜于中央的格局。在稅收立法權(quán)相對(duì)集中于中央的同時(shí)，賦予地方一定的稅收立法權(quán)，根據(jù)事權(quán)范圍劃分財(cái)政收支，并通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等手段平衡各級(jí)政府間財(cái)政。這樣地方政府就有一定的稅收立法權(quán)來(lái)獲得穩(wěn)定合法的稅源，增加地方政府的財(cái)政收入，有利于解決地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配問(wèn)題，進(jìn)一步解決地方政府的財(cái)政困難等問(wèn)題。

結(jié) 論

分稅制財(cái)政體制改革是我國(guó)建國(guó)以來(lái)設(shè)計(jì)范圍廣大，調(diào)整利益格局明顯，影響和意義深遠(yuǎn)的一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新。自1994年我國(guó)實(shí)行分稅制財(cái)政體制以來(lái)，改革取得了顯著的成就。分稅制改革促進(jìn)了我國(guó)中央與地方財(cái)政收入的持續(xù)快速增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)了中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重提高的目標(biāo)，從而加強(qiáng)了中央政府的宏觀調(diào)控能力，并促進(jìn)了資源優(yōu)化配置和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理調(diào)整?？梢哉f(shuō)，1994年的分稅制體制改革，只是明確了中央與地方的政府間財(cái)政關(guān)系，對(duì)省以下各級(jí)政府間的財(cái)政體制，既未做統(tǒng)一的規(guī)定，各地也沒(méi)有形成完全統(tǒng)一的模式。因此針對(duì)分稅制改革中我國(guó)地方財(cái)政體制中存在的問(wèn)題，應(yīng)做到以下幾點(diǎn)：一是我國(guó)應(yīng)該實(shí)行將分稅制完全貫徹到省以下地方政府財(cái)政關(guān)系之中，從而實(shí)現(xiàn)徹底的財(cái)政分稅制度；二是中央政府應(yīng)適當(dāng)下放財(cái)權(quán)，并給予地方政府一定的稅收立法權(quán)，以調(diào)動(dòng)地方政府增收節(jié)支的積極性，從而化解經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，使得地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配；三是健全和完善的轉(zhuǎn)移支付體系對(duì)中央政府和地方政府財(cái)政矛盾的緩和有重要作用；四是中央政府與地方政府之間的間財(cái)政關(guān)系必須進(jìn)行改革，朝著以法律為基礎(chǔ)的關(guān)系發(fā)展，要加快推動(dòng)和促使中央政府和地方政府財(cái)政關(guān)系實(shí)現(xiàn)法制化，對(duì)兩者的權(quán)力和責(zé)任在法律上進(jìn)行明確的界定，以法律的形式固定下來(lái)，促使中央政府和地方政府財(cái)政關(guān)系規(guī)劃、透明、合理和合法。

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