關(guān)于我國公務(wù)員薪酬制度改革的難點(diǎn)及策略研究

陶琳

[關(guān)鍵詞]隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會生活水平的不斷提高，使公務(wù)員薪酬改革成為一個(gè)熱點(diǎn)問題，公務(wù)員薪酬制度如何改革，如何更加合理，更加符合社會發(fā)展和社會的需要，如何用有效的薪酬制度達(dá)到提高公務(wù)員各項(xiàng)工作的積極性，達(dá)到規(guī)范公務(wù)員行為，使公務(wù)員更好的履行公職義務(wù)等諸多問題已經(jīng)成為當(dāng)前國家人事管理的重要研究課題，要對公務(wù)員薪酬制度進(jìn)行合理的改革，建立科學(xué)完善的公務(wù)員薪酬制度。本文針對我國目前公務(wù)員薪酬現(xiàn)狀，進(jìn)行分析研究從而找出我國公務(wù)員薪酬制度中存在的問題及其形成的原因，提出公務(wù)員薪酬改革的新思路，為我國公務(wù)員薪酬制度改革提供科學(xué)的理論依據(jù)。

[關(guān)鍵詞]公務(wù)人員；薪酬制度；改革特點(diǎn)；存在問題；完善途徑

中圖分類號：TD327.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-914X（2016）21-0289-02

一、我國公務(wù)員薪酬制度改革歷程介紹

1.供給制（1949年—1956年）

1949年新中國剛剛建立的時(shí)候，供給制是按照工作和生活的基本需求，對部分工作人員實(shí)行免費(fèi)供給生活必需品的一種分配制度，1952年對實(shí)行供給制的國家機(jī)關(guān)工作人員統(tǒng)一按職務(wù)高低增加不同幅度的津貼，擴(kuò)大了分配差距。1954年又發(fā)展為“包干制”，給予機(jī)關(guān)工作人員一定數(shù)量的實(shí)物和貨幣。這種帶有明顯計(jì)劃色彩和集中分配的工資待遇制度，帶有戰(zhàn)時(shí)共產(chǎn)主義分配制度的性質(zhì)，是特定歷史時(shí)期的產(chǎn)物，隨著社會歷史條件的變化，必然也會發(fā)生變革。

2.職務(wù)等級工資制（1956年—1985年）

1956年確立的職務(wù)等級工資制，實(shí)現(xiàn)了向單一工資制度改革，也奠定了我國工資制度的基礎(chǔ)。由于工資設(shè)計(jì)沒有建立正常的晉級制度，職務(wù)等級工資制的形式在運(yùn)行的30年中，存在著不可避免的矛盾和問題：管理高度集中，職級不符、勞酬脫節(jié)的現(xiàn)象頻發(fā)，機(jī)制僵化，平均主義傾向嚴(yán)重，導(dǎo)致人員工作效率低下，人才流失嚴(yán)重，職務(wù)等級工資制也最終退出了歷史舞臺。

3.結(jié)構(gòu)工資制（1985年—1993年）

1985年我國進(jìn)行了第二次全國性的工資制度改革，在機(jī)關(guān)、事業(yè)單位建立以職務(wù)工資為主的結(jié)構(gòu)工資制，將國家機(jī)關(guān)工作人員的工資分為基礎(chǔ)工資、職務(wù)工資、工齡工資和獎(jiǎng)勵(lì)工資四個(gè)部分。但是結(jié)構(gòu)工資制過分強(qiáng)調(diào)以職務(wù)確定待遇，沒有妥善處理好職務(wù)、資歷、貢獻(xiàn)三者之間的關(guān)系，難以實(shí)現(xiàn)同工同酬、按勞分配。因其固有的矛盾和問題，結(jié)構(gòu)工資制也被后來1993年實(shí)行的職級工資制所代替。

4.職級工資制（1993年—2006年）

1993年實(shí)行的職級工資制的核心是貫徹按勞分配原則，克服平均主義，實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工資制度的脫鉤，并建立正常的增資制度，使公務(wù)員的工資能夠隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和企業(yè)同類人員工資水平的提高而得到合理的增長。其基本組成包括：基礎(chǔ)工資、職務(wù)工資、級別工資和工齡工資，同時(shí)實(shí)行地區(qū)津貼、崗位津貼和年終一次性獎(jiǎng)金制度。

5.職務(wù)工資與級別工資相結(jié)合（2006年至今）

2006年1月1號正式實(shí)施的《中華人民共和國公務(wù)員法》，進(jìn)一步對公務(wù)員的工資薪酬制度進(jìn)行了改革，按照按勞分配、平衡比較和動(dòng)態(tài)調(diào)整等原則，規(guī)定公務(wù)員工資包括基本工資、津貼、補(bǔ)貼和獎(jiǎng)金四部分，并增加了注重公平、工資調(diào)查制度和加班補(bǔ)償?shù)葍?nèi)容，將職務(wù)工資、級別工資合并為基本工資，簡化了工資結(jié)構(gòu)。

二、我國公務(wù)員薪酬制度改革的特點(diǎn)分析

1.改革工資制度和清理規(guī)范津貼補(bǔ)貼相結(jié)合

清理規(guī)范公務(wù)員津貼補(bǔ)貼，既是規(guī)范公務(wù)員的收入分配秩序，也是為改革工資制度創(chuàng)造條件。目的是通過改革建立科學(xué)合理的公務(wù)員工資制度，通過規(guī)范秩序促進(jìn)嚴(yán)肅紀(jì)律。從而建立起新機(jī)制和一個(gè)好的制度框架，為今后繼續(xù)深化改革奠定基礎(chǔ)。另一方面，對津貼補(bǔ)貼進(jìn)行規(guī)范，設(shè)立規(guī)范的項(xiàng)目，確定合理的水平，實(shí)行統(tǒng)一的發(fā)放辦法，為實(shí)施地區(qū)附加津貼制度奠定基礎(chǔ)。

2.適當(dāng)向基層傾斜

我國公務(wù)員隊(duì)伍60%在縣以下基層單位工作，92%是科以下人員，為了鼓勵(lì)廣大基層公務(wù)員安心本職工作，緩解都去擠職務(wù)這個(gè)“獨(dú)木橋”的矛盾，公務(wù)員職級工資制改革方案中采取了相應(yīng)的傾斜措施。主要包括：適當(dāng)增加級別，使低職務(wù)對應(yīng)的級別數(shù)增加多一些，提供充分的級別晉升空間；加大不同職務(wù)對應(yīng)級別的交叉幅度，使低職務(wù)公務(wù)員可以晉升到較高的級別；加大級別工資的比重，使晉升級別對提高工資發(fā)揮更大的作用；實(shí)行級別與工資待遇掛鉤，使公務(wù)員不晉升職務(wù)也能提高待遇；對縣鄉(xiāng)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)高定級別，使工資水平得到適當(dāng)提高，還能較早享受級別與工資等待遇掛鉤的政策。

3.向艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)傾斜

為了扶持艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)合理提高工資水平，逐步縮小地區(qū)工資差距，在改革公務(wù)員職級工資制的同時(shí)，完善艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼制度。由4類調(diào)整為6類，適當(dāng)調(diào)整津貼標(biāo)準(zhǔn)，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，逐步提高艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)的工資水平。

4.增加工資的激勵(lì)功能

將公務(wù)員基本工資結(jié)構(gòu)由四項(xiàng)調(diào)整為兩項(xiàng)，解決原來切塊偏多、功能重疊的矛盾，更好地發(fā)揮各部分的作用。適當(dāng)拉開不同職務(wù)、級別之間的工資差距，進(jìn)一步理順工資關(guān)系，更好地體現(xiàn)公務(wù)員的職責(zé)和貢獻(xiàn)大小。

三、當(dāng)前公務(wù)員薪酬制度的問題及其成因

1.公務(wù)員薪酬制度缺乏規(guī)范化

目前我國公務(wù)員薪酬體系存在著地方政府是工資標(biāo)準(zhǔn)的制定人和執(zhí)行者，也就是自己制定工資標(biāo)準(zhǔn)，自己給自己發(fā)工資，沒有更多的監(jiān)督機(jī)制，雖然公務(wù)員工資級別從原來的15個(gè)增加到27個(gè)，但是目前基本工資、職級工資等都是相對較低的，但是公務(wù)員存在著灰色的工資組成，2013年8月1日起施行的《違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)貼行為處分規(guī)定》是監(jiān)察部、人力資源社會保障部、財(cái)政部、審計(jì)署共同頒布，北京市同時(shí)出臺了《關(guān)于清理整頓機(jī)關(guān)津貼、補(bǔ)貼、獎(jiǎng)金，規(guī)范公務(wù)員收入的通知》，把公務(wù)員收入的行業(yè)差、地區(qū)差，收入的不透明，津貼、補(bǔ)貼、獎(jiǎng)金等眾多非工資收入，然后“統(tǒng)發(fā)”。這一舉措被坊間稱之為“陽光工資”。北京市的“陽光工資”執(zhí)行的是“三五八一方案”，即：月工資為科員三千元，科長五千元，處長八千元，局長一萬元。即便如此，公務(wù)員薪酬制度還是缺乏規(guī)范化，各地所規(guī)定的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不同，公務(wù)員收入也必然不會相同，尤其是各省之間相交的地區(qū)，存在著工資差異更大，有的人調(diào)侃說“副科比副處掙得多”，原因就在于此。

2.公務(wù)員薪酬制度缺乏透明度

現(xiàn)行公務(wù)員工資制度的主要特征是“低工資、多補(bǔ)貼、泛福利”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在多數(shù)地區(qū)或部門中，公務(wù)員的基本工資（職務(wù)工資、級別工資之和）在其合理貨幣總收入中所占比重低于二分之一，有的僅占三分之一或更小比重。而根據(jù)國際一般情況，公務(wù)員的薪酬結(jié)構(gòu)一般以工資收入為主，發(fā)放津貼為輔，工資收入占總收入的70%-80%，津貼占20%-30%。國家行政學(xué)院教授竹立家指出：“國家從設(shè)置公務(wù)員制度以來，很早就在強(qiáng)調(diào)禁止違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)貼，國務(wù)院有關(guān)部門也有類似規(guī)定，但都沒有得到很好執(zhí)行，違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)貼行為并未得到較好治理，原因就在于違規(guī)成本太低，一些機(jī)關(guān)單位財(cái)務(wù)制度不公開不透明，缺乏有效監(jiān)督。”如：2012年5月，有網(wǎng)帖曝光稱，重慶合川區(qū)草街街道辦以“撲火費(fèi)”等名義，向部分干部發(fā)放金額不等的“補(bǔ)貼”，引發(fā)網(wǎng)民熱議。

3.公務(wù)員薪酬制度缺乏補(bǔ)償和激勵(lì)機(jī)制

對于公務(wù)員薪酬制度的不斷改革，其目的就是更好的調(diào)動(dòng)公務(wù)員的工作積極性和創(chuàng)造性，為把政府職能和行政職能充分發(fā)揮出來，更好的服務(wù)于國家、社會、人民群眾，而進(jìn)行的改革，因此對于公務(wù)員薪酬制度的制定必須考慮到對公務(wù)員由于自身生活原因、工作原因等出現(xiàn)的問題，要把薪酬補(bǔ)償和薪酬激勵(lì)合理的運(yùn)用到公務(wù)員工資制度中去，而現(xiàn)行工資制度設(shè)計(jì)的補(bǔ)償和激勵(lì)機(jī)制對于提高公務(wù)員的生話水平?jīng)]有太大的實(shí)質(zhì)性意義，很難發(fā)揮補(bǔ)償和激勵(lì)作用，不能充分發(fā)揮公務(wù)員的主動(dòng)性和創(chuàng)造性。

4.公務(wù)員薪酬制度與福利混淆

我國公務(wù)員工資制度和福利制度存在“工資泛福利化混淆”的問題，一是福利水平不等、不確定。我國各級政府部門是公務(wù)員福利的主要提供者，而各個(gè)部門的經(jīng)濟(jì)狀況自接影響公務(wù)員所享受到的福利水平、福利形式缺乏社會化、我國公務(wù)員的部分福利是通過建設(shè)集體生話設(shè)施和文化設(shè)施來體現(xiàn)，而這此設(shè)施都可以通過社會化的服務(wù)獲得。福利發(fā)放不規(guī)范。我國對福利制度沒有統(tǒng)一的規(guī)定，各地區(qū)、各部門自行制定項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行發(fā)放。所有這此都導(dǎo)致我國公務(wù)員福利制度比較混亂，公務(wù)員的很多福利完全是用工資的形式進(jìn)行發(fā)放，或換言之為補(bǔ)貼，同樣有的工資也是用實(shí)物作為福利來發(fā)放的，我國的隱性福利是在整個(gè)社會分配制度不健全、分配秩序不規(guī)范的大背景下出現(xiàn)的。誘發(fā)的原因很多，而一些部門、單位和公務(wù)員存在片面追求物質(zhì)利益的錯(cuò)誤思想”，是其思想根源。

三、 完善公務(wù)員薪酬制度改革的策略及建議

1. 清晰界定工資、津貼和福利

（1）工資在薪酬結(jié)構(gòu)中應(yīng)占主導(dǎo)地位，是薪酬結(jié)構(gòu)的核心部分，是按勞取酬的首要體現(xiàn)，其內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)由中央政府進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)定。因?yàn)椴徽撌窃诮?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，還是在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，公務(wù)員工作所付出勞動(dòng)是基本相同的，因而理應(yīng)獲得相同的勞動(dòng)報(bào)酬。（2）津貼是薪酬結(jié)構(gòu)的重要組成部分，是工資的重要補(bǔ)充。津貼的作用主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是彌補(bǔ)各個(gè)地區(qū)物價(jià)水平不同造成的基本生活成本差異；二是由于各個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不平衡，津貼可以滿足公務(wù)員保持與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)相當(dāng)層次人員的相近生活素質(zhì)而產(chǎn)生的訴求；三是對于在特殊環(huán)境和特殊崗位上工作的公務(wù)員所付出的額外勞動(dòng)的補(bǔ)償。在條件成熟時(shí)，部分補(bǔ)助性質(zhì)的補(bǔ)貼應(yīng)逐步納入工資范疇。（3）福利是公務(wù)員薪酬制度的必要補(bǔ)充，它解決的是公務(wù)員的生活負(fù)擔(dān)、共同物質(zhì)文化需要和社會保障等問題。

2.健全的法律制度

我國從頒布《公務(wù)員法》以來，先后制定并頒布了一系列與之相配套的法規(guī)、規(guī)章和實(shí)施細(xì)則，但有關(guān)公務(wù)員薪酬制度的法規(guī)體系并不完善；各地區(qū)公務(wù)員薪酬管理并不平衡，且各具特色；中央政府與地方政府在公務(wù)員薪酬管理上也存在較大差異。因此，我國的公務(wù)員薪酬制度應(yīng)結(jié)合我國的實(shí)際情況，借鑒國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在公務(wù)員薪酬的設(shè)計(jì)方式、薪酬結(jié)構(gòu)、確定方式、增資機(jī)制、績效考核、財(cái)產(chǎn)申報(bào)等方面以法規(guī)的形式確定下來，做到科學(xué)化、規(guī)范化、制度化。此外，應(yīng)針對不同地區(qū)、不同類別公務(wù)員的特點(diǎn)，建立起配套的法規(guī)、制度、體制、機(jī)制，避免因管理辦法的不同和薪酬水平的差異而帶來的相互攀比和矛盾，防止公務(wù)員在職時(shí)貪污、受賄、失職、瀆職等行為的發(fā)生。

3.制定科學(xué)的公務(wù)員績效考核辦法

縱觀各國公務(wù)員薪酬制度，制定科學(xué)合理的公務(wù)員績效考核辦法和增長機(jī)制能夠有效地激勵(lì)公務(wù)員安心工作，提高其行政效率。由此，根據(jù)我國實(shí)際情況，可以借鑒美、英、日、德等國的成功經(jīng)驗(yàn)：其一，要確定合理的公務(wù)員績效考核辦法。一方面，要綜合考慮公務(wù)員的工作性質(zhì)、擔(dān)任職務(wù)、貢獻(xiàn)大小等因素，來確定薪酬的計(jì)發(fā)，真正體現(xiàn)公務(wù)員的實(shí)際貢獻(xiàn)，使之真正起到激勵(lì)作用，強(qiáng)化公務(wù)員自我發(fā)展的意識，削減其貪腐動(dòng)機(jī)。另方面，今后的公務(wù)員薪酬制度改革，應(yīng)參照我國國情，將公務(wù)員的薪酬收入與社會上進(jìn)行比較，可以確定一個(gè)比較合理的高低水平，便于接受監(jiān)督和管理。其二，要建立科學(xué)的薪酬增長機(jī)制。要將薪酬的調(diào)整與生活消費(fèi)指數(shù)掛鉤，增加生活必需品價(jià)格補(bǔ)貼，同時(shí)要定期調(diào)整薪酬，從而保證公務(wù)員的生活不受通貨膨脹等經(jīng)濟(jì)因素的影響。

4.完善公務(wù)員薪酬制度相關(guān)的配套管理措施

為了確保薪酬是公務(wù)員唯一的收入來源，除了要建立中高級公務(wù)員個(gè)人財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度、個(gè)人重大事項(xiàng)報(bào)告制度、配偶子女經(jīng)商匯報(bào)制度等監(jiān)督制度之外，更要抓好公務(wù)員薪酬的制度環(huán)境建設(shè)：一是強(qiáng)化公共財(cái)政管理，大力推進(jìn)部門預(yù)算、集中支付和政府采購制度的改革；二是采取有效措施切斷行政機(jī)關(guān)與下屬事業(yè)單位、甚至是事業(yè)單位開設(shè)的企業(yè)之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。由于有規(guī)范化的預(yù)算制度和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)念A(yù)算約束，使各行政機(jī)關(guān)不能在預(yù)算外獲得額外財(cái)力。否則，公務(wù)員薪酬制度將失去其應(yīng)有的意義。

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