基層社會治理能力法治化路徑探析

朱錦紅

[摘要]隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革和社會變遷的不斷深化，一些深層次的社會矛盾逐漸暴露并激化，群體性事件蜂起，基層社會秩序和傳統(tǒng)的治理模式正面臨挑戰(zhàn)。為了實現(xiàn)治理模式的重構(gòu)，推進(jìn)基層治理能力法治化，文章分析了轉(zhuǎn)型時期我國社會治理面臨的困境，通過對新形勢下我國基層治理模式路徑選擇和積極探析，探討了如何依法推進(jìn)基層治理能力法治化。

[關(guān)鍵詞]社會治理；法治化；合作共治

[DOI]1013939/jcnkizgsc201637191

近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革和社會結(jié)構(gòu)變遷的不斷深化，基層的社會生活開始發(fā)生根本性的變化，傳統(tǒng)的管理模式正面臨著諸多的挑戰(zhàn)。面對新形勢，我們要突破以往基層社會管理以行政為主導(dǎo)的局限，探索基層社會治理新模式。

1國內(nèi)外關(guān)于社會治理模式的理論綜述

在20世紀(jì)90年代，國家與社會理論被引入中國并迅速傳播，廣泛應(yīng)用于政治學(xué)、社會學(xué)、法學(xué)等社會科學(xué)領(lǐng)域。隨之，社會治理理論成為國家與社會關(guān)系的研究重點。就目前而言，國內(nèi)外對于社會治理的研究大致分為以下四種不同的類型：“強(qiáng)政府—弱社會”背景下的全能控制模式、“強(qiáng)政府—弱社會”背景下的政府主導(dǎo)模式、“強(qiáng)政府—強(qiáng)社會”背景下的國家與社會合作共治模式及“弱政府—強(qiáng)社會”背景下的社會自治模式。

11“強(qiáng)政府—弱社會”背景下的全能控制模式

全能控制模式是指政府凌駕于社會之上并支配覆蓋著社會，全方位控制社會方方面面。在政府的強(qiáng)勢掌控之下，社會組織生長空間十分狹窄，公民社會十分弱小。在改革開放前的計劃經(jīng)濟(jì)時期，我國社會管理模式就屬于這種模式，政府是社會管理模式的唯一主體，掌控著國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會的所有事務(wù)。

12“強(qiáng)政府—弱社會”背景下的政府主導(dǎo)模式

政府主導(dǎo)模式是指由行政力量主導(dǎo)、公民和社會組織參與的治理模式。當(dāng)社會力量發(fā)育到一定程度，同時，民主政治、公民社會、有限政府等現(xiàn)代政治理念通過網(wǎng)絡(luò)等媒介逐漸傳播和普及，公民參與意識與參與熱情不斷提升，具備一定的實力參與到基層治理中，但力量又不足以抗衡，這是目前我國絕大多數(shù)地區(qū)普遍采取的治理模式。

13“強(qiáng)政府—強(qiáng)社會”背景下的國家與社會合作共治模式合作共治模式中，社會事務(wù)主要由社會居民和社會組織來承擔(dān)，政府對社會事務(wù)并不直接干預(yù)，政府主要職能就是政策規(guī)劃和經(jīng)費支持。當(dāng)今世界，社會治理模式比較成功的國家，大多屬于這種模式，比如日本。強(qiáng)社會是這種治理模式的必要條件，因此，在當(dāng)下中國公民社會發(fā)育尚不完全，合作共治仍需假以時日。

14“弱政府—強(qiáng)社會”背景下的社會自治模式

社會自治模式是指社會事務(wù)由社會組織主導(dǎo)的管理，公民主動參與，由下而上實施的治理模式。在這種模式中，政府并不直接介入社會事務(wù)，而是通過制定法律法規(guī)的方式間接指導(dǎo)社會事務(wù)，社會組織及公民按照自主自治的原則處理具體事務(wù)，政府與社會相對分離。這種模式在早期的希臘城邦模式比較常見，也是馬克思所說的共產(chǎn)主義社會。

2轉(zhuǎn)型時期基層治理模式法治化的困境

隨著體制轉(zhuǎn)軌的深化和公民社會的崛起，政府主導(dǎo)模式的弊端和不足開始顯現(xiàn)。

21“人治”思想和基層治理行政化

由于深受儒家文化的影響，當(dāng)前我國部分基層干部人治思想仍然很嚴(yán)重，做工作習(xí)慣于講人情，憑個人經(jīng)驗做決策、下命令。加之我國金字塔式的行政管理體制，上級政府和下級政府之間很難博弈，爭取決策的自由裁量權(quán)，往往是按照上級政府的政策簡單機(jī)械地執(zhí)行任務(wù)，基層治理模式行政化傾向嚴(yán)重。

22公民社會的發(fā)育成長與政府公信力下降

公民的社會發(fā)育成長，越來越多的公民維權(quán)的意識開始增強(qiáng)，相對獨立的社會力量群體開始壯大，民間社會組織化程度增強(qiáng)，社會對國家的依附性降低，自主性增強(qiáng)，伴隨而來的自然是對政府的政治認(rèn)同降低，加之網(wǎng)絡(luò)的普及為公民參與監(jiān)督公共事務(wù)提供了渠道和平臺。伴隨著公民社會崛起的同時，政府公信力卻在不斷地下降，伴隨著經(jīng)濟(jì)改革中權(quán)利與資本利益的捆綁導(dǎo)致社會陷入彌散性腐敗和嚴(yán)重的貧富分化，再加上機(jī)關(guān)官僚作風(fēng)，老百姓辦事難，造成群眾“仇官仇富”的心理開始滋生蔓延，自然對政府信任度逐漸降低，陷入“塔西佗陷阱”，即無論政府說真話還是假話，做好事還是壞事，都被認(rèn)為是說假話、做壞事，政府的決定和公共政策難以貫徹執(zhí)行，執(zhí)政陷入困境。

23風(fēng)險社會與多元化利益訴求的現(xiàn)實困境

所謂的風(fēng)險主要來自兩個方面：一方面是來自自然界的風(fēng)險；難以預(yù)防的天災(zāi)人禍，比如：汶川地震、玉樹地震造成大量的人員傷亡和財力、物力的損失，日本的地震都能讓我們的市民一窩蜂地哄搶食鹽；另一方面則是來自于社會生活本身的現(xiàn)實困境，公共危機(jī)事件頻發(fā)、資源短缺、公共物品漲價等能夠引起大面積的緊張和恐怖，有時會嚴(yán)重影響公共生活秩序。此外，社會不公和利益訴求多元化導(dǎo)致社會矛盾尖銳，人民對基層的居住環(huán)境和綜合服務(wù)有了更高的期待，而滯后的公共服務(wù)又不足以承擔(dān)提供多樣社會服務(wù)的重任，基層社會的各種糾紛和矛盾涌現(xiàn)，錯綜復(fù)雜的利益關(guān)系和訴求影響著社會的安定團(tuán)結(jié)。如何彌合日益嚴(yán)重的社會分化和平衡社會各層面的多元利益所求，成為擺在執(zhí)政者面前的嚴(yán)峻考驗。

24全民守法與法治意識淡薄的悖論

全民守法，這是我們講的一個法律認(rèn)同的問題，首先就是老百姓要有法律意識，不然即使你做出了公正的判決，他也會內(nèi)心上抵制這部法律。中國人的思維和行為習(xí)慣還是相信熟人，所以要求法官必須是與此案無關(guān)的“陌生人”。如果不是，當(dāng)判決對一方當(dāng)事人不利時，即便判決是公正的，該當(dāng)事人仍不相信。所以，建設(shè)法治國家首先就是要把老百姓幾千年的這個慣性思維給扭轉(zhuǎn)過來。當(dāng)前，基層群眾法律意識不強(qiáng)，學(xué)法、守法、用法氛圍不濃，加之司法公信力不足，造成很多老百姓不信法，甚至畏懼法律。遇到事情寧愿私下協(xié)商解決或通過行政方式調(diào)節(jié)，而不愿意訴諸法律。比如：“信訪不信法、越法違法維權(quán)”現(xiàn)象較為普遍。

3新形勢下我國基層治理模式的積極探索與路徑選擇31基層網(wǎng)格化治理

基層網(wǎng)格化治理就是將原有的金字塔模式不斷地壓縮，使之扁平化，形成官民共治的局面。我國目前部分鄉(xiāng)村所采用的村兩委、村（黨）小組長、村民代表實質(zhì)上就是這種模式，這種模式看似增強(qiáng)了基層社會組織和個人參與社會治理的過程，在維護(hù)社會穩(wěn)定、化解社會矛盾、提高管理效率上成效顯著，但實際上這種行政中心下移容易導(dǎo)致這些參與治理的人員“一邊倒”，重社會控制，輕治理服務(wù)，加劇行政化的局勢，增加財政負(fù)擔(dān)。

32能人治理模式

這種模式的突出特點就是個別或少數(shù)能人在村級治理實際過程中居支配性地位，具有相當(dāng)高的權(quán)威。這個權(quán)威來自兩個方面：一是德高望重的家族長老，常見與民國時代的家族村落中；二是當(dāng)代農(nóng)村里的致富能人，比如華西村、蔣尚存等，安徽省阜陽市太和縣、阜南縣、界首市等不少村莊，大多數(shù)村兩委都是來自村辦企業(yè)管理者、私營企業(yè)主和個體戶等致富能人。農(nóng)村中的能人治理現(xiàn)象在一些經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)表現(xiàn)較為普遍，從實踐來看，能人治理村莊相對于以前的靠道德權(quán)威治理有很大的進(jìn)步，主要表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)能人在自身發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能力比較強(qiáng)的情況下，能夠帶動村民發(fā)展經(jīng)濟(jì)、走向致富。但能人治理也存在一些問題，主要是能人治理模式說到底還是人治。一旦這個人在帶領(lǐng)村民發(fā)展經(jīng)濟(jì)方面取得了一定的成績，人們對他便產(chǎn)生了一種依賴感、崇拜感，在村一級事務(wù)中有著絕對的權(quán)威，人們佩服他的能力，無形中就模糊甚至消弭了對他行使權(quán)力的監(jiān)督，尤其在市場經(jīng)濟(jì)條件下，許多人把發(fā)展經(jīng)濟(jì)作為評價村干部的唯一標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為只要村干部能夠帶領(lǐng)村民致富、發(fā)展經(jīng)濟(jì)，其他的問題可以不管。在村民這樣的心態(tài)氛圍下，許多能人村干部的不良作風(fēng)開始滋長，這是在今后的基層政權(quán)建設(shè)中需要加強(qiáng)監(jiān)督并著力解決的。

33公約典章模式

這種模式下，大到村干部違規(guī)如何處理，小到一塊荒地的承包等各項村務(wù)，都有“公約典章”可循。與傳統(tǒng)的村規(guī)鄉(xiāng)約不同，“公約典章”由村民公議公決產(chǎn)生，在現(xiàn)行法律框架內(nèi)對村務(wù)運作制予以明確和細(xì)化，給農(nóng)民以行使民主權(quán)利的充分依據(jù)。以紹興新昌縣一個村為例，通過全體村民公決，通過浙江省首部“鄉(xiāng)村典章”。根據(jù)全體村民授權(quán)，典章按重要程度及數(shù)額大小將村務(wù)分為“重大村務(wù)”“重要村務(wù)”和“一般村務(wù)”，哪一級村務(wù)須由哪一個組織研究決定，哪一類開支如何審批等，都規(guī)定得清清楚楚。典章形成小冊子發(fā)到每家每戶，內(nèi)容主要涉及村級組織職責(zé)、村務(wù)議事及決策、村級財務(wù)管理、財務(wù)公開制度、村干部違規(guī)追究辦法等?！班l(xiāng)村典章”的推行改變了黨在農(nóng)村基層的執(zhí)政方式，由為民做主的“父母官”變成讓民做主的“服務(wù)員”，黨在農(nóng)村基層的威信大大提高了。

34合作共治模式

合作共治模式的主要特征表現(xiàn)為治理主體的多元化，通過社會經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，新的社會階層、社會組織和經(jīng)濟(jì)組織不斷涌現(xiàn)，并發(fā)出利益訴求和自治訴求，推動政府不斷放權(quán)，使治理主體由單一轉(zhuǎn)為多元；治理過程互動化，社會組織與社區(qū)成員廣泛參與社區(qū)事務(wù)，不僅能夠解決社區(qū)里規(guī)范化、表面化、淺層次的問題，還能解決復(fù)雜社會中遇到的紛繁多樣的深層問題；治理結(jié)構(gòu)的扁平化，改變了傳統(tǒng)的行政主導(dǎo)的自上而下行政管理模式，減輕社區(qū)居委會繁重的日常行政工作，讓社區(qū)居委會真正成為社區(qū)居民自己的組織。

通過上述我國基層治理模式的積極探索和路徑分析，可以看出當(dāng)前我國基層治理完全地去行政化仍然是不現(xiàn)實的，而另外，公民社會的發(fā)育成長，要求參與政治的呼聲越來越高，這就需要我們綜合考慮雙方的因素，既要壓縮政府的公權(quán)力，防止權(quán)力尋租；又需要將公民納入基層治理的框架內(nèi)，聽民聲、取民意。因此，合作共治模式無疑是當(dāng)下我國基層治理模式的最佳選擇。這種模式中的政府與社會存在著一定的張力和彈性，既充分地調(diào)動了社會各方面的主體參與社會治理的主動性，又通過互動增強(qiáng)了決策的科學(xué)性。這種多元利益主體博弈機(jī)制下的治理模式正是立法的基本精神，將分散的個體利益訴求整合為組織共同的合理化利益訴求，并通過法治渠道將訴求納入政府的政策過程，推進(jìn)基層治理能力的法治化。

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