高校預(yù)算管理先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的借鑒及新方法探索

黃錦

摘要：發(fā)達(dá)國家及地區(qū)高等教育的發(fā)展較早較快，其高校預(yù)算管理體系也比較健全。隨著我國經(jīng)濟(jì)改革的深入，市場機(jī)制逐步與國際接軌，高校在預(yù)算管理方面要借鑒發(fā)達(dá)國家及地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，從而構(gòu)建出適合新形勢(shì)下我國高校預(yù)算管理的創(chuàng)新模式。文章通過對(duì)美國及香港特區(qū)高校預(yù)算管理主要特征的分析，結(jié)合我國高校預(yù)算管理目前存在的不足之處，找到契合點(diǎn)，在借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出新時(shí)期下我國高校預(yù)算管理新模式，以期對(duì)高校預(yù)算管理提供參考。

關(guān)鍵詞：高校 預(yù)算管理 先進(jìn)經(jīng)驗(yàn) 新方法

中圖分類號(hào)：F234 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1002-5812（2016）18-0101-02

一、美國及香港特區(qū)高校預(yù)算管理的主要特征

（一）美國高校。（1）完善的預(yù)算管理模式。美國高校按收支對(duì)象及功能分類編制學(xué)校的總體預(yù)算，在總體預(yù)算的指導(dǎo)下，又按各校領(lǐng)導(dǎo)分管的權(quán)限分別編制部門的收入預(yù)算和支出預(yù)算。在具體編制部門預(yù)算時(shí)，采用基于校內(nèi)各單位的行為是否產(chǎn)生收入為導(dǎo)向，對(duì)能產(chǎn)生收入的學(xué)院、科研機(jī)構(gòu)、體育部、后勤部門等采用基于行為的方法編制預(yù)算，對(duì)其他單位如行政部門、圖書館等則由校財(cái)務(wù)部門統(tǒng)一安排預(yù)算。（2）設(shè)置專門的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)。美國高校財(cái)務(wù)部門下設(shè)預(yù)算辦公室和控制辦公室進(jìn)行專門的預(yù)算管理，前者負(fù)責(zé)預(yù)算的編制，后者負(fù)責(zé)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督、控制和評(píng)價(jià)。同時(shí)，校內(nèi)各單位均設(shè)置預(yù)算專員崗，負(fù)責(zé)本單位預(yù)算的申報(bào)、執(zhí)行和意見的反饋。（3）預(yù)算編制嚴(yán)格、人員參與度高。美國高校的預(yù)算年度通常以學(xué)年為期限，編制時(shí)間要提前一年，一般在每年的4月份開始編制下一年度的預(yù)算，經(jīng)過校內(nèi)的層層審查論證，不斷修改完善，最后報(bào)給學(xué)校所屬的州，州長最遲在每年6月份將審核批準(zhǔn)后的預(yù)算下達(dá)給高校，高校必須嚴(yán)格執(zhí)行此預(yù)算；在預(yù)算編制過程中，高校積極鼓勵(lì)相關(guān)的部門和教職員工參與編制預(yù)算或提供建議和反饋意見，有的高校還成立了由員工組成的預(yù)算委員會(huì)，負(fù)責(zé)重要項(xiàng)目的推薦及相應(yīng)預(yù)算的申報(bào)。

（二）香港特區(qū)高校。（1）設(shè)立專門的財(cái)務(wù)預(yù)算機(jī)構(gòu)。香港特區(qū)高校的預(yù)算收入基本上依賴于政府撥款，香港特區(qū)的大多數(shù)高校都成立了“預(yù)算委員會(huì)”作為預(yù)算管理的決策機(jī)構(gòu)，主要職能是負(fù)責(zé)學(xué)校的預(yù)算編制工作，制定上報(bào)政府的撥款申請(qǐng)及校內(nèi)預(yù)算經(jīng)費(fèi)的分配方案；同時(shí)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行定期檢查，并及時(shí)調(diào)整出現(xiàn)的問題。（2）科學(xué)的預(yù)算編制流程。香港特區(qū)高校財(cái)務(wù)部門在對(duì)政府撥款計(jì)劃和學(xué)?？傮w發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行分析后，先提出預(yù)算分配草案，再經(jīng)預(yù)算委員會(huì)討論后，下達(dá)至各學(xué)院（部門）進(jìn)行部門預(yù)算的編制；接著財(cái)務(wù)部門根據(jù)各學(xué)院（部門）上報(bào)的部門預(yù)算方案，對(duì)綜合預(yù)算的草案進(jìn)行調(diào)整和完善，最后經(jīng)預(yù)算委員會(huì)，重大或特殊項(xiàng)目的預(yù)算還須經(jīng)校董會(huì)審批后，方可確定正式的預(yù)算方案。（3）預(yù)算考核嚴(yán)格規(guī)范。由于香港特區(qū)政府對(duì)高校的預(yù)算撥款周期為3年，因此高校財(cái)務(wù)部門要求各學(xué)院（單位）須上報(bào)未來三年的工作計(jì)劃、教職工編制計(jì)劃和預(yù)算收支計(jì)劃。預(yù)算年度的中期和年終都要結(jié)合這些計(jì)劃對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行檢查，一方面及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題便于修正，另一方面考核預(yù)算執(zhí)行的績效以采取相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施。

二、我國高校預(yù)算管理的不足之處

（一）預(yù)算管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置上不夠科學(xué)合理。我國高校的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)通常是財(cái)務(wù)部門的下設(shè)科室，預(yù)算管理工作由兩三個(gè)財(cái)務(wù)人員完成。這種人手少、工作量大、編制時(shí)間短的情況，使得預(yù)算管理僅停留在機(jī)械地編制財(cái)務(wù)預(yù)算和簡單的經(jīng)費(fèi)分配上，預(yù)算管理沒有得到真正的落實(shí)和發(fā)揮其應(yīng)有的指導(dǎo)作用。

（二）預(yù)算編制理念和方法落后。一方面，大部分高校的預(yù)算編制沒有融入全面預(yù)算的理念，沒有將經(jīng)營性收入、科研收入、基本建設(shè)收入等涵蓋在總預(yù)算中進(jìn)行統(tǒng)籌預(yù)算；另一方面，長期沿用的傳統(tǒng)增量預(yù)算法固化了高校資金在不同部門之間的分配格局，既不科學(xué)也不規(guī)范，而且制約了各部門創(chuàng)收節(jié)支的積極性，影響了學(xué)校各項(xiàng)事業(yè)的均衡發(fā)展。

（三）預(yù)算執(zhí)行剛性不強(qiáng)，預(yù)算約束力軟化。預(yù)算指標(biāo)一次性劃撥是高校下達(dá)分配預(yù)算經(jīng)費(fèi)的常見方式，且大部分專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)只按總額下達(dá)，并未控制預(yù)算的開支明細(xì)，使得預(yù)算執(zhí)行中容易造成隨意性和不可控性。還有部分高校預(yù)算彈性很大，校內(nèi)部門隨意擴(kuò)大開支范圍，提高開支標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)算的執(zhí)行偏離計(jì)劃的軌道，預(yù)算的控制作用被弱化。

（四）預(yù)算缺乏有效的考核體系。目前，很多高校在編制完當(dāng)年的預(yù)算后，對(duì)其執(zhí)行過程中的預(yù)算數(shù)據(jù)沒有進(jìn)行及時(shí)、科學(xué)、有效的考評(píng)，預(yù)算超支、節(jié)余均無獎(jiǎng)懲措施；或是僅對(duì)預(yù)算績效的某些指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)考核，并未形成一整套科學(xué)完整的預(yù)算績效指標(biāo)考核體系。因此，預(yù)算執(zhí)行結(jié)果失去了對(duì)預(yù)算目標(biāo)的反饋?zhàn)饔?，也?shì)必影響下一次預(yù)算的編制。

三、新形勢(shì)下加強(qiáng)我國高校預(yù)算管理的對(duì)策

（一）預(yù)算管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制理念及方法的變革。

1.設(shè)立專門的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，各司其職，各負(fù)其責(zé)。在完善高校財(cái)務(wù)部門行使預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行及調(diào)整等職能的同時(shí)，應(yīng)增設(shè)或強(qiáng)化學(xué)校財(cái)經(jīng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組（或稱為預(yù)算委員會(huì)）作為校預(yù)算管理的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，學(xué)校職工代表大會(huì)、紀(jì)委監(jiān)察部門應(yīng)作為預(yù)算監(jiān)督部門，由此形成一個(gè)較為完善的預(yù)算管理綜合機(jī)構(gòu)。預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督相分離，相關(guān)的職能部門在對(duì)預(yù)算管理的工作中有相對(duì)獨(dú)立的職權(quán)，才能起到相互牽制的作用，從而使預(yù)算管理工作得以順利開展。

2.樹立全面預(yù)算和校內(nèi)部門預(yù)算的理念。全面預(yù)算和校內(nèi)部門預(yù)算的管理理念分別從預(yù)算管理的綜合完整性和科學(xué)性方面保證了高校預(yù)算管理理念的改善，兩者相互融合，提高了預(yù)算編制的參與度和積極性。涵蓋收入和支出兩部分預(yù)算的全面預(yù)算，可使單位內(nèi)部各部門都自覺參與預(yù)算，全員執(zhí)行預(yù)算并按批準(zhǔn)的預(yù)算去行動(dòng)，同時(shí)按批準(zhǔn)的預(yù)算來考評(píng)。校內(nèi)部門預(yù)算則將預(yù)算落實(shí)到每一個(gè)具體部門，預(yù)算從基層逐級(jí)編制，層層匯總，克服了由財(cái)務(wù)部門代編預(yù)算的盲目性。

3.增強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)合理性。對(duì)于高校中以月或季度為單位來編制的預(yù)算，可以采用以“滾動(dòng)預(yù)算”為主的編制方法，根據(jù)前期預(yù)算的執(zhí)行情況及時(shí)調(diào)整和修訂近期預(yù)算，形成一個(gè)延續(xù)性的滾動(dòng)的預(yù)算體系；對(duì)于高校中以一年為單位來編制的預(yù)算，可以采用以“零基預(yù)算”為主的編制方法，對(duì)當(dāng)年要展開的工作重新進(jìn)行衡量，按照輕重緩急的原則進(jìn)行排序，從而優(yōu)化資源的配置和使用；對(duì)于高校中以幾個(gè)年度為單位來編制的預(yù)算，可以采用以“彈性預(yù)算”為主的編制方法，隨著業(yè)務(wù)量的變化來調(diào)整預(yù)算，增加預(yù)算控制的彈性需求。將幾種預(yù)算編制方法有機(jī)結(jié)合、融會(huì)貫通，可以使預(yù)算資金的分配更加公正、公平和透明。

（二）加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算控制和結(jié)余經(jīng)費(fèi)的管理。

1.預(yù)算執(zhí)行和控制應(yīng)剛?cè)岵?jì)。（1）剛是指剛性的管理制度，嚴(yán)格執(zhí)行并控制預(yù)算，強(qiáng)化預(yù)算的約束力。一方面，在預(yù)算經(jīng)費(fèi)的開支過程中，實(shí)行“一枝筆”審批制度，即在預(yù)算規(guī)定的金額及使用范圍內(nèi)由負(fù)責(zé)人審批經(jīng)費(fèi)的使用，原則上不得隨意調(diào)整或追加預(yù)算。另一方面，建立超預(yù)算時(shí)的預(yù)警機(jī)制，對(duì)超過預(yù)算限額及使用范圍的情況需報(bào)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)審批，如需調(diào)整或追加預(yù)算也應(yīng)通過嚴(yán)格的審批及論證來確定。（2）柔是指相對(duì)于剛性管理的人本主義的管理方式。首先要營造一種全民參與預(yù)算的氛圍，使廣大教職員工意識(shí)到預(yù)算管理與自身利益的相關(guān)性，并積極參與到預(yù)算管理中，從而在預(yù)算編制時(shí)可以汲取更廣泛的思路和意見，形成自下而上的預(yù)算申報(bào)方式，更利于預(yù)算編制的現(xiàn)實(shí)性和合理性。同時(shí)，在預(yù)算執(zhí)行和控制中也能促進(jìn)教職工的自覺性，提高了預(yù)算管理的效率。

2.盤活存量資金，加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，試行“競爭性資金池”模式。針對(duì)高校專項(xiàng)資金預(yù)算執(zhí)行中存在的未按預(yù)算進(jìn)度使用而導(dǎo)致存量大，甚至出現(xiàn)部分財(cái)政專項(xiàng)到期而大量結(jié)余資金被上級(jí)財(cái)政收回的情況，可以引入金融行業(yè)的“資金池”模式。高校按各類專項(xiàng)資金歸口分類，每年將這些預(yù)算資金全部納入相應(yīng)的資金池，實(shí)行競爭使用。高校財(cái)務(wù)部門根據(jù)資金池中專項(xiàng)資金的使用情況，進(jìn)行實(shí)時(shí)跟蹤和分析，并及時(shí)反饋至項(xiàng)目主管部門，再依據(jù)專項(xiàng)資金的預(yù)算年度進(jìn)行相應(yīng)的處理。一年內(nèi)尚未啟用的項(xiàng)目，項(xiàng)目主管部門須查找原因并及時(shí)提醒項(xiàng)目負(fù)責(zé)人；若2/3預(yù)算年度仍未啟用的項(xiàng)目或結(jié)余超過預(yù)算總額2/3的項(xiàng)目，項(xiàng)目主管部門可通知財(cái)務(wù)部門將該預(yù)算資金調(diào)撥給資金池中的預(yù)算項(xiàng)目使用。這種競爭性使用預(yù)算資金的模式，一方面盤活了存量資金，加快了預(yù)算執(zhí)行的進(jìn)度，從而避免了資金被上級(jí)財(cái)政收回的風(fēng)險(xiǎn)；另一方面可以減少、淘汰劣質(zhì)項(xiàng)目，有利于提高教職工申請(qǐng)項(xiàng)目、合理有效使用財(cái)政資金的積極性，也進(jìn)一步促進(jìn)了學(xué)校的教育科研事業(yè)發(fā)展。

（三）建立和健全預(yù)算的考核和評(píng)價(jià)機(jī)制。

1.加強(qiáng)預(yù)算績效考核和評(píng)價(jià)的觀念。預(yù)算的考核和評(píng)價(jià)應(yīng)在預(yù)算執(zhí)行及預(yù)算年度結(jié)束時(shí)定期開展，依據(jù)相關(guān)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，各部門和項(xiàng)目根據(jù)考核和評(píng)價(jià)的結(jié)果進(jìn)行排名，并建立相應(yīng)的獎(jiǎng)懲制度，對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況優(yōu)秀、開源節(jié)流的部門給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況不好、經(jīng)費(fèi)使用浪費(fèi)的部門給予一定的懲罰；加大效益好的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的投入，削減甚至取消效益差的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的投入。

2.構(gòu)建預(yù)算績效指標(biāo)體系。在經(jīng)濟(jì)學(xué)、會(huì)計(jì)學(xué)、財(cái)務(wù)管理學(xué)等學(xué)科理論的基礎(chǔ)上，根據(jù)高校財(cái)務(wù)管理的目標(biāo)，選取能夠全面衡量校內(nèi)各單位工作業(yè)績和效能的可量化的各類比率作為預(yù)算績效指標(biāo)。基本可以分為財(cái)務(wù)指標(biāo)和非財(cái)務(wù)指標(biāo)兩大類，在大類下級(jí)又細(xì)分多個(gè)層級(jí)的具體指標(biāo)。其中，財(cái)務(wù)指標(biāo)可細(xì)分為財(cái)務(wù)綜合實(shí)力指標(biāo)、財(cái)務(wù)運(yùn)行績效指標(biāo)、財(cái)務(wù)發(fā)展?jié)摿χ笜?biāo)等；非財(cái)務(wù)指標(biāo)可細(xì)分為學(xué)校辦學(xué)條件指標(biāo)、人才培養(yǎng)指標(biāo)、科研成果指標(biāo)、社會(huì)服務(wù)指標(biāo)、學(xué)科資源條件指標(biāo)等。通過指標(biāo)的設(shè)置，并在預(yù)算考核和評(píng)價(jià)中不斷測(cè)試其可行性和有效性，從而初步構(gòu)建出一套較為完整、科學(xué)合理且行之有效的預(yù)算績效指標(biāo)體系，以期實(shí)現(xiàn)在預(yù)算編制中進(jìn)行決策評(píng)價(jià)，在預(yù)算執(zhí)行中進(jìn)行過程評(píng)價(jià)，以及在決算中進(jìn)行結(jié)果評(píng)價(jià)。

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