民辦高校依法治校之路初探

陳靜

[摘要]民辦高校迎著改革開(kāi)放的春風(fēng)成立至今，已走過(guò)三十多年的發(fā)展歷程，為我國(guó)高等教育事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展提供了思路，也是其重要組成部分之一。在依法治國(guó)和依法治校的社會(huì)大背景下，民辦高校更需要努力探索符合自身發(fā)展特點(diǎn)的依法治校之路，為國(guó)家及社會(huì)發(fā)展做出更大的貢獻(xiàn)。

[關(guān)鍵詞]高等教育 民辦高校 依法治校

[中圖分類(lèi)號(hào)]G647 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1009-5349（2016）18-0178-02

一、研究背景

1997年，依法治國(guó)第一次被定義為國(guó)家發(fā)展的基本方略。在這個(gè)大的社會(huì)背景下，學(xué)校教育的發(fā)展也離不開(kāi)法治。

2003年，教育部曾在文件中提出：民辦學(xué)校要根據(jù)《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《促進(jìn)法》）和國(guó)家有關(guān)法律規(guī)章規(guī)定，規(guī)范辦學(xué)行為……對(duì)違反法律、法規(guī)規(guī)定的學(xué)校管理制度和規(guī)定，要及時(shí)修改或者廢止。[1]

2010年，國(guó)家公布的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃綱要》）又進(jìn)一步指出：大力推進(jìn)依法治校。

2012年，在總結(jié)全國(guó)各地依法治校的成功經(jīng)驗(yàn)、有效做法的基礎(chǔ)之上，教育部正式頒布了《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》。

二、民辦高校的發(fā)展

從法律意義上講，相對(duì)于自然人，民辦高校作為一個(gè)法人主體，對(duì)歸屬其自身的財(cái)物資產(chǎn)擁有最直接的支配權(quán)利、使用權(quán)利及分配權(quán)利，民辦高校還擁有內(nèi)部管理及對(duì)外從事民事活動(dòng)的法律正當(dāng)權(quán)利，而且民辦高校需要獨(dú)立承擔(dān)其民事責(zé)任。同時(shí)，民辦高校做為一種為社會(huì)教育發(fā)展而設(shè)立的具有與“公”相對(duì)而言的“私”的性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，必須接受?chē)?guó)家的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和管理。

縱觀(guān)民辦高校30多年來(lái)的發(fā)展歷史，民辦高校的發(fā)展是伴隨著改革開(kāi)放的春風(fēng)，憑借辦學(xué)者堅(jiān)韌不拔的意志以及巨大的市場(chǎng)空間而重新發(fā)展起來(lái)的。從租賃校舍到自建校園，從白手起家到擁有上億元資產(chǎn)，從自考輔導(dǎo)到國(guó)家文憑試點(diǎn)，從非學(xué)歷教育到學(xué)歷教育，從幾個(gè)人的課外輔導(dǎo)班，發(fā)展到專(zhuān)科辦學(xué)，再繼續(xù)發(fā)展到本科層次，從“補(bǔ)充地位”到“重要組成地位”……我國(guó)民辦高等教育創(chuàng)造了無(wú)數(shù)個(gè)奇跡。民辦高等教育的興起和發(fā)展既為我國(guó)這樣一個(gè)發(fā)展中的人口大國(guó)尋找到了一條緩解公共財(cái)政壓力之路，又在一定程度上滿(mǎn)足了國(guó)民旺盛的高等教育需求。

根據(jù)國(guó)家教育部信息網(wǎng)站獲知，在2013年底的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中，全國(guó)民辦高校已達(dá)700多所（獨(dú)立學(xué)院近300所），招生160多萬(wàn)人，在校生500多萬(wàn)人。民辦高校不斷發(fā)展，已經(jīng)不再是一二十年前缺資金、缺師資、缺校舍的狀態(tài)，而是越來(lái)越注重學(xué)生的特長(zhǎng)發(fā)展以及師資隊(duì)伍建設(shè)，提升教學(xué)質(zhì)量，提高培養(yǎng)學(xué)生質(zhì)量。

民辦高校的迅速發(fā)展，除得益于國(guó)家政策的支持外，跟其自身的辦學(xué)特點(diǎn)息息相關(guān)。而根據(jù)《促進(jìn)法》規(guī)定，民辦高校的制度是董事會(huì)（或理事會(huì)）領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，董事會(huì)（或?qū)W校理事會(huì)）作為擁有治理權(quán)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，是學(xué)校的最高權(quán)利決策機(jī)構(gòu)，把握學(xué)校的大局，負(fù)責(zé)制訂學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、遴選校長(zhǎng)、確定經(jīng)費(fèi)使用原則等重大問(wèn)題的決策。校長(zhǎng)是由董事會(huì)（或理事會(huì)）聘用的具有豐富教育管理領(lǐng)域經(jīng)驗(yàn)的人員，作為與董事會(huì)決策一致的執(zhí)行者，在董事會(huì)授權(quán)范圍內(nèi)全面主持民辦高校的教學(xué)、行政管理等工作。總體來(lái)講，民辦高校的主要特征表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：[2]

第一，辦學(xué)的自主性。民辦高校的辦學(xué)主體是企事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體及其他社會(huì)組織和公民個(gè)人，辦學(xué)資金來(lái)源為非國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)。因此，在符合國(guó)家法律與規(guī)范的前提下，只要不違反法律法規(guī)，民辦高校是有權(quán)利根據(jù)自身的發(fā)展需要來(lái)自主安排自身正常的教育活動(dòng)的，比如自主籌措辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、自主安排教學(xué)經(jīng)費(fèi)的使用和經(jīng)費(fèi)的管理、自主決定教育教學(xué)人員的選聘、自主設(shè)置專(zhuān)業(yè)招生、制定教育教學(xué)大綱和設(shè)定課程以及教材的選用、發(fā)放學(xué)歷學(xué)位及榮譽(yù)證書(shū)等。

第二，辦學(xué)的靈活性。民辦教育辦學(xué)的靈活性主要緣于其獨(dú)立自主的辦學(xué)管理運(yùn)營(yíng)機(jī)制，主要表現(xiàn)為辦學(xué)策略緊跟市場(chǎng)發(fā)展、可根據(jù)社會(huì)需要及時(shí)調(diào)整辦學(xué)方向和辦學(xué)思路、經(jīng)費(fèi)籌措形式靈活多樣等。

三、民辦高校依法治校的意義

隨著國(guó)家教育體制改革的發(fā)展，民辦高校獲得了辦學(xué)自主權(quán)，同時(shí)隨著政府教育立法和管理的不斷加強(qiáng)，民辦高校的管理也有不同程度的提高，依法治校工作也有了一定程度的進(jìn)展，但仍存在許多新情況、新問(wèn)題，這些都要依靠教育法律法規(guī)和規(guī)章條例等來(lái)規(guī)范行為和加強(qiáng)管理。

先是1982年《憲法》規(guī)定，允許社會(huì)力量辦學(xué)，接著1987年出臺(tái)了《社會(huì)力量辦學(xué)若干管理?xiàng)l例》使政策更加明朗化，到1993年的《民辦高等學(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定》和1997年的《社會(huì)力量辦學(xué)條例》，明晰了民辦高校設(shè)立以及管理的相關(guān)規(guī)定和要求，最近在2002年的《民辦教育促進(jìn)法》及2004年的《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》，都說(shuō)明了國(guó)家各項(xiàng)法律、法規(guī)的出臺(tái)，都可以理解為國(guó)家對(duì)民辦高校發(fā)展的鼓勵(lì)和重視。

依法治校對(duì)于民辦高校管理的突出意義表現(xiàn)在以下三點(diǎn)：

其一，有利于確定民辦高校自身獨(dú)立的法律地位。

民辦高校的權(quán)利與義務(wù)不僅來(lái)源于《教育法》《高等教育法》，而且在《民辦教育促進(jìn)法》及其實(shí)施條例中還有明確的規(guī)定。民辦高校與國(guó)家和地方教育行政部門(mén)的關(guān)系主要表現(xiàn)是：在政策范圍內(nèi)，接受領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和管理。民辦高校實(shí)現(xiàn)依法治校的規(guī)范管理，是民辦高校保證和維護(hù)其獨(dú)立法律地位的保證，也是其實(shí)現(xiàn)自主辦學(xué)的前提條件。

其二，有利于民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的建立和自身發(fā)展機(jī)制的穩(wěn)定。

民辦高校的舉辦者和辦學(xué)者是其內(nèi)部?jī)蓚€(gè)重要的管理主體，往往都會(huì)因?yàn)閮烧哂兄煌男袨槟康暮吐氊?zé)特點(diǎn)，使得兩者之間難于形成合力，很難達(dá)到平衡。為解決此類(lèi)問(wèn)題，相關(guān)的教育法律法規(guī)中作了很多明確規(guī)定，包括對(duì)舉辦者權(quán)利義務(wù)的規(guī)范，對(duì)民辦高校決策機(jī)構(gòu)的組成與職責(zé)的規(guī)定，對(duì)校長(zhǎng)地位與職責(zé)的明確等等。依法落實(shí)這些規(guī)定，才能保證民辦高校建立合理、穩(wěn)定的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，形成可持續(xù)發(fā)展的自我監(jiān)督機(jī)制。

其三，有利于民辦高校形成良好的社會(huì)信譽(yù)和公信力。

對(duì)比世界一流的私立大學(xué)可知，民辦高校要想得到長(zhǎng)遠(yuǎn)和可持續(xù)的發(fā)展，一定要注重教學(xué)質(zhì)量和發(fā)展特色。通過(guò)依法治校，梳理和建立自己的體制管理方式，形成符合法治要求的辦學(xué)質(zhì)量和發(fā)展特色，無(wú)疑對(duì)民辦高校的發(fā)展具有重要的作用。

四、民辦高校依法治校的探索

有不少民辦高校喊出要?jiǎng)?chuàng)辦“東方哈佛”“東方劍橋”的口號(hào)，殊不知，這些最終成功塑造百年聲譽(yù)的世界名校，決竅就是其對(duì)依法治校的堅(jiān)持。

民辦高校依法治校涉及學(xué)校工作的各個(gè)方面，其實(shí)質(zhì)是要把法治的精神貫穿于學(xué)校管理的整個(gè)過(guò)程。在民辦高校依法治校這個(gè)系統(tǒng)工程中，比較關(guān)鍵的環(huán)節(jié)有以下幾個(gè)方面：

1.依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，制定和完善學(xué)校章程

學(xué)校章程建設(shè)是依法治校工作的重中之重。根據(jù)《教育法》及《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》等法律規(guī)章的要求，民辦高校的章程需對(duì)學(xué)校的辦學(xué)性質(zhì)和宗旨、學(xué)校發(fā)展目標(biāo)、人才培養(yǎng)目標(biāo)、學(xué)校決策機(jī)制、學(xué)校內(nèi)部申訴與調(diào)解制度、辦學(xué)者與學(xué)校經(jīng)營(yíng)者之間的權(quán)利義務(wù)等重大問(wèn)題做出成文規(guī)定。因此，民辦高等學(xué)校的章程經(jīng)過(guò)教育行政部門(mén)審核批準(zhǔn)確定后，就產(chǎn)生了法律效應(yīng)，可以成為民辦高校辦學(xué)行為的法律依據(jù)。

2.建立健全學(xué)校內(nèi)部管理規(guī)章制度

依據(jù)章程，民辦高校需建立健全學(xué)校內(nèi)部的各項(xiàng)規(guī)章制度，包括教育教學(xué)、人事管理、財(cái)務(wù)管理、招生管理、學(xué)生管理、師資管理、后勤保障、資產(chǎn)管理和安全管理等制度，以及各種辦事程序、議事規(guī)則、內(nèi)部組織規(guī)則、應(yīng)急管理預(yù)案等與辦學(xué)相關(guān)的管理制度。同時(shí)，學(xué)校要建立規(guī)章制度合法性審查機(jī)制，及時(shí)對(duì)學(xué)校各種規(guī)章制度進(jìn)行清理，并向師生公布。

3.以人為本，維護(hù)教職工和學(xué)生合法權(quán)益

民辦高校依法治校，實(shí)現(xiàn)以人為本，應(yīng)是以尊重師生權(quán)利為核心的。

根據(jù)《教師法》《教師資格條例》及其實(shí)施辦法等法律、條例，制定民辦高?！督處煟殻┦謨?cè)》，保障教職工的合法權(quán)益、明確教職工的義務(wù)責(zé)任。具體體現(xiàn)為：聘用符合任職要求的教師，與教職工簽訂聘用合同；依法、公正地做好教職工申訴工作等。

根據(jù)我國(guó)《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》等，制定民辦高?！秾W(xué)生（入學(xué)）手冊(cè)》，建全并落實(shí)學(xué)生心理健康保護(hù)機(jī)制；學(xué)生自行組織的團(tuán)體必須合法，組織健全，并依法履行職責(zé)；建立學(xué)生申訴制度，依法、公平、公正地做好學(xué)生申訴工作等。

4.發(fā)動(dòng)教職工積極參與到學(xué)校管理中來(lái)、開(kāi)放學(xué)校管理監(jiān)督機(jī)制，依法公開(kāi)校務(wù)信息

對(duì)民辦高校的穩(wěn)定發(fā)展來(lái)講有重要意義的是建立民主管理制度，發(fā)動(dòng)教職工積極參與到學(xué)校的管理和建設(shè)中。

根據(jù)《高等學(xué)校信息公開(kāi)辦法》等規(guī)章規(guī)定，民辦高校要對(duì)學(xué)校的校務(wù)工作適當(dāng)公開(kāi)，保障師生家長(zhǎng)及社會(huì)的知情權(quán)。

民辦高校的監(jiān)督機(jī)制中應(yīng)當(dāng)建立社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，學(xué)校決策中涉及學(xué)生、教師權(quán)益的重要事項(xiàng)，要提交學(xué)生代表大會(huì)或教職工代表大會(huì)討論表決，主動(dòng)接受學(xué)生、教師、家長(zhǎng)和社會(huì)的監(jiān)督，形成良好的監(jiān)督機(jī)制。

5.建立良好的校園法治文化

創(chuàng)建校園法治文化的重點(diǎn)是法治觀(guān)念的轉(zhuǎn)變，不僅學(xué)校的管理者的觀(guān)念需要轉(zhuǎn)變，同時(shí)也對(duì)整個(gè)教育教學(xué)活動(dòng)的參與者提出要求，即也涉及教師、學(xué)生法治觀(guān)念、規(guī)則意識(shí)的培養(yǎng)。民辦高校的管理者可以緊密跟進(jìn)國(guó)家政策法律的解讀，校內(nèi)開(kāi)展法制宣傳，可定期安排學(xué)生進(jìn)行法制教育，以此來(lái)共同創(chuàng)造良好的校園法治文化。

【參考文獻(xiàn)】

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[3]鄭樹(shù)山.不平凡的發(fā)展歷程令人矚目的發(fā)展成就——改革開(kāi)放三十年來(lái)民辦高等教育發(fā)展的回顧與展望[J].國(guó)家教育行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2008.12.

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責(zé)任編輯：楊柳