淺析河南省高速公路投資模式發(fā)展趨勢

楊古新

摘 要：據(jù)交通運輸部公布的數(shù)據(jù)，截至2015年底，全國高速公路里程12.35萬公里，比上年末增加1.16萬公里。其中，國家高速公路7.96萬公里，增加0.65萬公里。高速公路屬于資本密集型產(chǎn)業(yè)，且投資回報期長，對融資結(jié)構(gòu)、債務比例、項目管理和風險管理的要求嚴格。發(fā)展高速公路首先要解決的就是資金問題，本文通過總結(jié)河南省高速公路投資模式的發(fā)展歷程，并分析了新形勢下的高速公路投資模式。

關(guān)鍵詞：高速公路；投資模式；發(fā)展趨勢

高速公路作為公路運輸現(xiàn)代化的重要標志，在國民經(jīng)濟運行和發(fā)展中具有重要作用，是支撐經(jīng)濟和社會的重要力量，是推動社會經(jīng)濟發(fā)展的“加速器”，大力發(fā)展高速公路是各個國家、各個省份的必然選擇。根據(jù)《國家高速公路網(wǎng)規(guī)劃》，到2030年，國家高速公路通車里程將達到11.8萬公里。截至2015年底，河南省高速公路通車里程達6305公里，居全國第三，全年新增高速公路446公里。按照《河南省高速公路網(wǎng)規(guī)劃調(diào)整方案》，到2020年，河南省高速公路里程將達8070公里。

作為資金密集型產(chǎn)業(yè)，隨著征地拆遷費用、原材料價格以及人工成本不斷上漲，四車道高速公路的平均單位造價已從2000年的3200萬元/公里增加到2014年的7700萬元/公里。未來高速公路建設(shè)資金壓力仍然較大，研究高速公路投資模式，探索新型的投資方式，對于河南省高速公路事業(yè)的發(fā)展具有較大的現(xiàn)實意義。

一、河南省高速公路現(xiàn)有的投資模式及特點

1994年，全長81公里的鄭州至開封高速公路建成通車，結(jié)束了河南省無高速公路的歷史，河南省成為全國第十個擁有高速公路的省份。從此，河南省高速公路實現(xiàn)了跨越式發(fā)展，2004年突破1000公里，2005年突破2000公里，2006年突破3000公里，躍居全國第一，2007年突破4000公里，2010年突破5000公里，2015年突破6000公里達到6305公里。2003-2007年間是河南高速公路建設(shè)的高峰期，五年累計總投資額達到1240億元，占歷年投資總額的43%。根據(jù)《河南省高速公路網(wǎng)規(guī)劃調(diào)整方案》，到2020年，河南省高速公路里程將達8070公里，高速公路密度達到4.8公里/百平方公里。屆時，河南省規(guī)劃的高速公路線全部完成，將形成一個高效、快捷、安全的高速公路網(wǎng)絡(luò)，京港澳、連霍等主干路線運輸能力也將全面提高。

高速公路是大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，屬于資金密集型產(chǎn)業(yè)兼具勞動和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，而且投資回報期長，對融資結(jié)構(gòu)、債務比例、項目管理和風險管理的要求嚴格。所以合理的可持續(xù)的投資模式對于支持河南省高速公路行業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展，解決高速公路建設(shè)的資金問題至關(guān)重要。

河南省高速公路均為收費公路，按車輛通行費征收主體性質(zhì)的不同可分為政府還貸高速公路和經(jīng)營性高速公路。政府還貸公路的收費主體是政府所屬機構(gòu)，經(jīng)營性公路的收費主體是以營利為目的企業(yè)法人。兩者主要區(qū)別在于：政府還貸收費公路的通行費收支需要納入政府財政預算，經(jīng)營性收費公路的收費期限、定價和盈利水平需要接受政府的管制。目前6305公里高速公路中，政府還貸高速公路約2745.8公里，占比43.5%，由河南省收費還貸高速公路管理中心（隸屬于河南省交通運輸廳的事業(yè)單位）統(tǒng)一管理；經(jīng)營性高速公路約3559.2公里，占比56.5%，其中1994.2公里由河南省交通投資集團有限公司（國有獨資公司，由河南省人民政府出資，由省國資委負責資產(chǎn)監(jiān)管，由省交通運輸廳負責行業(yè)管理）管理，其余1565公里由其他主體經(jīng)營。

按照投資主體不同，河南省高速公路可分為廳屬企業(yè)（河南省收費還貸高速公路管理中心和河南省交通投資集團有限公司）投資的高速公路和其他主體投資的高速公路，在6305公里高速公路中，廳屬企業(yè)投資的高速公路約4518公里，占比71.7%，其他主體投資的高速公路約1787公里，占比28.3%。

目前，河南省高速公路建設(shè)投資模式主要包括以下幾種：

（一）交通運輸廳及廳屬企業(yè)投資建設(shè)

河南高速公路發(fā)展有限責任公司（以下簡稱“高發(fā)公司”）于2000年組建，2009年河南交通投資集團有限公司（以下簡稱“交投集團”）成立后，高發(fā)公司成為交投集團的全資子公司，2010年河南省收費還貸高速公路管理中心（以下簡稱“管理中心”）成立。

在上述廳屬企業(yè)成立之前，河南省高速公路的投資主體為省交通運輸廳以及公路管理局。廳屬企業(yè)成立后，按所轄路段，投資主體轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄳獜d屬企業(yè)，省交通運輸廳負責行業(yè)管理，不再承擔投資和融資責任，公路管理局則主要負責二級公路的管理和建設(shè)。

在這種模式中，建設(shè)資金來源主要包括車購稅收入、交通部補貼、通行費收入以及銀行貸款，且銀行貸款通常采用統(tǒng)貸統(tǒng)還形式。連霍高速河南段改擴建、豫西山區(qū)高速通道、三淅高速、機西高速等重大高速公路項目均以廳屬企業(yè)投資+統(tǒng)貸統(tǒng)還的形式建設(shè)。

在交通廳或廳屬企業(yè)統(tǒng)貸模式下，由于借款主體運營高速公路眾多，通行費收入渠道廣泛，還款來源更加有保證，銀行信貸資產(chǎn)更加安全，因此，融資成本也相對較低。但是，銀行的高速公路項目貸款期限大多為15年左右，最長不超過20年，建設(shè)期結(jié)束后即開始還本，由于高速公路項目建成后，需要一段時間才能到達預期的車流量，有可能會出現(xiàn)貸款還本高峰與通行費現(xiàn)金流不匹配的問題，從而加重借款人的還款壓力；而且，銀行貸款需要借款人提供相應比例的資本金，高速公路項目資本金至少為總投資25%，在高速公路大規(guī)模建設(shè)的情況下，借款人將面臨較大的資本金出資壓力。

（二）其他主體投資建設(shè)

廳屬企業(yè)以外的其他主體所轄高速一般由具體的項目公司作為借款人向銀行貸款進行建設(shè)。例如，許平南高速、林長高速由河南投資集團投資，濟東高速新鄉(xiāng)至長垣段、大廣高速信陽光山段由河南光彩集團投資，漯周界高速由漯周界高速公路有限責任公司作為項目法人投資建設(shè)并經(jīng)營管理。

這種方式中，建設(shè)資金來源主要為企業(yè)的自有資金以及銀行貸款。對于以經(jīng)營高速公路為單一業(yè)務的項目法人來說，所經(jīng)營高速公路的通行費收入是否穩(wěn)定、是否達到預期決定了其還本付息能力。

（三）高速公路BT模式

隨著高速公路建設(shè)規(guī)模的不斷擴大，廳屬企業(yè)的資金投入已經(jīng)難以滿足公路建設(shè)的資金需求，BT模式應運而生，成為彌補業(yè)主資金缺口的一種有效投融資模式。BT是英文Build和Transfer的縮寫，是BOT模式的一種變換形式，指一個項目的運作通過項目公司總承包，融資、建設(shè)驗收合格后移交給業(yè)主，業(yè)主向投資方支付項目總投資加上合理回報的過程。

2009年11月28日，河南高速公路發(fā)展有限責任公司與河南省公路工程局集團有限公司簽署焦作至桐柏高速公路鞏義至登封段BT項目協(xié)議，這是河南首條采用BT模式興建的高速公路，標志著河南省高速公路項目投融資建設(shè)模式開始了全新的探索。隨后，焦作至桐柏高速公路溫縣至鞏義段、登封至汝州段，商丘至登封高速公路開封段，鄭州機場高速公路改擴建項目等多條高速公路均采用BT模式融資建設(shè)。

這種模式的優(yōu)點包括：1、有利于緩解業(yè)主的資金壓力。BT模式可將大量社會資金引入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有效緩業(yè)主的財務壓力。2、為企業(yè)開辟了新的投資渠道。BT模式使眾多企業(yè)通過參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為剩余資本找到投資途徑，改變其投資渠道單一的局面。

這種模式的不足主要有：BT模式前期準備工作時間較長、花費較大，成本較高；缺乏健全的法規(guī)體系、市場運行機制和系統(tǒng)的項目管理體制；這種方式只是將業(yè)主的出資壓力后置，仍無法完全解決其資金問題。

二、現(xiàn)有投資模式存在的主要問題

（一）缺乏完善的高速公路投融資制度保障

我國在高速公路投融資方面的法律法規(guī)還有待完善。目前的法律法規(guī)中很少有涉及高速公路建設(shè)完工后續(xù)問題，此外，也缺少在民營資本參與到高速公路投融資方面的法律規(guī)定。

（二）投融資模式單一，市場化進程緩慢

經(jīng)過20多年的發(fā)展，河南省高速公路投融資模式已由政府單一投資轉(zhuǎn)變?yōu)橐载斦榛A(chǔ)、貸款資金為主體、民間資金為重要補充的格局，形成了 “貸款修路、收費還貸、滾動發(fā)展”的投融資體制，近年來逐漸呈現(xiàn)出“投資主體多元化、融資渠道多元化、項目業(yè)主多元化”的趨勢，盡管如此，但是整體來看，投融資渠道仍然較為單一，投資主體仍以廳屬企業(yè)為主，融資渠道中銀行貸款約占60%～70%，市場化進程緩慢。

三、河南省高速公路投融資模式未來發(fā)展趨勢

（一）高速公路BOT

BOT是英文Build—Operate—Transfer的縮寫，即建設(shè)—運營一移交，是指政府將基礎(chǔ)設(shè)施項目的特許經(jīng)營權(quán)授予針對項目設(shè)立的項目公司，項目公司依托項目進行融資、建設(shè)，在約定的期限內(nèi)，以項目收益償還貸款、獲取回報，特許期滿將項目設(shè)施無償交給政府，是一種以特許經(jīng)營為基礎(chǔ)進行項目融資的投資建設(shè)方式。

這種模式，一方面減輕了政府財政負擔，加快了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)速為項目投資人增加了投資渠道，另一方面項目建成后由投資方長期運營，不僅引進了先進高效的管理技術(shù)，也極大約束了建設(shè)過程中的道德風險，使得整體投資更加經(jīng)濟。因此，BOT方式在國際上日漸流行，成為大型基礎(chǔ)設(shè)施項目籌集資金的融資手段之一。

不過，BOT模式下，在建設(shè)和運營過程中，政策變化，替代性工程出現(xiàn)、造價上漲等都是不可控因素，對投資方來說也暗藏著較大的投資風險。此外，我國還缺乏針對BOT高速公路項目融資方式的完善法律體系和運作方法。

（二）PPP模式

PPP本質(zhì)上是公共和私營部門為基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和管理而達成的長期合同關(guān)系，公共部門由在傳統(tǒng)方式下公共設(shè)施和服務的提供者變?yōu)楸O(jiān)督者和合作者，強調(diào)的是優(yōu)勢互補、風險共擔和利益共享。

2014年9月財政部下發(fā)《財政部關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（76號文），這是部委級別首次正式提出“政府和社會資本合作”的標準說法，也是首次專門就PPP模式發(fā)布的框架性指導意見，對PPP模式進行了詳細明確的界定，部署了PPP推廣事宜。隨后，隨著新預算法的執(zhí)行以及財政部43號文、《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》和《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導意見》等一系列政策文件的出臺，PPP模式在我國迅速發(fā)展。

2015年4月20日，財政部、交通運輸部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于在收費公路領(lǐng)域推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見》（財建[2015]111號）。

2015年5月13日，李克強總理主持召開國務院常務會議，部署推廣政府和社會資本合作模式，會議提出在交通、環(huán)保、醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域，推廣PPP模式，是轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場活力、打造經(jīng)濟新增長點的重要改革舉措。自此，PPP成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務供給的主要著力點。

2014年11月，河南省政府印發(fā)了《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式的指導意見》（豫政[2014]89號），2015年2月，河南省財政廳PPP管理中心掛牌成立，負責PPP政策研究、項目儲備和評估以及宣傳培訓工作。

同時，國家正在推進以投資者合理回報為核心的交通基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營制度，并通過PPP模式引進社會資本，未來高速公路行業(yè)將成為以合理回報為特征的產(chǎn)業(yè)，主要通過以社會資本參與的模式進行。2015年7月21日，交通運輸部發(fā)布《收費公路管理條例》修訂稿，明確經(jīng)營性公路實行特許經(jīng)營制度，以吸引社會資本。

綜上所述，PPP將成為未來河南省高速公路建設(shè)的主要模式。PPP模式下，政府在高速公路建設(shè)階段對社會資本予以補助，或高速公路項目未來預期收益折現(xiàn)作為社會資本投資額。

PPP模式是順應我國財政體制改革的重要方向，也是符合當前高速公路投融資建設(shè)實際的重要舉措。采用PPP融資模式建設(shè)高速公路，公共部門可以從私營部門獲得更多的資金和技術(shù)，而對于私營部門來說，可以通過政府授權(quán)特許經(jīng)營高速公路而獲得穩(wěn)定合理的收益。

但是，PPP在我國和河南省高速公路建設(shè)中仍屬于新生事物，存在著相關(guān)法律體系不完善、公私雙方利益分配機制不充分、風險責任主體難以界定等問題，需要在發(fā)展中完善和解決。

目前，河南交通投資集團有限公司和河南省收費還貸高速公路管理中心都在積極探索高速公路PPP模式，河南省高速公路投資模式正在由單一投資主體逐漸向PPP模式發(fā)展。BOT是PPP的初級形式，在實踐中仍可繼續(xù)使用，并根據(jù)PPP相關(guān)政策不斷優(yōu)化。

（作者單位：國家開發(fā)銀行股份有限公司河南省分行）

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