PPP模式對(duì)公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)績(jī)效的影響

王建

摘 要：基于公眾對(duì)公共服務(wù)需求日益提高的背景下，國(guó)家鼓勵(lì)在公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)內(nèi)引入PPP模式，為該產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域提高績(jī)效提供了政策引導(dǎo)。PPP模式在公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的廣泛運(yùn)用，對(duì)于政府職能轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)績(jī)效的提高，項(xiàng)目執(zhí)行效率的提升起到了至關(guān)重要的作用。

關(guān)鍵詞：政府；PPP模式；非公共部門(mén)；公共服務(wù)

一、PPP模式概述

PPP（Public-private Partnership），是一種伙伴型關(guān)系運(yùn)作政府項(xiàng)目的方式，即通過(guò)政府與社會(huì)的合作，讓非公共部門(mén)參與到提供的公共服務(wù)和產(chǎn)品的過(guò)程中來(lái)。通過(guò)相互的合作，使得資源的提供者得到收益，而政府獲得了短期提供公共服務(wù)所需的資源。PPP模式發(fā)源于英國(guó)，早在1992年該國(guó)就將這種模式廣泛的引入電力、電信、自來(lái)水和煤氣等公共服務(wù)領(lǐng)域，并獲得了較好的社會(huì)效益。這一模式主要以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方式提供服務(wù)。在我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)背景下，PPP模式為非公共部門(mén)與政府共同生產(chǎn)和提供公共服務(wù)開(kāi)辟了新的途徑。

二、PPP模式引入公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)的原因

在中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的大背景下，在滿足了民眾的基礎(chǔ)公共需求后，民眾對(duì)公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)提出更多、更新、更高的要求。面對(duì)民眾對(duì)公共服務(wù)的需求不斷增長(zhǎng)，政府部門(mén)承受著巨大的資金壓力，由于財(cái)政收入增長(zhǎng)水平不及公共服務(wù)支出增長(zhǎng)水平，公共服務(wù)的供需長(zhǎng)期失衡。而政府的職能決定了政府必須是公共服務(wù)的提供者，為解決這一突出矛盾，PPP模式引入該產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。

在該產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域?qū)嶋H的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)往往都不是由政府完成，而是通過(guò)向社會(huì)專(zhuān)業(yè)從事該產(chǎn)業(yè)的企業(yè)、機(jī)構(gòu)、單位、個(gè)人等購(gòu)買(mǎi)產(chǎn)品和服務(wù)實(shí)現(xiàn)的。在傳統(tǒng)社會(huì)服務(wù)提供的過(guò)程中，政府和公共服務(wù)提供方，各自獲得得信息相對(duì)不對(duì)等。當(dāng)兩者通過(guò)PPP模式達(dá)成合作，按照市場(chǎng)化運(yùn)作后，通過(guò)合作、監(jiān)督、制約等手段，使得參與公共服務(wù)項(xiàng)目各方的信息和資源的共享，市場(chǎng)效率提升。

三、PPP模式的基本流程

大多數(shù)公共服務(wù)項(xiàng)目投資的規(guī)模較大。由于項(xiàng)目的復(fù)雜性，使得項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)常處于變化之中，具有相當(dāng)大的不確定性。但公眾的需求長(zhǎng)期穩(wěn)定，公共服務(wù)的價(jià)格較為穩(wěn)定。除此之外政府補(bǔ)貼和付費(fèi)，對(duì)于非公部門(mén)資金產(chǎn)生回報(bào)有著較大的吸引力。正是由于這些特性，使得PPP模式應(yīng)用有了經(jīng)濟(jì)意義。合作之前，必須通過(guò)對(duì)項(xiàng)目的基本情況進(jìn)行客觀的評(píng)估，對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)清晰梳理，從而將執(zhí)行過(guò)程中的可規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)最大程度的化解，把不可預(yù)見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn)劃分至各參與的項(xiàng)目主體，在最大程度上保證在全生命周期中公共服務(wù)的項(xiàng)目可以順利實(shí)施。

首先，在項(xiàng)目開(kāi)始的立項(xiàng)階段，政府需根據(jù)項(xiàng)目情況設(shè)置運(yùn)營(yíng)模式、交易結(jié)構(gòu)、回報(bào)機(jī)制、項(xiàng)目合作年限、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制等，以確定項(xiàng)目的邊界條件。在對(duì)項(xiàng)目可行性的合理論證和評(píng)估，完成對(duì)項(xiàng)目規(guī)范性、合理性、財(cái)政可持續(xù)性、采用PPP模式的適用性、融資的可獲得性、實(shí)施進(jìn)度、推廣示范價(jià)值、化解債務(wù)或改善公共服務(wù)供給的有效性等指標(biāo)審核后，項(xiàng)目發(fā)起，出臺(tái)相關(guān)的實(shí)施方案。實(shí)施方案的確定對(duì)吸引社會(huì)資本、保障政府的財(cái)政壓力在相對(duì)合理的水平至關(guān)重要。

接著，進(jìn)入了非公共部門(mén)投資機(jī)構(gòu)的選擇階段，政府會(huì)通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)（或者競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商）、評(píng)標(biāo)、定標(biāo)的方式對(duì)非公共部門(mén)的參與者綜合實(shí)力進(jìn)行判定，通過(guò)多倫篩選，選出最為合適的項(xiàng)目參與者。當(dāng)然在這一過(guò)程前，可能會(huì)伴隨有市場(chǎng)測(cè)試的過(guò)程，政府方通過(guò)該方式檢驗(yàn)公共服務(wù)項(xiàng)目的方案設(shè)想是否符合市場(chǎng)參與主體如潛在競(jìng)標(biāo)人、融資機(jī)構(gòu)的意愿，引發(fā)其興趣，并借此獲得各類(lèi)市場(chǎng)參與主體的反饋，完善PPP方案進(jìn)行可能性。

在合伙人選擇過(guò)程完成后，進(jìn)入到成立PPP項(xiàng)目公司階段。政府可指定相關(guān)機(jī)構(gòu)依法參股項(xiàng)目公司。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和監(jiān)管部門(mén)監(jiān)督社會(huì)資本按照采購(gòu)文件和項(xiàng)目合同約定，按時(shí)足額出資設(shè)立項(xiàng)目公司。并且政府會(huì)與依法設(shè)立的項(xiàng)目公司，簽署特許權(quán)協(xié)議、相關(guān)的項(xiàng)目協(xié)議以保證項(xiàng)目依法實(shí)施。

之后PPP項(xiàng)目進(jìn)入了實(shí)質(zhì)上的運(yùn)行階段。在執(zhí)行項(xiàng)目、實(shí)施管理過(guò)程中，主要任務(wù)為項(xiàng)目融資管理、建設(shè)期監(jiān)管、運(yùn)營(yíng)期監(jiān)管及評(píng)估、履約保障管理。通過(guò)這一些列的過(guò)程控制讓項(xiàng)目可以順利實(shí)施。在移交階段，PPP項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)期滿后，項(xiàng)目公司將項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)、所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)向政府移交。移交的過(guò)程會(huì)按照移交準(zhǔn)備、項(xiàng)目資產(chǎn)評(píng)估、項(xiàng)目性能和功能測(cè)試、資產(chǎn)交割、項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)五個(gè)主要步驟進(jìn)行。在符合政府回收項(xiàng)目的基本要求時(shí)，按項(xiàng)目合作期限移交，政府對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行重新采購(gòu)或自行運(yùn)營(yíng)。一般情況下，項(xiàng)目公司會(huì)選擇轉(zhuǎn)讓其所有的項(xiàng)目公司股權(quán)以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目最終的退出。

在項(xiàng)目移交完成后，政府會(huì)對(duì)采用PPP模式與采用政府傳統(tǒng)采購(gòu)模式的比較，對(duì)是否增加供給、優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配、提高運(yùn)營(yíng)效率、促進(jìn)創(chuàng)新和公平競(jìng)爭(zhēng)等進(jìn)行項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)估。同時(shí)重點(diǎn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分配、全生命周期整合潛力、績(jī)效導(dǎo)向、政府機(jī)構(gòu)能力、潛在競(jìng)爭(zhēng)程度、鼓勵(lì)創(chuàng)新、融資可行性做定性績(jī)效評(píng)價(jià)。

四、PPP模式應(yīng)用在公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)內(nèi)對(duì)產(chǎn)業(yè)績(jī)效的影響

從以上公共服務(wù)項(xiàng)目整個(gè)實(shí)施過(guò)程來(lái)看，PPP模式在諸多方面有利于公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)績(jī)效提高，具體體現(xiàn)在以下方面：

1、有利于政府職能的轉(zhuǎn)變。在國(guó)家改革目標(biāo)中，PPP模式有利于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力，將政府從“管理者”的角色轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨O(jiān)督者”和“參與者”，進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的作用，減少對(duì)過(guò)程中繁瑣的事務(wù)控制，通過(guò)制度設(shè)計(jì)、多方參與、合作共贏實(shí)現(xiàn)資源的高效配置。

2、有利于撬動(dòng)更大體量的社會(huì)資金。在傳統(tǒng)的公共服務(wù)提供過(guò)程中，政府往往提供了全部的資金或者資源。PPP模式的引入，有利于帶動(dòng)非公共部門(mén)進(jìn)入到該領(lǐng)域，引入資金參與其中，改變的其傳統(tǒng)的融資模式。政府利用杠桿作用撬動(dòng)更大體量的資金，為短期項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)提供了有效的解決途徑。

3、有利于更加公開(kāi)透明的提供公共服務(wù)。作為公共服務(wù)的提供者，政府在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的過(guò)程中無(wú)疑既充當(dāng)著“裁判員”，又充當(dāng)著“運(yùn)動(dòng)員”的角色。由于缺乏監(jiān)督機(jī)制，在眾多建設(shè)領(lǐng)域容易形成權(quán)力尋租的空間，降低公共服務(wù)的效率，滋生腐敗，造成資源的浪費(fèi)。PPP模式引入有利于各方參與到項(xiàng)目的監(jiān)督過(guò)程中來(lái)，解決預(yù)算編制不科學(xué)、審批不到位、執(zhí)行不力、管理不規(guī)范等問(wèn)題。項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中將全透明的反映政府的資產(chǎn)、負(fù)債、成本等綜合財(cái)務(wù)狀況與運(yùn)營(yíng)情況，從而規(guī)范地方政府的財(cái)政管理，提高經(jīng)濟(jì)治理水平。

4、有利于風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和分擔(dān)。在公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)的各個(gè)環(huán)節(jié)均存在著方方面面巨大的風(fēng)險(xiǎn)，公私部門(mén)的和營(yíng)有利于共同識(shí)別其中的各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)。按照風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等和風(fēng)險(xiǎn)可控等原則，提高政府和非公共部門(mén)風(fēng)險(xiǎn)管理能力，在政府和社會(huì)資本間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

5、有利于將參與者的經(jīng)驗(yàn)、知識(shí)、管理能力引入到項(xiàng)目當(dāng)中。PPP模式的引入有利于非公共部門(mén)參與其中，發(fā)揮其專(zhuān)業(yè)能力、管理能力、融資能力方面的優(yōu)勢(shì)，降低項(xiàng)目成本。

6、有利于公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)組織優(yōu)化。在我國(guó)PPP模式引入是在公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域組織政策的創(chuàng)新，該模式的引入使得政府、非公共部門(mén)的角色發(fā)生較大的變化。使得產(chǎn)業(yè)組織中項(xiàng)目建設(shè)的微觀主體的性質(zhì)發(fā)生了本質(zhì)性的變化，形成了風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、信息共享、共同投資的企業(yè)主體，該主體的運(yùn)行方式完全按照市場(chǎng)化的機(jī)制運(yùn)行，有利于發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的作用，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)組織。

五、結(jié)語(yǔ)

目前我國(guó)的PPP模式尚處于摸索階段。PPP模式在公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域均有著成功的案例和失敗的案例。因而正確處理好政府方和社會(huì)資本方之間的關(guān)系，客觀的評(píng)估項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，合理的設(shè)置項(xiàng)目結(jié)構(gòu)，完善全周期的項(xiàng)目流程，健全項(xiàng)目實(shí)施的法律保障體系，將是參與各方合作共贏的重要因素，也是提升公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)績(jī)效的關(guān)鍵所在。

（作者單位：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

[1] 劉晴.PPP模式下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)研究.西安建筑科技大學(xué)，2015