中國財政透明度的差距與問題

趙瑞芬++董墨菲

摘 要：如何提升財政透明度是實現(xiàn)責(zé)任政府、保障公民知情權(quán)和妥善管理公款的關(guān)鍵。中國的財政透明度與國際標(biāo)準(zhǔn)差距較大，國內(nèi)表現(xiàn)也參差不齊。我國的財政透明度需要從技術(shù)層面和政治意愿兩個方面入手，強(qiáng)化預(yù)算分類，建立規(guī)范的政府綜合財務(wù)報告制度，并引入激勵機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。

關(guān)鍵詞：財政透明度；國際標(biāo)準(zhǔn)；差距

中圖分類號：F812 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-3890（2016）05-0092-05

中國財政透明度的研究進(jìn)程始于20世紀(jì)90年代?！吨腥A人民共和國政府信息公開條例》的頒布是中國財政信息公開的標(biāo)志性事件，它的實施極大地推動了中國財政透明度的歷程。2014年8月31日頒布的《新預(yù)算法》和十八屆三中全會《決定》中都明確提出構(gòu)建透明財政，同時將“財政公開透明”入法，形成了剛性的法律約束?？梢娯斦该?、預(yù)算約束已成為法治之舉。否則極易出現(xiàn)違規(guī)、腐敗等問題，難以保證績效。

國外財政透明的制度安排，最早應(yīng)該追溯到1789年英國的《聯(lián)合王國總基金法案》，該法案將國家預(yù)算正式納入國家政治生活，國家預(yù)算的產(chǎn)生、執(zhí)行和審查過程都彰顯了財政透明度。作為一種依法產(chǎn)生、公之于眾、立法機(jī)構(gòu)審查通過、政府只能依法執(zhí)行的制度安排，國家預(yù)算概念本身就體現(xiàn)了財政信息公開、民眾廣泛參與的含義[1]。

國內(nèi)學(xué)者對財政透明度的研究集中在概念的界定和財政透明的必要性闡述方面。而概念的界定基本上與Kopits & Craig的定義相同，如王滿倉 等（2005）認(rèn)為，財政透明度主要是指政府向公眾公開信息的程度，這些信息包含政府的結(jié)構(gòu)和職能狀況、政府財政政策的目標(biāo)、公共部門賬戶和財政預(yù)算等[2]。這一定義的重點(diǎn)在于在信息的公開程度如何。而從財政透明度的核心來看，公開僅是財政透明度的必要條件，財政透明度不僅要求政府公開相關(guān)信息，還要求政府及時地、系統(tǒng)地、充分地、免費(fèi)地披露有關(guān)信息，包括預(yù)算信息、財務(wù)信息和績效信息等。從本質(zhì)上講，財政透明度不是最終目標(biāo)，而是杜絕腐敗、保障績效、加強(qiáng)問責(zé)，從而建立現(xiàn)代財政制度、實現(xiàn)國家善治的一種方法。

一、財政透明度的理論基礎(chǔ)

（一）知情權(quán)是財政透明度最重要的法理基礎(chǔ)

財政之所以要透明，是因為它涉及到公民的一項基本人權(quán)，即公民的知情權(quán)。很多國家在憲法中都明確規(guī)定了知情權(quán)或獲得信息權(quán)利的問題。我國憲法相應(yīng)的規(guī)定也說明了知情權(quán)是公民的一項基本權(quán)利，信息公開透明是政府的一項基本義務(wù)?？梢?，公民的知情權(quán)是有法律依據(jù)的。同時十八屆三中全會的《決定》也明確確定了公民有知情權(quán)。而公民的知情權(quán)中首要的是財政信息和公款的知情權(quán)，這就要求財政必須要透明。

（二）委托代理是財政透明度最重要的經(jīng)濟(jì)理論基礎(chǔ)

委托代理理論是制度經(jīng)濟(jì)學(xué)契約理論的主要內(nèi)容之一，政府和公眾之間本質(zhì)上是委托人和代理人的關(guān)系。公眾是委托人，政府是代理人。公眾將公款委托給政府，政府作為代理人，掌握公款，管理公款。因此公款的取得、使用以及效果等信息屬于公共資源，理應(yīng)公開，也理應(yīng)受到公眾的監(jiān)督。同時公眾作為委托人，將錢交給政府以后，作為整體仍然享有對公款的集體所有權(quán)和支配權(quán)。

二、我國財政透明度的國際、國內(nèi)差距

（一）國際差距

隨著財政透明度的國際努力，一些發(fā)達(dá)國家和國際性組織、地區(qū)性組織相繼制定了各國或共同的財政透明度標(biāo)準(zhǔn)。比較有代表性的標(biāo)準(zhǔn)有：國際貨幣基金組織推出的《財政透明度良好做法守則》，經(jīng)濟(jì)合作和發(fā)展組織發(fā)布的《預(yù)算透明度最佳做法》，國際預(yù)算合作組織設(shè)計的《開放預(yù)算指數(shù)》等。這些國際標(biāo)準(zhǔn)為各國財政透明度的研究和實踐提供了指引和方向，為各國實現(xiàn)財政透明度的基本做法提供了指南。

依據(jù)財政透明度的國際標(biāo)準(zhǔn)，我國也有大量學(xué)者對財政透明度進(jìn)行了研究。主要包括財政透明度的重要性以及提高財政透明度的途徑等方面。而關(guān)于中國財政透明度的評價及與國際標(biāo)準(zhǔn)的比較研究較少。具有代表性的當(dāng)屬2003年王雍君教授的《全球視野的中國財政透明度——中國的差距與努力方向》一文。文中分析了財政透明度的推動力量并參照國際規(guī)范，以IMF對發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)軌國家規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)對中國的財政透明度進(jìn)行了對照。這個最低標(biāo)準(zhǔn)分為四個大類，分別是：明確角色和責(zé)任、信息的公共可得性、公開預(yù)算準(zhǔn)備和執(zhí)行過程、確保誠實。這四大類中又細(xì)分為27個小項。根據(jù)2003年的數(shù)據(jù)，在27項中，中國僅有一項是符合最低標(biāo)準(zhǔn)要求的，10項屬于部分符合，其他16項都不符合。比如在“信息的公共可得性”這一大類下面的7項標(biāo)準(zhǔn)，中國全部是不符合[3]。

預(yù)算是財政管理的工具。在預(yù)算透明度方面，國際預(yù)算合作組織每兩年發(fā)布一次開放預(yù)算調(diào)查報告。最新調(diào)查顯示（見表1），2012年中國開放預(yù)算指數(shù)為11分，低于2008年的14分和2010年的13分[4]。不僅低于被調(diào)查國家的平均分（43分），也遠(yuǎn)低于新西蘭（93分）、巴布亞新幾內(nèi)亞（56分）和韓國（75分）的得分。這說明中國在預(yù)算信息的公開方面還存在很大差距，同時也說明公眾對政府資金的監(jiān)督力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

預(yù)算透明指數(shù)指標(biāo)是由OECD和IMF等國際組織共同設(shè)計，根據(jù)對八個文件的公開狀態(tài)和公開質(zhì)量計算而來的。這八個文件中，目前中國有三個文件沒公布，兩個文件供內(nèi)部使用，對外公布的僅有年內(nèi)報告、年終報告和審計報告三個文件。這一方面說明中國政府的預(yù)算透明度亟待提高，另一方面也表明通過一些低成本的措施，中國在提升預(yù)算透明度方面潛力巨大。開放預(yù)算調(diào)查還對檢查立法機(jī)關(guān)和最高審計機(jī)構(gòu)的監(jiān)督程度進(jìn)行了調(diào)查，同樣得出中國的預(yù)算監(jiān)督和公眾參與度較弱。

（二）國內(nèi)差距

從中國國內(nèi)的調(diào)查來看，近些年，中國政府財政公開有了一些突破，2008年《政府信息公開條例》頒布實施，尤其近幾年中央政府公開預(yù)算，公開“三公”開支預(yù)算，使“信息的公共可獲得性”有了一定的改善，但總體來說，中國財政透明度很低這樣的狀況，并未得到改觀。上海財經(jīng)大學(xué)公共政策研究所連續(xù)七年開展了《中國財政透明度報告》項目調(diào)研，并通過一般公共財政預(yù)決算、政府性基金預(yù)決算、財政專戶管理資金預(yù)決算、國有資本經(jīng)營預(yù)決算、政府資產(chǎn)負(fù)債、部門預(yù)決算及相關(guān)信息、社會保險基金預(yù)決算、國有企業(yè)信息和被調(diào)查者態(tài)度九大信息要素對省級財政透明度進(jìn)行評估，發(fā)布了2009—2015年中國省級財政透明度得分表[5]。從平均得分來看，七年來我國省級財政透明度平均分穩(wěn)中有升，但上升的幅度不大。2009年的平均分為21.71分，2015年的平均分為36.04分，上升了66%，年均增幅9.42%。從最高分來看，最高分呈現(xiàn)出先下降后遞增繼而下降的趨勢，說明一些財政透明度較好的省份并沒有延續(xù)其積極性，反而出現(xiàn)“恐高癥”。而歷年的最低分基本變化幅度不大，在2014年創(chuàng)下了最低分的歷史最低之后，2015年最低分反而達(dá)到一個最高值，這說明信息公開較差省份逐步加快了信息公開的進(jìn)程，摘掉“最差”帽子的意識比較強(qiáng)烈。如果把這31個省份看做一個整體，那么這個整體經(jīng)過七年的努力，其財政信息僅公開了三分之一左右，仍處于低水平狀態(tài)。

相對于省級政府，市級政府與社會公眾的聯(lián)系度更高，更能反映公共資源的取得和使用效果。清華大學(xué)公共管理學(xué)院從2012年起致力于市級政府財政透明度的調(diào)查和評估。2014年發(fā)布的《2014年中國市級政府財政透明度研究報告》，將研究范圍擴(kuò)大到全國285家地級市政府和4家直轄市政府。采用從互聯(lián)網(wǎng)獲取全樣本數(shù)據(jù)的方法，將指標(biāo)體系分為“機(jī)構(gòu)公開”“財政報告和數(shù)據(jù)”“其他相關(guān)信息”三個部分。其中“財政報告和數(shù)據(jù)”和“其他相關(guān)信息”包括公共財政、政府性基金、國有資本經(jīng)營和社?；鸬日罩У摹八谋举~”、部門預(yù)決算公開、三公經(jīng)費(fèi)、專項資金等[6]。從實證結(jié)果顯示的情況看，政府“四本賬”預(yù)算體系，按照公開的完整程度排序，公共財政預(yù)算公開得最好，其次是政府性基金預(yù)算，社?；痤A(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算公開程度較差。而各項具體指標(biāo)中政府性債務(wù)的公開程度普遍較低，只有14個城市公布了相關(guān)數(shù)據(jù)，占城市總數(shù)的4.82%。

三、我國財政透明度存在的問題

根據(jù)國際貨幣基金組織發(fā)布的財政透明度守則，財政透明度應(yīng)達(dá)到職能和責(zé)任的澄清、公開預(yù)算編制、信息的公開可得性、對真實性的保證四項基本要求[7]。由于我國政治體制的特殊性，我們不可能完全參照國際通行標(biāo)準(zhǔn)，但一些最低要求仍是我們努力的方向。從目前財政信息的公開程度來看，在政府職責(zé)明確和公共預(yù)算的編制程序方面取得了很大的改善，而信息公開透明的范圍、法律以及監(jiān)督等方面，還難以滿足現(xiàn)代財政制度的要求。

（一）財政透明的范圍不全面

由于政府的財政資金來源于公眾，因此財政資金的收取和使用都應(yīng)納入預(yù)算，為公眾所知，受公眾監(jiān)督。目前財政資金從性質(zhì)上講主要有四類：一般公共預(yù)算資金、政府性基金、社會保障基金和國有資本經(jīng)營資金。從各類資金公開的程度來看，社會保障基金和國有資本經(jīng)營資金透明度最低；其次是第二類資金，即政府性基金，其收入占財政收入的四成，但透明度較差。從公開的各類文件來看，很多預(yù)算文件沒有公開或者公開得不夠詳細(xì)。

1. 公開的文件數(shù)量少。根據(jù)中國預(yù)算組織進(jìn)行的中國開放預(yù)算調(diào)查，八個有關(guān)預(yù)算的關(guān)鍵文件中，中國政府僅公開了三個文件，而對于預(yù)算前報告、公民預(yù)算案和年中審查這三個文件，無論是對內(nèi)還是對外均未公開。上海財大在2015年中國財政透明度調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，全國僅有七個省份公布了預(yù)算資金年終資產(chǎn)負(fù)債表和財政專戶管理資金年終資產(chǎn)負(fù)債表，盡管公開政府資產(chǎn)負(fù)債資金信息的省份比2014年多了三個，但沒有任何省份完全公開財政部統(tǒng)一規(guī)定的資產(chǎn)負(fù)債表上的信息，固定資產(chǎn)、長期負(fù)債等信息幾乎處于缺失狀態(tài)。清華大學(xué)2014年《中國市級政府財政透明度研究報告》中也明確指出政府性債務(wù)的公開率還不足5%。可見，公開的文件數(shù)量尤其是需要人大審查的一些重要文件不足，財政信息薄弱是財政透明度不高的直接原因。

2. 公開的文件質(zhì)量差。對于已經(jīng)公開的預(yù)算文件，由于政府預(yù)算做得比較粗，代編預(yù)算的比例還比較大，預(yù)算還沒有真正落實到具體的項目中。按照西方國家的經(jīng)驗，經(jīng)人大審查的預(yù)算與項目的結(jié)合度為100%，而我國在這方面的努力還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。由于政府公布的預(yù)算信息不夠細(xì)化，往往容易導(dǎo)致尋租現(xiàn)象。

3. 信息公開的渠道少。財政信息公開的渠道單一，即使是相關(guān)專家或分析人員要想獲得需要的信息也非易事。比如按照《政府信息公開條例》第十條的規(guī)定，政府預(yù)算、決算表格的相關(guān)數(shù)據(jù)和部門預(yù)算、決算表格的相關(guān)數(shù)據(jù)不在縣級以上各級人民政府必須主動公開范圍，社會公民需要申請才能獲得信息，而公民申請又往往得到“不屬于公開條例適用范圍”的答復(fù)。

（二）預(yù)算編制的時限問題

其一，預(yù)算編制的時間較短。從預(yù)算編制的時間來看，我國中央和地方政府一般是從每年11月開始到次年3月份之前完成。無論是中央預(yù)算還是地方預(yù)算都時間跨度較小，編制時間較短，影響預(yù)算的真實性、準(zhǔn)確性和科學(xué)性。其二，預(yù)算編制的周期與預(yù)算執(zhí)行的周期不一致。我國的預(yù)算執(zhí)行周期是歷年制，即從每年的1月1日到12月31日。而預(yù)算支出則是在每年3月份經(jīng)人代會批準(zhǔn)后才下達(dá)到各預(yù)算單位，這樣往往導(dǎo)致前半年各部門無預(yù)算狀態(tài)運(yùn)行，后半年又出現(xiàn)“資金沉淀”、頻繁調(diào)整預(yù)算的后果。其三，預(yù)算審議時間短。全國人大會一般是15天左右，這其中用于審議預(yù)算的時間一般只有一天，省人大和市人大的時間更短。這么短的時間絕大多數(shù)人大代表很難認(rèn)真考證預(yù)算文件的合理性和合法性，使得預(yù)算審議的嚴(yán)肅性大打折扣。

（三）財政透明的法制問題

財政透明度的提升，法制是保障。預(yù)算方案一旦確定，就代表了公眾和納稅人對政府所提供的公共服務(wù)的規(guī)模和結(jié)構(gòu)的接受程度，具有法律效力。盡管2015年新《預(yù)算法》的實施將我國財政公開透明的法制問題推進(jìn)了一大步，但仍有一些具有實質(zhì)意義的安排從公眾視野中消失?！墩畔⒐_條例》有關(guān)規(guī)定與新《預(yù)算法》還不能有效銜接。財政透明度的提升有必要修改《政府信息公開條例》或?qū)⒅駷椤墩畔⒐_法》，按照“公開為原則，不公開為例外”制定政府財政信息公開負(fù)面清單，否則財政透明度很難取得實質(zhì)進(jìn)步。

（四）財政透明的監(jiān)督問題

財政監(jiān)督是現(xiàn)代財政的基本職能，是確保財政管理活動合規(guī)化、績效化及保障問責(zé)的重要手段。從理論上講，目前對財政監(jiān)督的關(guān)注較多，但均未觸及關(guān)鍵所在——公款的全程逐筆實時追蹤監(jiān)控，因而不得要領(lǐng)；而全程逐筆實時監(jiān)控可以為治理腐敗、提高財政透明度提供內(nèi)控基石和技術(shù)基礎(chǔ)。實踐中，近年來，隨著國庫集中支付改革、部門預(yù)算、收支兩條線、財政專項資金績效評價、“金財工程”建設(shè)及財政機(jī)關(guān)辦公自動化等各項改革的穩(wěn)步推進(jìn)，側(cè)重于事后檢查，事前審核、事中監(jiān)控相對弱化的傳統(tǒng)財政監(jiān)督方式和手段已無法滿足現(xiàn)代財政管理需要。因此，應(yīng)按照現(xiàn)代財政的要求，從偏重事后檢查、外部監(jiān)督模式轉(zhuǎn)向事前、事中、事后監(jiān)督相結(jié)合、內(nèi)外監(jiān)督相結(jié)合，以實現(xiàn)對財稅政策執(zhí)行和財政收支活動全方位、全過程的動態(tài)、逐筆實時監(jiān)管。

四、我國財政透明度提升的關(guān)鍵

作為國家治理體系現(xiàn)代化和治理能力提升的關(guān)鍵支柱，財政在國家治理和宏觀調(diào)控中的作用日益顯著。建立現(xiàn)代財政制度，提升財政透明度，加強(qiáng)績效管理，已成為我國學(xué)術(shù)界的共識和政府的必然選擇。依照我國財政透明度的國際差距和國內(nèi)差距，以及我國財政透明度中存在的問題，中國財政透明度的提升除了需要一系列制度建設(shè)，如法制建設(shè)、監(jiān)督制度建設(shè)、預(yù)算制度建設(shè)外，還需要解決兩大關(guān)鍵問題，一是政治意愿的問題，二是技術(shù)層面的問題。

（一）技術(shù)層面

1. 加強(qiáng)預(yù)算分類，特別是支出分類的科學(xué)化和細(xì)化。目前我國還沒有準(zhǔn)確的符合國際化的分類系統(tǒng)，今后應(yīng)遵循國際上流行的功能分類，做到以功能套規(guī)劃、以規(guī)劃套活動、以活動套條目。財政支出按照類、款、項、目、節(jié)五級科目進(jìn)行預(yù)算編制，將預(yù)算目的、預(yù)算需求都放到預(yù)算報告中。同時，擴(kuò)大預(yù)算報告的內(nèi)容，不應(yīng)僅提供數(shù)字，還應(yīng)制定預(yù)算報告解釋性文字和說明。

2. 建立規(guī)范的預(yù)決算報告和財務(wù)報告制度。目前我國政府和其他部門在預(yù)算報告的公開方面有了較大的進(jìn)步，但是決算報告比較模糊，而包括資產(chǎn)負(fù)債表、收入費(fèi)用表等在內(nèi)的政府綜合財務(wù)報告公布的更是少之又少。根據(jù)新公布的《政府會計準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》，各級政府和相關(guān)部門應(yīng)采用“雙報告”制，既要公布預(yù)決算報告還要公布財務(wù)報告[8]。同時，對于公布的報告還要通俗化，對需要重點(diǎn)說明的事項在附注中明確說明。

3. 建立權(quán)責(zé)制政府財務(wù)報告。透明財政要求政府向公眾提供有關(guān)公款的全部信息，而權(quán)責(zé)制政府財務(wù)報告可以反映政府的全部資產(chǎn)和負(fù)債，有利于掌握“家底”，因此建立權(quán)責(zé)制政府財務(wù)報告是提升財政透明度的重大舉措。

（二）政治意愿

盡管財政透明度是個技術(shù)問題，但是要實現(xiàn)比較高的透明度，最關(guān)鍵的還是政府官員的政治意愿，如果其政治意愿足夠強(qiáng)大，那么技術(shù)問題也會迎刃而解。

1. 建立政府官員公開信息的激勵機(jī)制。將財政透明納入政府官員政績考核的指標(biāo)中。摒棄過去一味以GDP、財政收入等指標(biāo)為依據(jù)的政績考核標(biāo)準(zhǔn)，將財政信息公開透明納入官員政績考核指標(biāo)中，加強(qiáng)政府機(jī)構(gòu)及官員自身的責(zé)任感。

2. 引入監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化問責(zé)。依照法律和公民、社會以及媒體的輿論監(jiān)督，來硬化官員的約束。納稅人對公共財政的關(guān)注度越高，財政透明度提升得就越快。同時組織專業(yè)人士或通過專業(yè)的人民代表來進(jìn)行監(jiān)督，以降低監(jiān)督方面的成本，形成監(jiān)督的良性長效機(jī)制。

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責(zé)任編輯：許永兵