政府網(wǎng)站政民互動的模式、結(jié)果與不足
——以上海市為例

○謝宇　王銳蘭

政府網(wǎng)站政民互動的模式、結(jié)果與不足
——以上海市為例

○謝宇王銳蘭

一個好的政府網(wǎng)站是由數(shù)據(jù)信息公開平臺、便民服務(wù)平臺和政民交流互動平臺整合起來的。其中的政民交流互動平臺引導(dǎo)社會公眾參與政府公共管理和公共決策過程，激發(fā)群眾參與公共生活、公共決策的熱情，是互聯(lián)網(wǎng)時代政府履行職能的新平臺［1］。充分完善政府網(wǎng)站的政民互動功能，既便于為公眾向上反饋意見打通渠道，更便于政府向下聆聽百姓呼聲。

以上海為例，截至2016年3月1日，上海市17個區(qū)縣級政府網(wǎng)站（靜安區(qū)政府網(wǎng)站包括原本的靜安區(qū)和合并前的閘北區(qū)政府網(wǎng)站，下同）都開設(shè)了政民互動版塊，以及各類領(lǐng)導(dǎo)信箱服務(wù)（其中，嘉定區(qū)政府網(wǎng)站的領(lǐng)導(dǎo)信箱服務(wù)版塊在政民互動版塊之外另外開設(shè)）；65%的區(qū)縣級政府網(wǎng)站打通了在線訪談渠道；94%的區(qū)縣級政府網(wǎng)站具有在線調(diào)查功能（詳情見表1）?？梢哉f，超過半數(shù)的政府網(wǎng)站開通了較豐富的政民互動渠道，為老百姓向政府傾訴心聲提供了有利的渠道。

表1　上海市區(qū)縣級政府網(wǎng)站政民互動版塊建設(shè)情況

然而，在21世紀(jì)互聯(lián)網(wǎng)高度發(fā)達(dá)的今日，公眾對日常信息的獲取早已不必完全依賴于政府網(wǎng)站，更何況如今政府網(wǎng)站距離“完美”還有距離——建設(shè)、運營、維護(hù)、創(chuàng)新等要被公眾認(rèn)可、接受和使用，面臨著巨大的挑戰(zhàn)［2］。同樣地，要通過政府網(wǎng)站來吸引社會公眾更多渠道地參與政民互動，使得公眾更偏愛于、習(xí)慣于、甚至依賴于這種形式，并充分肯定政府通過這種形式提供的服務(wù)質(zhì)量，愿意借此表達(dá)訴求，滿足需求，仍然是我們致力探究、嘗試解決的問題。

一、政府網(wǎng)站政民互動的理論模式

結(jié)合瑞典營銷學(xué)專家ChristianGronroos的顧客感知服務(wù)質(zhì)量模型和美國全面質(zhì)量管理（TQM）原理，筆者建立了基于用戶的政府網(wǎng)站政民互動運作過程模型，旨在改善政府網(wǎng)站的服務(wù)質(zhì)量，提高公眾使用滿意度。該模型包括感知質(zhì)量、期望質(zhì)量以及政府網(wǎng)站的PDCA循環(huán)流程（具體模型見圖1）。感知質(zhì)量是指公眾在政府網(wǎng)站政民互動版塊中參與各類互動的實際感覺。期望質(zhì)量是指公眾在參與政府網(wǎng)站政民互動之前的心理預(yù)期。政府網(wǎng)站的PDCA流程則是政府網(wǎng)站針對公眾的感知質(zhì)量低于期望質(zhì)量時，政府應(yīng)該采取的措施。

圖1　政府網(wǎng)站政民互動運作過程模型

從圖1可以看出，公眾作為政府網(wǎng)站政民互動板塊的用戶，在使用政府網(wǎng)站參與政民互動之前，本身具有一定的預(yù)期。這個預(yù)期來自于五個方面：第一是政府宣傳，包括公益廣告、宣傳片、公共關(guān)系等；第二是用戶以往接受的相同或相似的經(jīng)歷，用戶曾經(jīng)參與過政民互動或者類似的其他經(jīng)歷；第三是政府本身塑造的自身形象帶給用戶的感受；第四是其他用戶參與過政民互動或者類似的其他經(jīng)歷等；第五是用戶自身具有緊急的、需要通過與政府互動解決的需求。

而用戶（公眾）在實際使用過政民互動平臺之后，會產(chǎn)生對政府網(wǎng)站政民互動的體驗感受，這就是這一平臺的感知質(zhì)量，劃分為可靠性、響應(yīng)性、移情性、專業(yè)性四個維度?？煽啃允侵刚藛T在公眾有困難或疑惑時，能表現(xiàn)出關(guān)心并幫助，承諾幫公眾解決的事情能及時、準(zhǔn)時完成，并且任何事情都有相關(guān)記錄可供后期追溯。響應(yīng)性主要是指對公眾需求、用戶反饋的快速回應(yīng)，在應(yīng)對公眾要求、咨詢、投訴等問題時的快捷。移情性是指政府人員設(shè)身處地地為公眾著想，充分考慮每一位公眾的實際情況，通過提供個性化的服務(wù)解答公眾所問，使得每一位參與的公眾都感到自己是唯一的。專業(yè)性是指政府網(wǎng)站政民互動中線上面對公眾的政府人員具備解決公眾問題的知識和技能，這可以激發(fā)公眾對政府的信任感，增強(qiáng)公眾對政府的信心。

依據(jù)政府網(wǎng)站政民互動交流的設(shè)計，政民互動主要通過以下模式（見圖2）進(jìn)行，通過這種模式，公眾得到參與互動的實際感覺，即感知質(zhì)量。

圖2　政府網(wǎng)站政民互動模式

根據(jù)對上海市17個區(qū)縣政府網(wǎng)站的觀察，筆者發(fā)現(xiàn)基本上每個區(qū)縣政府網(wǎng)站都設(shè)有政民互動版塊，即便沒有設(shè)的政府網(wǎng)站，也有與之對等的版塊，功能與前者類似，大體包括各類領(lǐng)導(dǎo)信箱、在線訪談、在線調(diào)查三大類，以此發(fā)揮政府與民眾兩方互動交流的作用。

參考圖2可見，政府與公眾的關(guān)系不僅僅是簡單的上下被動關(guān)系，而是一個上下雙向關(guān)系，這種關(guān)系通過三種形式的互動進(jìn)行。

信訪類互動主要是通過公眾寫信給各類政府部門領(lǐng)導(dǎo)，領(lǐng)導(dǎo)回信解答的方式，用以滿足公眾向各類政府部門領(lǐng)導(dǎo)咨詢問題、反映意見、投訴不滿等需求，這是公眾與政府領(lǐng)導(dǎo)最直接的溝通方式。然而由于政民在時間空間上的交錯，公眾的反饋無法在第一時間得到解答。而且，由于信訪類互動是以書面而非口頭表達(dá)的形式傳遞信息，這將產(chǎn)生兩種結(jié)果，致使無法達(dá)到預(yù)期結(jié)果。一方面，公眾很可能因為書面表達(dá)能力的個人局限性而無法將所要咨詢、反映的想法表述清楚；另一方面，收到來信的政府領(lǐng)導(dǎo)也很可能由于個人主觀的理解而曲解信件的真實意思，最后無法達(dá)到信訪的目的。

訪談類互動主要是政府與公眾圍繞特定主題，實時交流，這是雙方的一次線上的“面對面接觸”。這類互動形式的優(yōu)勢在于問題反饋的即時性，基本可以達(dá)到即問即答，快速便捷。但是，由于訪談類互動一般都是圍繞某一主題展開，參與訪談的政府人員也是某一領(lǐng)域的專家，因此訪談內(nèi)容受主題和專家的限制而無法覆蓋更多公眾關(guān)心的其他范圍。

調(diào)查類互動包括各類民意征集、問卷調(diào)查等吸引公眾參與，傾聽公眾呼聲，集中全民智慧，旨在促進(jìn)民主決策。然而，這種形式受參與人數(shù)的限制，若是參與人數(shù)足夠多，那么調(diào)查結(jié)果將充分反映公眾的真實意見，推動民主決策；若是參與人數(shù)過少，那么調(diào)查結(jié)果便不具有代表性，這對于政府決策是毫無意義的。并且，此類互動所面對的公眾具有群體針對性，即調(diào)查內(nèi)容所涉及的利益相關(guān)群體是調(diào)查互動的主要參與者。因此，如果無法吸引相關(guān)群體參與互動，甚至許多無關(guān)群體被卷入其中，那么該調(diào)查類互動所得出的結(jié)果便是失效的，對政府決策不具有參考性。

這就是政民互動的三種基本形式，三者各有利弊，但又不可或缺。無論是哪一種互動形式，它們的相同之處在于都必須具備兩個要素，即公眾的暢所欲言和政府及時準(zhǔn)確的回應(yīng)，只有這樣，才能促成政民互動，而政府的回應(yīng)水平直接影響到政府網(wǎng)站政民互動的公眾感知質(zhì)量高低。

二、政府網(wǎng)站政民互動的結(jié)果與不足

基于政府網(wǎng)站政民互動運作過程模型，依據(jù)政民互動的一般模式，筆者發(fā)現(xiàn)，上海市各區(qū)縣級政府網(wǎng)站通過“調(diào)查類互動”、“訪談類互動”、“信訪類互動”三種形式的政民互動展現(xiàn)出各自不一的結(jié)果。

（一）“調(diào)查類互動”形式多種多樣，卻“各自為政”

在上海市區(qū)縣級政府網(wǎng)站政民互動版塊，“調(diào)查類互動”具體有多種表現(xiàn)形式，包括在線評議、網(wǎng)上評議、調(diào)查評議、在線調(diào)查、網(wǎng)上調(diào)查、公眾參與百姓評議、民意征集等等，主要以公告或調(diào)查問卷等形式對各類區(qū)縣發(fā)展問題、各類區(qū)縣級活動征集公眾意見，調(diào)查民意，從而促進(jìn)政府民主決策。

首先，這一版塊名稱各不相同。其次，在靜安區(qū)等政府網(wǎng)站中，網(wǎng)上調(diào)查和網(wǎng)上評議的內(nèi)容是區(qū)分開來的；在長寧區(qū)等政府網(wǎng)站中，有意見征集與調(diào)查評議兩部分，但兩者內(nèi)容重復(fù)，甚至部分內(nèi)容為空白頁；在青浦區(qū)政府網(wǎng)站中，民意征集版塊中既有民意調(diào)查的內(nèi)容，又有民意征集的內(nèi)容，還有諸多公告公示等，且調(diào)查內(nèi)容以公告形式展現(xiàn)，公眾無法參與；閘北區(qū)政府網(wǎng)站在線調(diào)查版塊只有3條記錄，分別為2012年、2013年和2015年的記錄，內(nèi)容過少，無從考究；在徐匯區(qū)政府網(wǎng)站中，公眾參與版塊集合評議、征集、調(diào)查功能，但版面過小，內(nèi)容過少；楊浦區(qū)政府網(wǎng)站政民參與版塊甚至沒有在線調(diào)查功能。總體而言，各區(qū)縣級政府網(wǎng)站的“調(diào)查類互動”版塊內(nèi)容還是過少；諸如調(diào)查問卷類的調(diào)查并沒有結(jié)果顯示，公眾便對調(diào)查最終的效果不得而知。

（二）“訪談類互動”水平參差不齊，區(qū)縣間差距明顯

“訪談類互動”本就是政民溝通的平臺，政府部門應(yīng)該結(jié)合當(dāng)前的工作熱點和社會關(guān)注點，定期或不定期地開展此類活動，與公眾在線交流，答疑解惑。上海市17個區(qū)縣級政府網(wǎng)站政民互動版塊中，6個區(qū)縣級政府網(wǎng)站并沒有設(shè)立此類政民“訪談互動”。

除去沒有開設(shè)在線訪談功能的區(qū)縣級政府網(wǎng)站，諸如閔行區(qū)和奉賢區(qū)政府網(wǎng)站的“訪談類互動”叫作區(qū)長網(wǎng)上辦公，由區(qū)長在線與民眾圍繞各類民生問題展開在線問答咨詢。從“2015年新增主題數(shù)”上來看，僅有3個網(wǎng)站新增訪談期數(shù)，除普陀區(qū)新增期數(shù)超過30期以外，其余兩個區(qū)政府新增期數(shù)極少；有4個網(wǎng)站并沒有新增在線訪談期數(shù)；甚至有3個政府網(wǎng)站在2015年的在線訪談期數(shù)不增反減?？傮w而言，上海市各區(qū)縣級政府網(wǎng)站“在線訪談類”互動不甚理想，更不用說在線訪談質(zhì)量。

（三）“信訪類互動”內(nèi)容公開程度較低，存在選擇性公開之嫌

“領(lǐng)導(dǎo)信箱”是政府密切聯(lián)系群眾的重要橋梁，是群眾向上反映情況，提出意見、建議的重要渠道，是政府與社會互動的重要途徑，是公眾建言獻(xiàn)策的重要平臺，旨在滿足公眾咨詢、投訴等需求。本文調(diào)查的上海市17個區(qū)縣級政府網(wǎng)站均設(shè)有各類領(lǐng)導(dǎo)信箱。

筆者對上海市各區(qū)縣政府網(wǎng)站各類領(lǐng)導(dǎo)信箱公眾參與情況與領(lǐng)導(dǎo)互動情況調(diào)查發(fā)現(xiàn)，普遍存在回應(yīng)性不足的問題，且各區(qū)縣政府網(wǎng)站之間差距較大，公開情況各不相同。就信件公開情況來看，有的區(qū)縣政府網(wǎng)站公開了全年的信件數(shù)據(jù)和信件內(nèi)容，有的只公開部分月份的內(nèi)容，有的只選取了每個月的信件中的部分內(nèi)容公開，有的甚至需要用戶登陸才能獲取想要的數(shù)據(jù)。具體到每一份信件的公眾發(fā)送時間和領(lǐng)導(dǎo)處理時間，發(fā)現(xiàn)有的網(wǎng)站能夠完全公開時間和具體內(nèi)容，有的公開了部分典型案例，有的則需要登陸才能獲取數(shù)據(jù)。根據(jù)能夠獲取到的有限數(shù)據(jù)，我們發(fā)現(xiàn)17個區(qū)縣政府里有8個區(qū)縣政府網(wǎng)站信訪類公開情況較好，但是其平均回復(fù)天數(shù)不容樂觀，少則8天，多則36天。對其余網(wǎng)站，我們無法獲取到想要的數(shù)據(jù)，這對信息公開是很不利的，而且所謂的選登，究竟是以何種標(biāo)準(zhǔn)選取的呢？公眾是否知情呢？這還有待考證。

三、政府網(wǎng)站政民互動的改進(jìn)動力

就目前上海市各級區(qū)縣政府網(wǎng)站政民互動的結(jié)果而言，在主體性、回應(yīng)性、針對性、便捷性等方面存在若干不足，這需要尋找足夠的多方面動力來推動改進(jìn)政民互動，使其正向發(fā)展。

（一）政府網(wǎng)站的合法性、主體性地位，是確保政府網(wǎng)站政民互動的內(nèi)源性動力

從“供給側(cè)”角度考慮，政府網(wǎng)站作為電子政務(wù)服務(wù)的供給主體，確立了法理上的合法性與主體性地位。政府網(wǎng)站的主體合法性能夠從源頭上確保政府網(wǎng)站政民互動服務(wù)供給的感知質(zhì)量。政府網(wǎng)站留給公眾的可靠性、及時響應(yīng)性、移情性、高度專業(yè)性印象，政府網(wǎng)站PDCA流程的順利貫徹，都時時賦予政府網(wǎng)站合法性、主體性力量。

因此，完善法律法規(guī)和規(guī)章制度，明確職能分工和責(zé)任制，不斷強(qiáng)化政府各部門的主動性、責(zé)任性、主體意識和服務(wù)意識，可以有效激發(fā)政府網(wǎng)站的內(nèi)源性動力，切實提升互聯(lián)網(wǎng)時代政府網(wǎng)站的內(nèi)在魅力，使政府網(wǎng)站成為聽民意、匯民智、聚民心的有效平臺。

（二）政府網(wǎng)站的回應(yīng)性，是提升政府網(wǎng)站政民互動的外生性動力

從“需求側(cè)”角度考慮，政府網(wǎng)站對公眾所需及所惑及時、準(zhǔn)確的回應(yīng)是推動政府網(wǎng)站政民互動，促進(jìn)民主決策的外生性動力。當(dāng)公眾越來越多的訴求通過政府網(wǎng)站政民互動被及時回應(yīng)并實現(xiàn)時，政府網(wǎng)站政民互動的公眾感知質(zhì)量將越來越接近預(yù)期質(zhì)量，即公眾越來越滿意政府提供的政民互動服務(wù)，公眾參與度便得到持續(xù)提高。政民互動的加強(qiáng)，意味著公民意識的自覺覺醒。

因此，要充分掌握民之所需和訴求、愿望等，制定出“調(diào)查類”、“訪談類”、“信訪類”互動主題和內(nèi)容作為階段性計劃，使“民需”與“回應(yīng)”兩者完美契合。繼而借助各類宣傳手段在民間廣而告之，公眾便“擇其所需”訴諸線上政府，尋求政府回應(yīng)。判斷反饋結(jié)果的優(yōu)良中差，及時調(diào)整計劃以便控制政府線上服務(wù)質(zhì)量使其充分發(fā)揮正外部性和“外溢”效益。

（三）維護(hù)政府形象的美譽度，是推動政府網(wǎng)站政民互動的制度性動力

政府網(wǎng)站是人們透視政府的窗口，通過網(wǎng)站建立的好口碑，以及后續(xù)的民間傳播，使得服務(wù)型政府的形象得以樹立［3］。良好形象和口碑，可以切實提升政府網(wǎng)站在公民心目中的地位。政府網(wǎng)站人性化的設(shè)計，則使得政府“全心全意為人民服務(wù)”的理念得到極好的詮釋，贏得了公眾的信任和擁護(hù)。

為了更好地維護(hù)自身形象的美譽度，打造不俗的口碑，需要借助于制度力量“內(nèi)外兼修”。一是讓政府部門的相關(guān)公務(wù)員群體自覺認(rèn)同和內(nèi)化政府形象美譽度；二是明確界定政府形象及其美譽度的內(nèi)涵外延，消除不全或缺損形象、負(fù)面形象；三是設(shè)計政府網(wǎng)站中政府形象的表現(xiàn)形式和途徑，嵌入到PDCA循環(huán)過程；四是借助于第三方力量對政府網(wǎng)站進(jìn)行社會評價，根據(jù)測評結(jié)果對政府形象進(jìn)行有針對性的維護(hù)、修復(fù)和修飾。

（四）提高政府網(wǎng)站信息公開的針對性，是強(qiáng)化政府網(wǎng)站政民互動的推動力

政府網(wǎng)站作為政務(wù)信息公開的線上平臺，其主動公開的內(nèi)容和范圍理應(yīng)具有針對性，而不是“公開的不需要，需要的不公開”。政府網(wǎng)站信息公開越是具有針對性，越是能夠找到公眾的“痛點”，公眾被解決的難題越多，對政府網(wǎng)站政民互動的感知度越高，所取得的效果越理想。因此，提高政府網(wǎng)站信息公開的針對性，具有持續(xù)強(qiáng)化政府網(wǎng)站政民互動的推動作用。

對此，“調(diào)查類互動”宜設(shè)計群眾非常關(guān)注并且迫切渴望了解或解決的接地氣的政府方針政策或社會問題，真正從群眾中來到群眾中去，根據(jù)群眾普遍性需求確定調(diào)查方向和主題?！霸L談類互動”板塊的設(shè)立，宜及時回應(yīng)群眾所強(qiáng)烈關(guān)注的社會熱點、焦點問題，既能夠集聚人氣，又能夠提升回應(yīng)性。至于“信訪類互動”，只要不涉及國家機(jī)密、商業(yè)秘密和個人隱私的，全方位公開；尤其要直面批評性、敏感性問題，給予釋疑解惑，防患于未然，實實在在推動政民互動。

（五）“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的快捷性，是提升政府網(wǎng)站政民互動的拉動力

互聯(lián)網(wǎng)的快捷性使得PDCA流程快速實現(xiàn)。計劃（Plan）階段的民意調(diào)查、執(zhí)行（Do）階段的政民互通、控制（Control）階段的服務(wù)反饋、處理（Action）階段的自我調(diào)整，都能夠通過互聯(lián)網(wǎng)線上實現(xiàn)。無論是政府線上服務(wù)的提供者還是服務(wù)的獲得者，都將得益于互聯(lián)網(wǎng)+的信息和技術(shù)優(yōu)勢。政府網(wǎng)站政民互動的便捷性，使政府工作效率大大提高，消除了時空上的局限性［4］，無形中提高了政民互動頻率、速度和效率。

總之，盡管本文是以上海市各區(qū)縣政府網(wǎng)站為個案加以剖析，但政府網(wǎng)站政民互動的理論模式、問題和改進(jìn)動力等，實質(zhì)上都具有共同性和普遍意義。政府網(wǎng)站是政府提高工作效率，利用互聯(lián)網(wǎng)和現(xiàn)代信息技術(shù)建立的政府各部門和公眾交流的平臺。公眾依據(jù)政府網(wǎng)站政民互動的理論模式產(chǎn)生的實際感知與依據(jù)包括政府形象和口碑、個人需求緊急性、以往經(jīng)歷等因素產(chǎn)生的期望相差甚遠(yuǎn)時，政府應(yīng)該如何應(yīng)對？由于公眾期望的發(fā)展性，政府是否可以在第一時間預(yù)知公眾的期望，實時改進(jìn)政民互動流程，從而提高網(wǎng)站政民互動的感知質(zhì)量，同時實現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的服務(wù)水平的提高與公眾參與擴(kuò)大？這些都是政府不斷面臨的重要挑戰(zhàn)。

［1］王仲偉.切實加強(qiáng)內(nèi)容建設(shè)努力辦好政府網(wǎng)站［J］.中國行政管理，2014，（12）.

［2］張蓋倫.“互聯(lián)網(wǎng)+”喚醒沉睡的政府網(wǎng)站［N］.科技日報，2015-04-14.

［3］包國憲，趙曉軍，等.政府網(wǎng)站：透視政府政績的一扇窗口［J］.上海行政學(xué)院學(xué)報，2015，（4）.

［4］王玉琢，汪祖柱，王金樹.社會媒體時代的政民互動現(xiàn)狀分析［J］.現(xiàn)代情報，2015，（9）.

（作者系東華大學(xué)人文學(xué)院教授，東華大學(xué)人文學(xué)院碩士生）

（責(zé)任編輯 崔光勝）