公務(wù)員績效評估障礙的行政生態(tài)學(xué)分析

鄭書琴

摘要：里格斯是美國著名的行政學(xué)家，是行政生態(tài)學(xué)的創(chuàng)始人。他提出了三大行政模式分類，對五種主要行政生態(tài)要素做了分析。當(dāng)前我國公務(wù)員績效評估在實踐中遇到了許多障礙，單憑技術(shù)因素?zé)o法解決，因而要從更宏觀的角度去分析。本文利用里格斯“行政生態(tài)學(xué)”的框架分析公務(wù)員績效評估中障礙的存在根源，提出了形成“公眾參與式”的績效評估文化、構(gòu)建“權(quán)力下放式”的績效評估體制和強化“內(nèi)外相結(jié)合”的績效評估責(zé)任，以不斷改善公務(wù)員績效評估的生態(tài)環(huán)境，形成良好的公務(wù)員干事氛圍，從而為廣大人民群眾提供方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)。

關(guān)鍵詞：公務(wù)員；績效評估障礙；行政生態(tài)學(xué)；分析

1979年，績效評估被應(yīng)用到我國公務(wù)員隊伍的管理中，作為公務(wù)員制度的內(nèi)容之一，發(fā)揮著重要的激勵、監(jiān)督作用?？茖W(xué)民主的績效評估有利于提升公務(wù)員隊伍素質(zhì)，從而為行政效率與民主管理奠定基礎(chǔ)，有助于我國服務(wù)型政府的構(gòu)建。經(jīng)過30多年的實踐，績效評估取得了一定的成績，但也遇到這樣或那樣的阻礙，如技術(shù)層面上，考核指標(biāo)過于籠統(tǒng)，考核方法定量不足；操作層面上，考核主體權(quán)責(zé)模糊等[1]，使績效評估難以發(fā)揮出應(yīng)有的作用，高效、民主的公務(wù)員隊伍難以真正形成。借鑒里格斯“行政生態(tài)學(xué)”的分析視角，公務(wù)員績效評估障礙應(yīng)從更宏觀的經(jīng)濟、政治、文化角度去考察，找出問題的根源，走出評估困境，需從文化、體制等方面提出對策，以真正打造一支高效、民主的公務(wù)員隊伍，從而更好的為公眾服務(wù)。

一、里格斯及其行政生態(tài)學(xué)分析框架

（一）里格斯簡介

行政生態(tài)學(xué)是20世紀60年代在西方行政學(xué)界興起的一門以生態(tài)學(xué)的方法研究行政現(xiàn)象、行政行為與行政環(huán)境之間相互關(guān)系的行政學(xué)分支學(xué)科。里格斯是美國著名的行政學(xué)家，比較行政學(xué)和行政生態(tài)學(xué)的創(chuàng)始人，《行政生態(tài)學(xué)》是其重要的代表作，系統(tǒng)闡述了行政生態(tài)學(xué)觀點。里格斯通過對泰國和菲律賓的行政研究，依據(jù)物理學(xué)光譜分析上的光折概念提出了三大行政模式，即融合型①、衍射型②、棱柱型③行政模式，利用這三種行政模式的理論可以分別解釋許多社會中的行政行為。

（二）行政生態(tài)學(xué)分析框架

按照里格斯的觀點，公共行政與生態(tài)環(huán)境之間相互影響，本文主要分析三種要素與公共行政的密切關(guān)系：

1、經(jīng)濟要素與公共行政

“市場-企業(yè)”[2]（283-301）結(jié)構(gòu)：這是現(xiàn)代工業(yè)社會的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，經(jīng)濟根據(jù)“功利”與“理性”的市場原則進行交換，因而行政制度也出現(xiàn)市場化特點，自由選擇和契約關(guān)系永遠是被重視的；“互惠-重配結(jié)構(gòu)”：指傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，交易基于情感、宗教而進行，分配主要由政治權(quán)力控制，“重配的行政制度”的特質(zhì)也就是重配的經(jīng)濟制度；“集市-有限市場”結(jié)構(gòu)對應(yīng)過渡社會結(jié)構(gòu)，其經(jīng)濟是一種有限的市場經(jīng)濟，表現(xiàn)為“價格不可決”，即商品的價值還要受到雙方經(jīng)濟地位、家庭出身等非經(jīng)濟因素的影響，反映到行政中，在確定公務(wù)員行政職務(wù)的授予以及榮譽和薪水時，“市場”和“身份”同時起作用。

2、政治架構(gòu)與公共行政

政治架構(gòu)為行政與政治的關(guān)系，即行政靠政治領(lǐng)導(dǎo)、政治依靠行政實現(xiàn)目標(biāo)，兩者存在功能上的依存關(guān)系。行政與政治的分化是社會結(jié)構(gòu)分化的結(jié)果。在傳統(tǒng)社會，政治權(quán)力和行政權(quán)力是合二為一的，行政官吏專橫獨斷，是一種“官僚政治”。但由于缺乏專職的“行政機器”和健全的溝通網(wǎng)絡(luò)，官吏對于民眾也無法進行有效控制。在現(xiàn)代社會，行政服從于政治，但行政官僚權(quán)力有限，受“非官僚權(quán)利制約”，可保證較高的行政效率。

3、文化與公共行政

里格斯在他的《行政生態(tài)學(xué)》這本書中，并未明確提出“文化”這一要素，但提到了“社會要素”，他認為，社會要素主要指各種社會組織，一類是以血緣關(guān)系為紐帶結(jié)成的自然團體，如家庭、家族；另一類是以利益關(guān)系為紐帶結(jié)成的人為團體，即社團，它成為各種利益和要求的匯聚點和表達者。在融合型行政模式和棱柱型行政模式中，家庭作用很大，社團的作用很小。古代中國家國同構(gòu)，家族是家庭的擴大，國家則是家族的擴大和延伸，屬于融合型行政模式，與之相對應(yīng)的發(fā)展出一種“唯上”的“家本位”文化，與公民具有較強政治參與意識的“公民文化”相反。

二、從行政生態(tài)學(xué)視角看公務(wù)員績效評估障礙

20世紀70年代未，我國開始實行改革開放并向一些西方發(fā)達國家學(xué)習(xí)先進的管理理論和技術(shù)，績效評估作為“新公共管理”的一項重要治理工具，被應(yīng)用到政府管理與行政體制改革中。1979年中央出臺《關(guān)于干部考核制度的意見》，指出要建立健全干部考核制度。反觀30多年的改革實踐，我國公務(wù)績效評估在指標(biāo)建立、方式方法等技術(shù)層面有了許多改進和提高。如“德才兼?zhèn)?，以德為先”，著重把握“德”的考核是公?wù)員績效考核的新理念；注重多元評估，如湖南省開始實施“三位一體”的考核方法，把領(lǐng)導(dǎo)評價、群眾評價和社會評價有機結(jié)合。但實際工作中總存在這樣或那樣的阻礙，使績效評估難以發(fā)揮出應(yīng)有的作用。如績效評估的激勵效果不太明顯、科學(xué)績效評估文化尚未形成、公眾參加績效評估管理不夠等。受里格斯行政生態(tài)學(xué)理論的啟發(fā)，行政行為與行政生態(tài)環(huán)境緊密相關(guān)，在發(fā)展中國家，經(jīng)濟、政治、行政、文化往往糾纏在一起，因此公務(wù)員績效評估障礙分析不應(yīng)只局限于人力資源管理的技術(shù)視角，應(yīng)從更宏觀的經(jīng)濟、政治、文化、社會角度去考察，找出問題的根源。

（一）有限的市場經(jīng)濟結(jié)構(gòu)使得績效評估結(jié)果缺乏公正

當(dāng)下我國社會處于過渡期，經(jīng)濟是“市場-企業(yè)”結(jié)構(gòu)，最明顯特征是“價格不可決”。具體到公務(wù)員的績效評估中，“市場”與“身份”同時起作用，公務(wù)員的評估結(jié)果不完全與其才能、績效成正比，也會受到與家庭背景、關(guān)系親疏等社會環(huán)境的影響。如果該公務(wù)員有一定的家庭背景，或平常善于處理與領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，領(lǐng)導(dǎo)出于情面，考慮其“來頭”打“人情分”，績效評估結(jié)果將缺乏公正性，而與評估結(jié)果掛鉤的晉升、獎勵、福利將與遭受不公正評估的公務(wù)員無緣。美國心理學(xué)家亞當(dāng)斯的公平理論指出，公平是激勵的動力，當(dāng)員工通過縱橫比較，發(fā)現(xiàn)組織不公正時，可能會改變自己的投入產(chǎn)出比。結(jié)果缺乏公正的績效評估可能會在組織內(nèi)部產(chǎn)生嚴重的負面效應(yīng)，干與不干一個樣、干多干少一個樣、干好干壞一個樣，有關(guān)系就夠了，使得能做事公務(wù)員的消極怠工，沒能力做事公務(wù)員的則把工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)營和領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系上，這樣就會影響公務(wù)員整體形象，容易形成缺乏生氣、不干實事、投機取巧、投其所好的公務(wù)員隊伍。

（二）相對集權(quán)的政治架構(gòu)使得績效評估權(quán)重向中央傾斜

中央與地方的關(guān)系是，“下級服從上級，地方服從中央”。十一屆三中全會后，中央向地方放權(quán)讓利的力度不斷加大，從最初的行政分權(quán)到后來的財權(quán)和事權(quán)下放，逐漸形成了一些地方既得利益群體。但我國憲法并未對中央和地方權(quán)力做出明確劃分，使得中央政府可以根據(jù)形勢發(fā)展的需要決定權(quán)力的集中或分散，同時也出現(xiàn)了“一統(tǒng)就死，一放就亂”的問題。由于中央政府實際掌握了地方的人事權(quán)，其對地方的控制力度仍然很強，反映到公務(wù)員績效評估上，績效評估權(quán)重嚴重向中央和上級傾斜。下級政府缺乏自主權(quán)，其績效生產(chǎn)往往圍繞上級政府提出的中心任務(wù)而展開[3]（22-25）?？赡艿慕Y(jié)果就是，績效評估變成一種強加到公務(wù)員身上的外力，內(nèi)化為提升工作績效的管理工具的可能性很小，對公務(wù)員的績效評估最終成為流于形式的例行性工作?？冃Э荚u工具的失效，使得科學(xué)有效的績效評估文化難以在公務(wù)員隊伍中真正建立起來。

（三）家本位文化的消極影響使得績效評估主體過于單一

古代中國是一個以家庭為本位的宗法社會，“家本位”是中國傳統(tǒng)文化的精神內(nèi)核，其治理機制為“家長制”[4]（89-93）。在家庭中，家長具有絕對的權(quán)威，享有一切重大事情的決策權(quán)，反映到行政中，就是下級對上級、公眾對官員的絕對服從。一直以來，我國公務(wù)員績效評估的主體都較為單一，主要是上級主管部門，雖然具有權(quán)威性和公正性，但當(dāng)評估結(jié)果涉及到自身利益時，其公正性可能會受到影響。雖然公眾是公共服務(wù)與公共產(chǎn)品的消費者，但由于受到家本位文化的影響，公務(wù)員績效評估中缺乏公眾參與，即便有，在評估權(quán)重方面也有失偏頗；另外，公眾在一定程度上仍存在“畏官”心理，即便做出評價也并非是內(nèi)心的真實想法。因而在公務(wù)員績效評估中，公眾的民主參與便成了空談。評估主體因公眾的缺席或參與不夠，使得公務(wù)員為人民辦實事、謀福祉的引導(dǎo)、倒逼機制乏力，其產(chǎn)出的績效可能偏低或不被社會所需。

三、公務(wù)員績效評估的改進

綜上來看，當(dāng)下我國一些地方公務(wù)員績效評估中存在的阻礙是許多因素造成的，可能涉及行政生態(tài)環(huán)境中的經(jīng)濟、政治、文化等諸多要素，各要素間也是相互影響和作用的。因此，我們必須通過改革和發(fā)展，不斷改善公務(wù)員績效評估的生態(tài)環(huán)境，引導(dǎo)公務(wù)員牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念和正確政績觀，充分調(diào)動廣大公務(wù)員的積極性和創(chuàng)造性，激發(fā)隊伍的活力。

（一）形成“公眾參與式”的績效評估文化

公眾作為社會活動的主體，從經(jīng)濟的角度講，他們是公共財政的來源；從政治的角度講，他們是政務(wù)類公務(wù)員的選民。隨著我國民主行政體制的建立，特別是在當(dāng)今知識經(jīng)濟的環(huán)境下，公眾參與行政管理的能力增強、機會增多。服務(wù)型政府的屬性決定了公務(wù)員是為人民利益服務(wù)的公仆，公眾作為公共產(chǎn)品和服務(wù)的消費者應(yīng)當(dāng)是公務(wù)員績效評估的評估者，這是實現(xiàn)公共行政科學(xué)化、民主化的客觀要求。中華民族上下五千年歷史，家本位文化非一朝一夕形成。改善公務(wù)員績效評估的生態(tài)環(huán)境，需加快文化轉(zhuǎn)型。在這個過程中，保留傳統(tǒng)文化中合理的因素：重視道德的作用、講究和諧的人際關(guān)系有助于塑造一支道德素質(zhì)高、和諧的公務(wù)員隊伍。轉(zhuǎn)型構(gòu)建“公眾參與式”的績效評估文化，一是讓公眾參與到公務(wù)員績效評估的指標(biāo)設(shè)計中來，二是通過大眾傳媒把公眾對于公務(wù)員的意見反應(yīng)給政府部門及績效評估專家組，從而成為影響評估結(jié)果的重要因素，這將有效遏制官僚主義、弄虛作假，前提是在政府與公眾間建立起暢通、透明的信息溝通機制。

（二）構(gòu)建“權(quán)力下放式”的績效評估體制

西方國家通過憲法和法律明確規(guī)定中央和地方政府間的權(quán)力和責(zé)任，一般來說，中央政府作為全國利益的代表，享有總攬國防、外交，捍衛(wèi)國家主權(quán)獨立、領(lǐng)土完整和民族尊嚴；擔(dān)負宏觀經(jīng)濟調(diào)控職能；負責(zé)全國性的基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)；制定統(tǒng)一的國內(nèi)市場規(guī)則等職責(zé)，地方政府在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)行使自身的權(quán)力。十一屆三中全會以來，黨和國家為建立一個辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體制在不斷進行改革，先后經(jīng)歷了7次較大的機構(gòu)改革和對行政審批制度改革，簡政放權(quán)，提高地方積極性。構(gòu)建“權(quán)力下放式”的績效評估體制需要做出如下努力：如公務(wù)員績效評估指標(biāo)、權(quán)重的設(shè)計不應(yīng)一刀切，中央政府要轉(zhuǎn)變職能、簡政放權(quán)，合理分權(quán)到地方政府，建立“基本評估指標(biāo)+X”的模式，讓地方政府根據(jù)本地區(qū)、部門、崗位實際充分發(fā)揮作用，讓公務(wù)員參與到指標(biāo)設(shè)計的工作中來，以形成一套科學(xué)合理的公務(wù)員績效評估指標(biāo)體系。這樣既可以避免全國統(tǒng)一的評估模式所帶來的地方不適應(yīng)，也能充分發(fā)揮地方的積極性、創(chuàng)造性，將績效評估內(nèi)化為一種提升公務(wù)員績效的激勵手段和工具，避免了由中央政府將公務(wù)員績效評估強壓給地方政府而導(dǎo)致的地方政府在實際執(zhí)行過程中的形式主義。

（三）強化“內(nèi)外相結(jié)合”的績效評估責(zé)任

公平的評估結(jié)果能讓公務(wù)員對于自身工作情況有比較清晰的認識，評估結(jié)果的有效運用能激發(fā)出其工作動力，不斷實現(xiàn)工作目標(biāo)。相反，如果評估中存在暗箱操作、他方阻撓，不公正的評估結(jié)果將嚴重損害到公務(wù)員的工作積極性和政府形象。庫伯認為：“客觀責(zé)任源于法律、組織機構(gòu)、社會對行政人員的期待，但主觀責(zé)任卻根源于我們自己對于忠誠、良知、認同的信仰?！睆娀皟?nèi)外相結(jié)合”的績效評估責(zé)任，一方面，用制度從外部加強對評估主體的監(jiān)督，需明確各監(jiān)督主體的責(zé)任，尤其是上級領(lǐng)導(dǎo)，把工作責(zé)任落實到個人。如果相關(guān)責(zé)任人未履行好職責(zé)，敷衍了事、弄虛作假、給人情分，或被評為優(yōu)秀等級的公務(wù)員往后被查出之前工作中存在問題的，相關(guān)責(zé)任人連同公務(wù)員都要被追責(zé)；另一方面，加強評估主體的倫理道德建設(shè)，即加強對于公務(wù)員的主觀行政責(zé)任的控制。主觀行政責(zé)任是公務(wù)員的一種積極道德責(zé)任，它鼓勵公務(wù)員主動承擔(dān)責(zé)任，在履職中獲得自我價值的獲得感。很多西方國家從責(zé)任立法的角度來加強對行政領(lǐng)導(dǎo)主觀責(zé)任的內(nèi)部塑造，如1978年美國國會通過了《美國政府行為倫理法案》。加強對于公務(wù)員的主觀行政責(zé)任的控制，有利于公務(wù)員績效評估主體在績效評估過程中本著負責(zé)、公平、公正的工作態(tài)度，從而有利于推動評估工作相對順利的開展。

里格斯的“行政生態(tài)學(xué)”觀點給予了我們更寬闊的視角和思路去分析公務(wù)員績效評估中存在的問題。在掃除障礙的過程中，要堅持以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展新理念為指導(dǎo)，以人民滿意為宗旨，以提高效能為目標(biāo)，以重視結(jié)果為導(dǎo)向，深化改革，求真務(wù)實，真抓實干，全面系統(tǒng)優(yōu)化公務(wù)員績效評估評估的生態(tài)環(huán)境，形成良好的公務(wù)員干事氛圍，從而為廣大人民群眾提供方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)。（作者單位：中共湖南省委黨校）

注釋：

① 也稱農(nóng)業(yè)社會的行政模式，有“經(jīng)濟基礎(chǔ)是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力”、“行政風(fēng)范帶有濃重的家族和親族主義色彩”、“流行世卿世祿的行政”等特征。

② 也稱工業(yè)社會的行政模式，有“經(jīng)濟基礎(chǔ)是美國式的自由經(jīng)濟”、“政府與民眾關(guān)系密切”、“行政風(fēng)范體現(xiàn)平等主義、對事不對人”等特征。

③ 也稱“過渡社會的行政模式，明顯帶有新舊并存的特點。

參考文獻：

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