淺談黔江區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾項(xiàng)目實(shí)施中存在的問(wèn)題及建議

李文華

摘要：由于我區(qū)實(shí)施農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾的時(shí)間不長(zhǎng)，積累的經(jīng)驗(yàn)不多，在農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾實(shí)施中存在許多問(wèn)題，這些問(wèn)題阻礙了農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾進(jìn)程。為了農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾的實(shí)施能夠順利開展，現(xiàn)以黔江區(qū)為例，通過(guò)重慶市關(guān)于農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾相關(guān)文獻(xiàn)的學(xué)習(xí)研究，在分析我區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾實(shí)施現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，剖析農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾實(shí)施中存在的問(wèn)題，針對(duì)存在的問(wèn)題提出了加強(qiáng)規(guī)劃設(shè)計(jì)管理、加強(qiáng)各部門協(xié)調(diào)、提高鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府重視程度、加強(qiáng)施工單位管理、規(guī)范監(jiān)理單位等相應(yīng)的對(duì)策與建議，從而保證黔江區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾順利實(shí)施，農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村建設(shè)用地；復(fù)墾；實(shí)施；黔江區(qū)

前言

農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾是指在一定社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、土地整理復(fù)墾開發(fā)規(guī)劃、對(duì)依法取得的利用效益不高或廢（放）棄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施用地、公益事業(yè)用地、農(nóng)村村民住宅用地及特殊用地等，通過(guò)工程措施，將其復(fù)墾為耕地或可轉(zhuǎn)為耕地的園地及其他農(nóng)用地的行為[1]。農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾在農(nóng)民自愿、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同意的前提下，通過(guò)整治工程手段，將廢棄、閑置、利用效益不高的農(nóng)村建設(shè)用地恢復(fù)到可利用的狀態(tài)，不僅保護(hù)了耕地，還改善了農(nóng)村的生產(chǎn)生活環(huán)境，同時(shí)也是補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量，確保耕地占補(bǔ)平衡的重要舉措[2-3]。

近年來(lái)，我區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾取得了可喜的成績(jī)，通過(guò)土地整治復(fù)墾，對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地的綜合整治，在增加有效耕地面積、提高耕地質(zhì)量、改善農(nóng)村生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上，促進(jìn)了新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。目前，對(duì)土地整治實(shí)施中存在的問(wèn)題探討研究較少，而針對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾實(shí)施中存在的問(wèn)題探討研究則更少，然而農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾的實(shí)施對(duì)有效推動(dòng)黔江區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾工作起著關(guān)鍵性的作用，如果復(fù)墾實(shí)施過(guò)程中因受到各種阻礙而無(wú)法實(shí)施，那么整個(gè)復(fù)墾項(xiàng)目就會(huì)宣告失敗，復(fù)墾的意義就會(huì)蕩然無(wú)存，因此分析農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾實(shí)施中存在的問(wèn)題對(duì)推動(dòng)整個(gè)復(fù)墾進(jìn)程有重要意義。筆者以黔江區(qū)為例，分析了農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾實(shí)施中存在的問(wèn)題并對(duì)這些問(wèn)題提出了自己的看法，為推動(dòng)農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾的實(shí)施提供參考依據(jù)和現(xiàn)實(shí)依據(jù)而獻(xiàn)言獻(xiàn)策。

一、研究背景

1.研究區(qū)概況

黔江區(qū)位于重慶市的東南邊緣，地處武陵山腹地，東臨湖北省的咸豐縣，西界彭水縣，南連酉陽(yáng)縣，北接湖北利川市，是渝、鄂、湘、黔四省市的結(jié)合部，素有“渝鄂咽喉”之稱，是重慶市主要的少數(shù)民族聚居地之一，地理座標(biāo)在東徑108度28分至108度56分，北緯29度4分至29度52分之間。東西寬45 公里，南北長(zhǎng)90公里。全區(qū)幅員面積為2398.7平方公里。黔江區(qū)最高點(diǎn)—灰千粱子，海拔高度為1938.5米，最低點(diǎn)為黑溪河谷馬斯口，海拔320 米。黔江交通便捷、信息靈通，國(guó)道319線和黔咸公路在此交匯，渝懷鐵路橫穿黔江境內(nèi)。區(qū)內(nèi)屬亞熱帶濕潤(rùn)型季風(fēng)氣候，年均氣溫15.4°C，年均降水量1300毫米；年均日照1240小時(shí)，無(wú)霜期260-290天，立體氣候明顯，災(zāi)害性天氣多，有旱災(zāi)、洪澇、冰雹、綿雨、低溫、大風(fēng)等，其中伏旱較嚴(yán)重。

2.農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾實(shí)施現(xiàn)狀

直轄以來(lái)，重慶市對(duì)耕地保護(hù)工作高度重視，為增加有效耕地面積，狠抓土地整治工作，，尤其2008年以來(lái)，農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾在現(xiàn)階段全區(qū)土地整治工作中占有很大比重，因此快速良好的推動(dòng)農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾將對(duì)我區(qū)耕地保護(hù)發(fā)揮重要作用。農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾的實(shí)施方式主要有組織農(nóng)村群眾施工和由專業(yè)施工單位施工2 種方式，項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民群眾有意愿承擔(dān)項(xiàng)目施工且有實(shí)施條、符合相關(guān)規(guī)定的工程施工內(nèi)容的，經(jīng)區(qū)人民政府批準(zhǔn)，項(xiàng)目承擔(dān)單位應(yīng)組織或委托“鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府組織項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民群眾實(shí)施；除此之外的復(fù)墾項(xiàng)目的實(shí)施應(yīng)按照規(guī)定程序公開招投標(biāo)，由專業(yè)的施工單位實(shí)施。在項(xiàng)目實(shí)施同時(shí)，根據(jù)項(xiàng)目監(jiān)理制度，選擇符合規(guī)定條件的工程監(jiān)理單位，加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施的“六制”管理。并且根據(jù)復(fù)墾項(xiàng)目本身的特點(diǎn)，實(shí)行“鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府監(jiān)督員”、“農(nóng)民代表監(jiān)理”制度，“鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村分別選派責(zé)任心強(qiáng)的人員到施工現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)工程監(jiān)理單位和工程建設(shè)的監(jiān)督。

二、農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾實(shí)施中存在的問(wèn)題

1.規(guī)劃設(shè)計(jì)違背事實(shí)依據(jù)

由于我區(qū)實(shí)施土地復(fù)墾的時(shí)間不是很長(zhǎng)，積累的經(jīng)驗(yàn)也相對(duì)較少，以至于規(guī)劃思路上大多停留在理論層面，缺乏與實(shí)際很好的結(jié)合。規(guī)劃設(shè)計(jì)的方案單純從圖上看，的確可以達(dá)到了“田成方、林成網(wǎng)、溝相通、路相連”的標(biāo)準(zhǔn)，但是由于復(fù)墾片塊面積小，點(diǎn)多面廣，多數(shù)規(guī)劃設(shè)計(jì)人員考慮的不夠周全，如未考慮到周邊情況、片塊間的聯(lián)系等，以及在規(guī)劃過(guò)程中缺乏與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民群眾有效溝通，成了規(guī)劃設(shè)計(jì)脫離實(shí)際，變更較多，實(shí)地可操作性差[4]。這樣不僅給項(xiàng)目的實(shí)施帶來(lái)了困難，同時(shí)也耽誤了工程的實(shí)施進(jìn)程，且有可能造成資金浪費(fèi)。

2.項(xiàng)目從申報(bào)到立項(xiàng)實(shí)施周期過(guò)長(zhǎng)

自復(fù)墾項(xiàng)目承擔(dān)單位申請(qǐng)項(xiàng)目開始到項(xiàng)目入庫(kù)備案實(shí)施，需經(jīng)歷較長(zhǎng)的周期，一般至少1 年甚至更久，在這個(gè)周期內(nèi)由于物價(jià)的不穩(wěn)定性、政策的變化等原因極容易在項(xiàng)目動(dòng)工實(shí)施時(shí)造成：工程預(yù)算與施工時(shí)期的物價(jià)水平不一致，出現(xiàn)施工資金不足；經(jīng)過(guò)一段時(shí)間，農(nóng)民對(duì)補(bǔ)償?shù)漠愖h、觀望態(tài)度、補(bǔ)償不足以重新購(gòu)置新房等各方面的慎重考慮，意愿發(fā)生變化，原本愿意復(fù)墾的農(nóng)戶最后不愿意復(fù)墾，往往造成一個(gè)復(fù)墾項(xiàng)目最后實(shí)施的面積只有備案面積的60%～80%不等，面積的變化導(dǎo)致項(xiàng)目的變更，這些都嚴(yán)重影響了項(xiàng)目的施工進(jìn)度[5-6]。

3.鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府重視程度不夠

部分鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府缺乏對(duì)復(fù)墾意義及其重要性認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾工作的重視程度不夠，造成復(fù)墾工作開展慢。加上鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府在復(fù)墾方面相關(guān)的專業(yè)知識(shí)不足，復(fù)墾施工管理及指導(dǎo)工作推動(dòng)難、錯(cuò)誤多，使得復(fù)墾工作滯后。

4.施工隊(duì)伍不夠?qū)I(yè)

農(nóng)民群眾在施工中往往表現(xiàn)出不專業(yè)，雖然鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府在組織農(nóng)民群眾施工時(shí)根據(jù)相關(guān)規(guī)定選擇有意愿承擔(dān)復(fù)墾項(xiàng)目工程施工且有實(shí)施條件、符合相關(guān)規(guī)定的工程施工內(nèi)容的農(nóng)民群眾，但是復(fù)墾工程與其他建筑工程畢竟存在一定的差異，加上農(nóng)民自身的知識(shí)水平和認(rèn)識(shí)水平，使得農(nóng)民群眾在施工中表現(xiàn)出看不懂圖紙、修建的工程不符合工程標(biāo)準(zhǔn)、不按圖施工、擅自修改規(guī)劃設(shè)計(jì)等，這些都造成了項(xiàng)目無(wú)法驗(yàn)收，耽誤整體進(jìn)度。

5.工程監(jiān)理單位現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理人員不專業(yè)

由于我區(qū)復(fù)墾工作開展時(shí)間不長(zhǎng)，很多工程監(jiān)理單位派出的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理人員缺乏相關(guān)監(jiān)理經(jīng)驗(yàn)，業(yè)務(wù)水平不達(dá)標(biāo)，甚至有些現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理根本看不懂圖紙，無(wú)法判斷施工過(guò)程中的對(duì)錯(cuò)。并且有些現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理很少到現(xiàn)場(chǎng)，只有當(dāng)施工單位遇到問(wèn)題時(shí)，在施工單位的要求下，監(jiān)理才會(huì)到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)。監(jiān)理單位沒(méi)有起到監(jiān)理單位應(yīng)有的作用，使得項(xiàng)目施工開展不順暢。

三、對(duì)策建議

1.加強(qiáng)規(guī)劃設(shè)計(jì)管理，保證設(shè)計(jì)質(zhì)量

與實(shí)際背離的規(guī)劃設(shè)計(jì)不僅增加施工難度也影響施工進(jìn)程，因此在規(guī)劃設(shè)計(jì)階段，承擔(dān)單位要選擇信譽(yù)好，具有一定資質(zhì)，專業(yè)技術(shù)水平高的規(guī)劃設(shè)計(jì)單位，確保規(guī)劃設(shè)計(jì)的質(zhì)量，并且要求規(guī)劃設(shè)計(jì)單位在規(guī)劃設(shè)計(jì)前一定要到實(shí)地去踏勘，切實(shí)了解當(dāng)?shù)氐淖匀?、社?huì)、經(jīng)濟(jì)等條件，并且充分跟當(dāng)?shù)乩习傩者M(jìn)行溝通交流，合理的布置各項(xiàng)工程的數(shù)量、位置，不能一味追求理想中的完美規(guī)劃圖。這樣的規(guī)劃設(shè)計(jì)方案既減少了不必要的變更，又提高了工程進(jìn)度，使項(xiàng)目得以順利實(shí)施。

2.加強(qiáng)各部門協(xié)調(diào)，提高工作效率

農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾項(xiàng)目涉及區(qū)國(guó)土局、區(qū)農(nóng)委、區(qū)財(cái)政局、區(qū)審計(jì)局等各個(gè)部門[7]，因此從項(xiàng)目申報(bào)到立項(xiàng)實(shí)施過(guò)程漫長(zhǎng)而復(fù)雜，經(jīng)常會(huì)遇到各種各樣的問(wèn)題，各個(gè)部門應(yīng)通力協(xié)作、嚴(yán)格把關(guān)，才能使得工作順利開展。首先項(xiàng)目承擔(dān)單位在申報(bào)項(xiàng)目前應(yīng)該聯(lián)合農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)等相關(guān)部門對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行審查，嚴(yán)格按照相關(guān)文件申報(bào)符合條件的項(xiàng)目；其次，對(duì)于審批的項(xiàng)目，項(xiàng)承擔(dān)單位應(yīng)及時(shí)組織規(guī)劃單位進(jìn)行方案編制，規(guī)劃設(shè)計(jì)單位應(yīng)該得到通知后立即到實(shí)地踏勘，做好規(guī)劃設(shè)計(jì)工作后報(bào)入庫(kù)備案；最后，項(xiàng)目承擔(dān)單位應(yīng)該及時(shí)組織施工單位對(duì)備案入庫(kù)的項(xiàng)目開展實(shí)施，各單位應(yīng)嚴(yán)格按照相關(guān)文件規(guī)定的工作程序及提交的材料抓緊時(shí)間推進(jìn)相關(guān)的工作，嚴(yán)禁拖拉現(xiàn)象的存在，每個(gè)環(huán)節(jié)都要統(tǒng)籌利用好時(shí)間，趕在第一時(shí)間把事情做好，如果遇到問(wèn)題應(yīng)及時(shí)向區(qū)國(guó)土主管部門反映，同時(shí)區(qū)國(guó)土主管部門應(yīng)及時(shí)處理問(wèn)題，積極的協(xié)調(diào)好各部門，這樣才能保證工作的效率，加快項(xiàng)目進(jìn)度。

3.提高鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府對(duì)復(fù)墾工作的認(rèn)識(shí)程度

在區(qū)政府的組織下，區(qū)國(guó)土局可以對(duì)鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府相關(guān)人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)和動(dòng)員大會(huì)，不僅要提高鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及工作人員的業(yè)務(wù)水平，還要對(duì)鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府宣傳農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾工作的重要性，提高鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府的重視程度。讓鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府充分認(rèn)識(shí)農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾工作的重要性，高度重視復(fù)墾工作，并且熟悉復(fù)墾相關(guān)的業(yè)務(wù)，便于對(duì)復(fù)墾工作進(jìn)行管理和指導(dǎo)。只有提高鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府的復(fù)墾業(yè)務(wù)能力和對(duì)復(fù)墾工作的重視程度，復(fù)墾工作才能順利開展，效率才能提高。

4.加強(qiáng)施工單位管理工作，提高工程質(zhì)量

項(xiàng)目承擔(dān)單位在選擇施工單位時(shí)必須嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行，加強(qiáng)對(duì)施工單位的審核，選擇具有規(guī)定資質(zhì)、誠(chéng)信可靠、技術(shù)水平高的施工單位，如需招投標(biāo)的，一定要按照規(guī)范程序進(jìn)行招投標(biāo)，要做到公平、公正、合法，嚴(yán)禁出現(xiàn)假標(biāo)、陪標(biāo)等惡劣現(xiàn)象；農(nóng)民群眾有意愿施工的，首先在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，對(duì)農(nóng)民具備的施工條件進(jìn)行審核，達(dá)不到要求的則不應(yīng)委托其施工，必須組織符合要求的農(nóng)民群眾進(jìn)行施工。

5.規(guī)范監(jiān)理單位，有效的監(jiān)督指導(dǎo)施工

監(jiān)理單位不僅要具備相應(yīng)的資質(zhì)，其現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理人員也必須持證上崗，達(dá)到相關(guān)要求的業(yè)務(wù)水平，這樣才能對(duì)施工現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行有效的監(jiān)督指導(dǎo)。并且項(xiàng)目承擔(dān)單位應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)理單位的管理，監(jiān)理單位應(yīng)派駐業(yè)務(wù)水平達(dá)標(biāo)的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理駐扎施工現(xiàn)場(chǎng)，監(jiān)督指導(dǎo)好施工工作。

四、結(jié)束語(yǔ)

農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾項(xiàng)目的實(shí)施，對(duì)我區(qū)土地實(shí)現(xiàn)了集約節(jié)約利用，保護(hù)了耕地紅線。并且通過(guò)配套土地平整、農(nóng)田水利、田間道路等基礎(chǔ)設(shè)施工程，不僅改善了復(fù)墾區(qū)的生產(chǎn)條件、生態(tài)環(huán)境，還改善了周邊的生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境。但是由于開展復(fù)墾的時(shí)間比較短，還存在著規(guī)劃設(shè)計(jì)不切實(shí)際、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）村認(rèn)識(shí)及重視程度不夠、施工單位及監(jiān)理單位業(yè)務(wù)不成熟等問(wèn)題。今后要協(xié)調(diào)好各部門之間的工作，提高規(guī)劃設(shè)計(jì)質(zhì)量，加強(qiáng)鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）村重視力度及提高其業(yè)務(wù)水平，規(guī)范對(duì)施工單位及監(jiān)理單位的管理工作，從而保證農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展[8]。

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