負(fù)面清單：中國對外開放的新模式

劉帷韜+劉德學(xué)

摘 要：2013年負(fù)面清單在上海自貿(mào)區(qū)正式實(shí)施，2015年上海、廣東、天津、福建開始使用同一張負(fù)面清單，這是中國融入世界經(jīng)濟(jì)的重要一步。本文介紹了負(fù)面清單的現(xiàn)狀，指出了目前存在的問題，最后對存在的問題提出了相應(yīng)建議。

關(guān)鍵詞：負(fù)面清單；對外開放；新模式

一、我國實(shí)施負(fù)面清單管理的現(xiàn)狀

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，“負(fù)面清單”管理逐漸成為理論界和實(shí)踐部門高度關(guān)注的焦點(diǎn)。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，“建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎(chǔ)?！睂W(xué)術(shù)界認(rèn)為，凡是針對外資的與國民待遇、最惠國待遇不符的管理措施，或業(yè)績要求、高管要求等方面的管理限制，均應(yīng)以清單方式列明，負(fù)面清單管理模式和準(zhǔn)入前國民待遇已成為當(dāng)前國際投資規(guī)則發(fā)展的新趨勢。

在上海負(fù)面清單（2013版）中，采用的是“保留行業(yè)+特別管理措施”的結(jié)構(gòu)，共涉及三大產(chǎn)業(yè)共18個(gè)產(chǎn)業(yè)門類，特別管理措施共190條，其中，明確禁止的條目有38條，明確限制的條目有74條，另外78條則涉及合作、合資以及外商股權(quán)比例的限制等。與2011年修訂的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》相比，禁止和限制類的條目基本一致，另外還多增了30多條新的特別管理措施。在上海負(fù)面清單（2014版）中，特別管理措施共139條，明確禁止的條目減少至29條。2015年4月21日，廣東、天津、福建自貿(mào)區(qū)統(tǒng)一揭牌，四個(gè)自貿(mào)區(qū)開始實(shí)行統(tǒng)一的負(fù)面清單管理模式，在公布的2015年負(fù)面清單中，特別管理措施共120項(xiàng)，其中明確禁止的為36項(xiàng)，明確限制的為84項(xiàng)。從近三年負(fù)面清單列表的條目數(shù)變動看，禁止和限制的條目數(shù)在逐年減少，說明開放程度在逐漸提高。

二、當(dāng)前負(fù)面清單管理中存在的問題

公認(rèn)的負(fù)面清單的代表是1994年達(dá)成的《北美自由貿(mào)易協(xié)定》（NAFTA），2013年中國首次在上海自貿(mào)區(qū)實(shí)行負(fù)面清單管理模式。三年后，開始在上海、廣東、天津、福建四地自貿(mào)區(qū)開始實(shí)行統(tǒng)一的負(fù)面清單管理模式，可以說負(fù)面清單制度對我國而言還處在探索階段，上海自貿(mào)區(qū)的成功能否順利復(fù)制到其余三個(gè)自貿(mào)區(qū)，以后全國層面的外資引入政策是否可以使用負(fù)面清單管理模式，如何正確利用負(fù)面清單管理模式來達(dá)到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)增長的目的，目前還存在一些需要解決的問題。

1.負(fù)面清單的質(zhì)量

一直以來中國對外資的管理遵循的是《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》的模式，對行業(yè)分別進(jìn)行“鼓勵”、“限制”、“禁止”三種措施，對于所有進(jìn)入國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)外資的審批均采用核準(zhǔn)制。而在《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施》中，僅列出了“限制”和“禁止”的行業(yè)，并且采取“備案制+核準(zhǔn)制”，即對無特別管理措施的行業(yè)，外資準(zhǔn)入實(shí)行的是備案制，而對有特別管理措施的行業(yè)，外資準(zhǔn)入采取核準(zhǔn)制管理。雖然負(fù)面清單管理措施的條目從2013年的190條下降到2015年的120條，但在金融業(yè)、信息技術(shù)等第三產(chǎn)業(yè)中依然存在外商投資壁壘。另外，在已有的負(fù)面清單內(nèi)容中，內(nèi)容過于冗長，限制條件增多使得其與正面清單的差異得不到體現(xiàn)，影響了負(fù)面清單的整體質(zhì)量。

2.外資質(zhì)量的界定

從負(fù)面清單的內(nèi)容來看，100余條的內(nèi)容，均可以歸類到三位數(shù)行業(yè)層面，可見針對的領(lǐng)域比較詳細(xì)，但如何從中分辨或者界定高質(zhì)量的外資在負(fù)面清單中沒有體現(xiàn)。許多的研究都表明，高質(zhì)量外資在促進(jìn)一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)能帶來更大的溢出效應(yīng)。隨著自貿(mào)區(qū)的開放，外資的流入規(guī)模也將進(jìn)一步擴(kuò)大，因此在實(shí)施負(fù)面清單管理的同時(shí)，制定一個(gè)界定外資質(zhì)量的措施顯得尤為必要。

3.薄弱產(chǎn)業(yè)的沖擊

負(fù)面清單的落實(shí)進(jìn)一步為外資打開了我國服務(wù)業(yè)的大門，顯然，外資規(guī)模將迅速擴(kuò)大，進(jìn)而擠占國內(nèi)市場份額，我國一些薄弱和缺乏競爭優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)在短期內(nèi)將面臨極大的挑戰(zhàn)。另外，政策的偏向性也會讓外資企業(yè)擁有先發(fā)制人的優(yōu)勢，因此如何準(zhǔn)確把握行業(yè)特征以及發(fā)展趨勢亦是面臨的重要問題。

4.政府職能的轉(zhuǎn)變

中國的經(jīng)濟(jì)體制是具有社會主義性質(zhì)的特色市場經(jīng)濟(jì)體制，宏觀調(diào)控一直是政府部門監(jiān)管的重心，也是監(jiān)管的難點(diǎn)，過多的政府干預(yù)容易帶來資源的錯(cuò)配，使得經(jīng)濟(jì)改革跟不上市場化的腳步，更多的尋租空間也會帶來效率的低下。負(fù)面清單的實(shí)施在一定程度上與政府部門的職能是相悖的，如何處理好兩者之間的關(guān)系，使其效率達(dá)到最優(yōu)，也是當(dāng)前和以后制定后續(xù)負(fù)面清單需要考慮的問題。

三、有效實(shí)施負(fù)面清單管理模式的建議

1.提高負(fù)面清單質(zhì)量

負(fù)面清單的質(zhì)量不僅體現(xiàn)在清單說明的簡短，高透明度和可預(yù)期性也是重要的衡量標(biāo)準(zhǔn)，往往明晰的說明文件能更加有效率的達(dá)到引資目的，也能促進(jìn)我國市場經(jīng)濟(jì)向更公平、透明的方向競爭，從而與國際接軌。

2.明確投資主體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

我國進(jìn)一步的開放必定會遇到國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)與國外標(biāo)準(zhǔn)出現(xiàn)差異的問題，國際上對外資來源地采取的是住所地標(biāo)準(zhǔn)，而目前我國使用的企業(yè)注冊地標(biāo)準(zhǔn)。對于金融等存在高風(fēng)險(xiǎn)的行業(yè)，應(yīng)明確外商投資的定義，包括投資主體，投資比例等。

3.化挑戰(zhàn)為機(jī)遇

雖然短期內(nèi)外資的大量涌入會對國內(nèi)企業(yè)造成一定程度的負(fù)面沖擊，但從長期的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級看，這不失為一個(gè)契機(jī)。國內(nèi)企業(yè)應(yīng)該借助這個(gè)機(jī)會，學(xué)習(xí)和借鑒國外企業(yè)成熟的管理經(jīng)驗(yàn)以及先進(jìn)的技術(shù)。并且國內(nèi)外企業(yè)的競爭也將使得市場更加趨于公平，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也將更加優(yōu)化。

4.加快政府職能轉(zhuǎn)變

在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，政府應(yīng)該簡政放權(quán)，利用負(fù)面清單管理模式充分激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新的活力，促進(jìn)市場充分競爭，讓市場決定資源配置。政府應(yīng)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤皽?zhǔn)入前負(fù)面清單許可管理，準(zhǔn)入后監(jiān)督”的管理模式。另外，還需加強(qiáng)信息共享平臺的構(gòu)建，進(jìn)一步完善風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。

總之，中國的負(fù)面清單管理模式隨著行政體制改革與對外開放程度的不斷提高在逐步提升。探尋適合中國特色的，充分尊重市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的，能在全國實(shí)行的“可復(fù)制”、“可推廣”的經(jīng)驗(yàn)是下一步的工作重點(diǎn)。

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作者簡介：劉帷韜（1985- ），男，湖南湘潭人，中級經(jīng)濟(jì)師，博士研究生，研究方向：國際投資、自貿(mào)區(qū)；劉德學(xué)（1961- ），男，吉林九臺人，教授，博士生導(dǎo)師，研究方向：跨國公司管理、國際投資