政府轉(zhuǎn)移支付的未來取向

裴育

分稅制總體框架在中國的未來不能變，中國在未來的政治穩(wěn)定、社會穩(wěn)定離不開體制框架。一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比重，應(yīng)該跳出分錢的制度框架。我們應(yīng)該把有限財(cái)力給地方，不應(yīng)該更多進(jìn)入中央，應(yīng)該給地方政府一定的主動權(quán)，明確地方政府運(yùn)行的資金來源。其次，進(jìn)一步厘清中央政府與地方政府的事權(quán)和責(zé)任邊界，充分發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付資金的保障與調(diào)節(jié)作用

中央和地方的收支非對稱性，決定了中央轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)或者說是理論基礎(chǔ)。

財(cái)政最早起源于家庭理財(cái)，從正常的家庭理財(cái)來看，是一種父子關(guān)系和兄弟關(guān)系。一個(gè)孩子，要能夠獨(dú)立生存，他主要還是靠自食其力，沒有哪個(gè)父親希望自己兒子一輩子靠自己資助，我相信這是我們的共識。同樣，兄弟之間在窮困潦倒的時(shí)候可以幫一把，但卻不可能幫一輩子，這是最基本的。

那么，上升到一個(gè)國家的高度來看，似乎也是如此。從中央和地方政府的關(guān)系來看，地方政府的運(yùn)轉(zhuǎn)，如果不是靠自身財(cái)力支撐，反而主要靠中央轉(zhuǎn)移支付，這肯定是有問題的。但是，從兩者的關(guān)系來看，有更多的聯(lián)系、區(qū)別大家都知道是存在的，為了提高中央的宏觀調(diào)控能力，地方政府有些收入是需要上交的。在地方收入減少或者財(cái)政的央地分配本身不均衡的情況下，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是必要的，而且是正當(dāng)?shù)摹?/p>

從歷史背景來看，中央和地方的收支非對稱性，決定了中央轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)或者說是理論基礎(chǔ)：增強(qiáng)宏觀調(diào)控能力和提高地方公共服務(wù)均等化。國外的實(shí)踐與中國的實(shí)踐證明，我們有必要這樣做。

從目標(biāo)來看。我們確立的轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)，第一是地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化，我們要強(qiáng)調(diào)的是它所實(shí)現(xiàn)的財(cái)政平衡，但并非平均主義;第二是實(shí)現(xiàn)社會公平正義;第三是縮小地區(qū)間的差距。這決定了轉(zhuǎn)移支付的正當(dāng)性。

第三個(gè)重點(diǎn)，才是問題分析。

現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付存在哪些問題？

我們需要一種什么樣的轉(zhuǎn)移支付？有人說它是分稅制度的重要組成部分。從最初的設(shè)計(jì)來看，中央取得總收入的60%左右，地方取得收入的40%左右，然后在事權(quán)劃分這塊，地方承擔(dān)了60%多，中央40%多。事權(quán)和財(cái)權(quán)不匹配。現(xiàn)在各個(gè)地方，尤其是中國的中西部地區(qū)，它的財(cái)政支出多大比例是靠轉(zhuǎn)移支付。第二個(gè)邏輯是，聯(lián)邦制國家的實(shí)踐證明轉(zhuǎn)移支付是有效的，單一制國家實(shí)施效果也比較好，于是我們就推演出中國也應(yīng)該采用。以上是我要講的第一個(gè)問題。

這個(gè)問題可以從三個(gè)角度進(jìn)行分析。第一，從法理角度來看，我們在轉(zhuǎn)移支付這塊缺乏地區(qū)財(cái)政能力標(biāo)準(zhǔn)。我們曾經(jīng)試圖做過努力，并且從制度設(shè)計(jì)方面進(jìn)行各種各樣的調(diào)研、分析、設(shè)計(jì)，但是在執(zhí)行過程當(dāng)中，財(cái)政收入問題我們沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

第二，從制度內(nèi)容來看，究竟我們一般轉(zhuǎn)移支付比例要高一點(diǎn)還是低一點(diǎn)？可能大家的共識是一般轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該多一點(diǎn)，因?yàn)樗怯脕韽浹a(bǔ)地方財(cái)力差距的。“你只需要給我錢，至于怎么花你不要管?！蔽蚁雴栆幌?，我們都是做父母的，當(dāng)您給孩子零花錢的時(shí)候，他們怎么花這一小筆錢您可能不太關(guān)注。但是，當(dāng)您給他一筆大錢的時(shí)候，他們怎么花，您會不關(guān)注嗎？

我們通過這樣一個(gè)小的例子，就會想到中央在轉(zhuǎn)移支付這塊歷來是一件很糾結(jié)的事情，究竟一般轉(zhuǎn)移支付比例高一點(diǎn)還是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比例高一點(diǎn)？今年的審計(jì)工作報(bào)告也披露了，他們調(diào)查了一些地方顯示：一般轉(zhuǎn)移支付比例是57%，其中兩項(xiàng)統(tǒng)計(jì)口徑有問題，有2%要去掉。還剩下55%有一半是指定用途，一般轉(zhuǎn)移支付占比只占到30%還不到。72%左右是指定用途的一般轉(zhuǎn)移支付，于是就提出財(cái)政部這塊是存在問題的。如果從表面上看，這似乎是正確的。實(shí)際上，背后我們在制度設(shè)計(jì)上思路是不清楚的。

第三，從管理來看，制度規(guī)范層次低，目前都是行政文件或者行政規(guī)范，從法理上看這是值得我們思考的。

轉(zhuǎn)移支付的實(shí)施效果

首當(dāng)其沖的就是一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比例失調(diào)問題，無論學(xué)者也好、地方政府也好、各個(gè)口徑及各個(gè)視角也好，都來抨擊一般轉(zhuǎn)移支付占比低。于是，財(cái)政部做了一些統(tǒng)計(jì)口徑上的微調(diào)?！拔覀円话戕D(zhuǎn)移支付比例高了，但實(shí)際上它有很大的用處?！边@個(gè)議論是最多的。比例失調(diào)，從表面上看是不是正確的，我們需要反思。

第二，基本公共服務(wù)均等化是否做到了？轉(zhuǎn)移支付的錢用在什么地方，是否也做到了？尤其接受一般轉(zhuǎn)移支付的地區(qū)，是否真正滿足地方公共機(jī)構(gòu)，做到公共服務(wù)均等化？這都值得思考。

第三，凈流入地區(qū)稅收努力程度下降。我做了一些調(diào)研，也和我們來自于中西部地區(qū)的同事做了交流：接受轉(zhuǎn)移支付比例高的地區(qū)事實(shí)上在一些稅制的努力程度上是下降的。他們跟我說，我花在征稅上的努力與我到中央去爭取轉(zhuǎn)移支付相比，肯定后者成本更低，也速度最快、效率最高。我們有一些學(xué)者實(shí)證文章也證明了這一觀點(diǎn)。

第四，凈流出地區(qū)稅收負(fù)擔(dān)變相加重和心理失衡。以廣東、江蘇、浙江為例，這幾個(gè)地方都是凈流出地區(qū)。相應(yīng)來說，這幾年經(jīng)濟(jì)持續(xù)下滑，這幾個(gè)地方的稅務(wù)機(jī)關(guān)壓力很大。我也在調(diào)研當(dāng)中和他們聊到：他們恨不得挖地三尺也要把稅收收上來，可見壓力十分大。大部分收了又轉(zhuǎn)移走，心理失衡是很自然的。

第五，凈流出地區(qū)積極爭取更多的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移資金。轉(zhuǎn)移支付這塊，發(fā)達(dá)國家專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重不低。我做過統(tǒng)計(jì)，有些地方能夠達(dá)到10%-20%之間，證明這個(gè)比例還是不低的。

在這種制度框架下，我認(rèn)為并沒有縮小，這個(gè)和我們轉(zhuǎn)移支付的使用有關(guān)。由于凈流入地區(qū)使用效率很高，導(dǎo)致與凈流出地區(qū)的差距不僅沒有縮小反而進(jìn)一步拉大。還有地方政府稅收競爭加大，稅收的努力程度在下降，同時(shí)它又可以爭取到更多的轉(zhuǎn)移支付，它就有能力可以降低稅負(fù)，利用變相的稅收優(yōu)惠吸引投資。

社會公平正義問題是不是能夠得到緩和？我認(rèn)為，不同地區(qū)間是有差異的，從各自角度進(jìn)行分析，這個(gè)還是有爭議的。轉(zhuǎn)移支付資金尤其是專項(xiàng)資金使用效率低。通過連續(xù)十多年的審計(jì)報(bào)告我們發(fā)現(xiàn)一點(diǎn)：資金使用過程中的違規(guī)違紀(jì)違法問題更加凸顯。因?yàn)橘Y金多了，盡管我們有各種各樣的規(guī)定，但是這個(gè)狀況仍然很凸顯。

體制方面，中央政府權(quán)力、地方政府權(quán)力和功能域責(zé)任界定，存在相互推諉和扯皮現(xiàn)象。事權(quán)與支出責(zé)任長期看要相適應(yīng)，轉(zhuǎn)移支付只能是一種暫時(shí)的無奈之舉。

轉(zhuǎn)移支付未來的發(fā)展方向

是否加大一般轉(zhuǎn)移支付比例、加強(qiáng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金管理與整合力度、明確基本公共服務(wù)均等化標(biāo)準(zhǔn)、明確地區(qū)間財(cái)政能力標(biāo)準(zhǔn)、進(jìn)一步提高中央政府的統(tǒng)籌水平，這些問題大家都在進(jìn)行探索。我個(gè)人對未來取向的觀點(diǎn)，從這么幾個(gè)角度把握。

首先，分稅制總體框架在中國的未來不能變，中國在未來的政治穩(wěn)定、社會穩(wěn)定離不開體制框架。我們財(cái)稅界應(yīng)該形成這個(gè)思路。第二，在一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付這塊的比重，我們不要去糾結(jié)，應(yīng)該跳出分錢的制度框架，不要糾結(jié)于比重問題。換句話說，我們應(yīng)該把有限財(cái)力給地方，不應(yīng)該更多進(jìn)入中央，應(yīng)該給地方政府一定的主動權(quán)，明確地方政府運(yùn)行的資金來源。第三，進(jìn)一步厘清中央政府與地方政府的事權(quán)和責(zé)任邊界，充分發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付資金的保障與調(diào)節(jié)作用，地方政府在具體運(yùn)行過程當(dāng)中主要是靠重點(diǎn)保障和基本保障兩頭，對于弱的地方基本服務(wù)保障，比如對民族地區(qū)，對于中部地區(qū)、發(fā)達(dá)地區(qū)我們更多地強(qiáng)調(diào)它的調(diào)節(jié)作用，就是一些重點(diǎn)工程重點(diǎn)保障。同時(shí)應(yīng)該加大資金的考核力度，轉(zhuǎn)移支付在績效考核這塊是大打折扣的。做好做壞，做得成效如何，我們關(guān)注度有，但是和政府本身的績效沒有掛鉤。最后，能不能考慮適時(shí)推出地方政府破產(chǎn)制度。如果干不好，集體下來。如果能夠這樣做，我相信績效上去了，我們的轉(zhuǎn)移支付又可以往前推一步。

作者為南京審計(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長