土地增減掛鉤實(shí)踐與探索

趙亮

【摘要】隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展以及城市化建設(shè)進(jìn)程的不斷加快，農(nóng)民數(shù)量不斷減少，城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大，耕地保護(hù)與現(xiàn)代化城市發(fā)展之間，應(yīng)當(dāng)找到一套科學(xué)合理的解決方案。本文將對(duì)土地增減掛鉤及其實(shí)踐進(jìn)行分析，并在此基礎(chǔ)上談一下自己的觀點(diǎn)和認(rèn)識(shí)，僅供參考。

【關(guān)鍵詞】土地資源；增減掛鉤；實(shí)踐；研究

土地增減掛鉤，最早見于2004年國務(wù)院的28號(hào)文件，旨在鼓勵(lì)廣大農(nóng)村優(yōu)化整理建設(shè)用地，城鎮(zhèn)用地增加應(yīng)當(dāng)與農(nóng)村建用地減少密切聯(lián)系起來，二者之間相互掛鉤，目的在于指導(dǎo)地方科學(xué)用地規(guī)劃。自第一次提出“土地增減掛鉤”概念以后，至今已是第十二個(gè)年頭，面對(duì)新的形勢(shì)，筆者認(rèn)為在土地增減掛鉤實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面著手：

一、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)重視，健全和完善組織機(jī)構(gòu)

實(shí)踐中，建議成立由地方政府領(lǐng)導(dǎo)牽頭、紀(jì)委、公檢法以及監(jiān)察和國地稅等部門領(lǐng)導(dǎo)共同參與的合作小組，同時(shí)還有根據(jù)實(shí)際情況建立辦公室，國土資源領(lǐng)導(dǎo)兼任，對(duì)項(xiàng)目協(xié)調(diào)進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)和管理。通過該種方式進(jìn)行綜合整治，全面清查違法、違規(guī)占地用電行為，從而為土地項(xiàng)目的實(shí)施提供一定的空間。因歷史原因，在土地項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)與整治工程中，很多參與企業(yè)沒有合法手續(xù)，非法企業(yè)嚴(yán)重阻礙了土地建設(shè)項(xiàng)目的順利開展。針對(duì)這一現(xiàn)象，地方政府應(yīng)當(dāng)組織國地稅、公檢法以及國土和林業(yè)等相關(guān)部門，積極開展短期嚴(yán)打行動(dòng)，以此來依法清查違法企業(yè)，確保土地項(xiàng)目順利進(jìn)行。

同時(shí)，還要關(guān)注民生，解決好拆遷過程中的難題。在土地項(xiàng)目實(shí)施過程中，因擬建工程所在地區(qū)條件有限，生存環(huán)境非常的惡劣，加之廣大人民群眾怨聲載道，加大了拆遷難度。針對(duì)該種情況，我們應(yīng)當(dāng)高度重視，擴(kuò)大籌資渠道，保證群眾拆遷資金到位。實(shí)踐中，為加快土地項(xiàng)目擬建地區(qū)的拆遷工作順利進(jìn)行，地方政府可從全區(qū)抽調(diào)精兵強(qiáng)將，既要耐心，又要細(xì)致。通過完成群眾拆遷，土地項(xiàng)目區(qū)內(nèi)居民能夠順利搬遷，從而為土地資源綜合整治和利用，打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

二、突破城鄉(xiāng)土地置換模式，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鄉(xiāng)土地資源共享

土地增減掛鉤的主要目的在于激發(fā)土地應(yīng)用和增值潛能，有效發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)， 并且實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)資源的共建共享。目前，18億畝耕地紅線理論依然受到重視，城市建設(shè)過程中的用地也受到了嚴(yán)格的控制；耕地紅線下的土地管理工作中，要求嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田，以保障糧食安全。比如，國內(nèi)平原地區(qū)建立的糧食生產(chǎn)功能區(qū)，可以有效地推進(jìn)了規(guī)模化發(fā)展；然而，在江浙地區(qū)建立大規(guī)模的水稻種植園顯然沒有必要，究其原因，主要是因?yàn)樯鲜龅貐^(qū)距大城市較近、物流成本相對(duì)較低，而且市場(chǎng)穩(wěn)定，所以建議發(fā)展附加值比較高的養(yǎng)殖業(yè)或者蔬菜瓜果種植業(yè)，同時(shí)這也是因地而異的要求。

由于對(duì)各地比較優(yōu)勢(shì)嚴(yán)重的忽視了，因此教條地執(zhí)行糧食政策。土地充裕的地區(qū)因缺乏資本，發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，所以土地整治不到位，難以進(jìn)行規(guī)模化發(fā)展，棄耕、荒地現(xiàn)象非常的普遍。部分地區(qū)因強(qiáng)迫種植那些收益相對(duì)較低的農(nóng)作物，而導(dǎo)致本地區(qū)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)損失。以某地區(qū)為例，基于糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)要求，場(chǎng)地租金減少。其中，土地用于水產(chǎn)養(yǎng)殖租金每畝1500元、 瓜果蔬菜種植每畝1200元，而用于水稻種植每畝組金只有700元而已；上述土地租用方式不同，收益也不大相徑庭，比如水產(chǎn)養(yǎng)殖收益每畝近萬元，水稻種植靠復(fù)種、政府補(bǔ)貼。在大城市周圍相對(duì)比較發(fā)達(dá)地區(qū)，大量種植低收益農(nóng)作物，顯然是不合時(shí)宜的，不應(yīng)當(dāng)提倡。然而，出于對(duì)國家糧食整體安全的遷就，建議政府采用土地增減掛鉤模式，在典型土地被拋荒以及棄耕地區(qū)，通過集中整治、完善基礎(chǔ)設(shè)施，促使土地重新復(fù)耕；同時(shí)，承擔(dān)上述任務(wù)的商業(yè)資本和企業(yè)，可申請(qǐng)糧食生產(chǎn)用地改革，結(jié)合比較優(yōu)勢(shì)大力發(fā)展適合本地區(qū)特點(diǎn)的特色農(nóng)業(yè)，而且政府應(yīng)當(dāng)對(duì)其適當(dāng)?shù)拿鉁p稅。通過實(shí)施土地增減掛鉤制度，提高農(nóng)民租金、使企業(yè)增收，政府無需支出補(bǔ)貼即可保障糧食生產(chǎn)，農(nóng)民增收，可謂一舉多贏。

三、突破地域，不同區(qū)域的土地可以依法置換

傳統(tǒng)意義上的城鄉(xiāng)建設(shè)過程中，土地增減掛鉤置換，實(shí)際上是在同城內(nèi)部的城郊、鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)的。然而，發(fā)達(dá)地區(qū)因整體性經(jīng)濟(jì)非常的發(fā)達(dá)，而且級(jí)差地租差別和懸殊并不大，進(jìn)行土地置換所得收益也不夠明顯。針對(duì)這一現(xiàn)象，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的城市化和工業(yè)化建設(shè)用地困局，因地區(qū)無法有效的解決，所以建議與省內(nèi)對(duì)應(yīng)地區(qū)加強(qiáng)合作，以實(shí)現(xiàn)共贏之目的。然而，對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，人口少、資金匱乏，加之基礎(chǔ)設(shè)施不夠完善，建議政府鼓勵(lì)開發(fā)商對(duì)齊進(jìn)行改造，提高該地區(qū)的糧食生產(chǎn)能力；根據(jù)開發(fā)商的表現(xiàn)，突出者將城郊土地與開發(fā)商進(jìn)行置換。農(nóng)業(yè)發(fā)展也是如此，農(nóng)產(chǎn)品商品化發(fā)達(dá)地區(qū)，區(qū)域范圍內(nèi)的土地置換級(jí)差地租相對(duì)較低，鼓勵(lì)企業(yè)到此地整治土地，從而使土地得以復(fù)耕，充分發(fā)揮土地應(yīng)用優(yōu)勢(shì)。

四、創(chuàng)新治理模式，促使土地增減掛鉤

環(huán)境治理過程中，亮點(diǎn)在于開創(chuàng)環(huán)境治理與土地增減掛鉤相結(jié)合。環(huán)境治理工程建設(shè)任務(wù)獲批以后，經(jīng)實(shí)地調(diào)研，在國土局的協(xié)助下，建議結(jié)合環(huán)境治理區(qū)域規(guī)模和特點(diǎn)，將土地整治與之有機(jī)地結(jié)合起來，并且植入土地掛鉤工作。在此過程中，應(yīng)當(dāng)不斷創(chuàng)新土地治理模式，通過優(yōu)化環(huán)境治理，整理出耕地用于土地增減掛鉤，以此來緩解土地用地指標(biāo)緊缺。

結(jié)束語：

在國內(nèi)土地規(guī)劃利用過程中，面對(duì)“土地增減掛鉤”等公共政策，對(duì)國家政策討論和制定，需站在廣大人民群眾的角度，為他們的利益著想，從大眾視角進(jìn)行設(shè)計(jì)、評(píng)價(jià)。只有這樣才能確保土地增減掛鉤政策得以有效的落實(shí)，才能實(shí)現(xiàn)土地優(yōu)化利用之目的。

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