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    河北省城鎮(zhèn)化過(guò)程中土地集約利用研究

    2016-10-15 03:49:00閆旻
    中國(guó)市場(chǎng) 2016年34期
    關(guān)鍵詞:土地利用城鎮(zhèn)化

    [摘要]城鎮(zhèn)化是國(guó)家實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。與城鎮(zhèn)化之對(duì)應(yīng)的問(wèn)題是經(jīng)濟(jì)發(fā)展總量和城市人口的持續(xù)增加大幅地推動(dòng)城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大,導(dǎo)致城市建設(shè)用地需求劇增、加大了土地用地特別是耕地的壓力。實(shí)現(xiàn)土地集約利用也為土地資源、社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展提供了保障。土地資源的稀缺性也要求在城鎮(zhèn)化建設(shè)中要實(shí)現(xiàn)土地高效集約利用。

    [關(guān)鍵詞]土地利用;節(jié)約集約;城鎮(zhèn)化

    [DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.34.030

    土地是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的依托,土地在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中占有十分重要的地位,無(wú)論是實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動(dòng)、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展的目標(biāo),還是人口集聚都必須通過(guò)土地調(diào)整來(lái)實(shí)現(xiàn)。而目前河北省人多地少,人地矛盾突出,土地集約利用處于起步階段,這導(dǎo)致了其新型城鎮(zhèn)化水平較低。因此,提高河北省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中土地集約利用是河北省當(dāng)前的迫切任務(wù)。

    1 土地集約利用的現(xiàn)狀與問(wèn)題

    近年來(lái),河北省城鎮(zhèn)化建設(shè)用地和城市居民點(diǎn)建設(shè)用地呈現(xiàn)持續(xù)上升的態(tài)勢(shì),且城市和居民點(diǎn)規(guī)模的擴(kuò)張以侵占周?chē)貫橹?。目前,河北省正處于城?zhèn)化快速發(fā)展階段,據(jù)河北統(tǒng)計(jì)局預(yù)測(cè),到 2025 年河北省城鎮(zhèn)化率將達(dá)到62%,城市常住人口將達(dá)到4365萬(wàn)人,由此可推測(cè)在未來(lái)城鎮(zhèn)化建設(shè)用地的需求會(huì)更加嚴(yán)峻。人多地少,土地后備資源緊張是河北省土地資源基本情況,然而進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要,在城鎮(zhèn)化過(guò)程中土地占用是不可避免的。

    新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中土地集約化程度低。由于河北省在進(jìn)行新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中缺乏科學(xué)的、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的城鎮(zhèn)用地規(guī)劃,導(dǎo)致了其新型城鎮(zhèn)化總體水平偏低和土地集約利用程度低。2014年河北的城鎮(zhèn)化率僅為49.30%,低于國(guó)家平均水平線(xiàn)。2012年河北省有建制鎮(zhèn)2232個(gè),但是大多城鎮(zhèn)仍以農(nóng)業(yè)為主,二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展較慢,實(shí)質(zhì)城鎮(zhèn)化水平落后于形式發(fā)展。城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)不合理,城鎮(zhèn)建設(shè)用地與居民點(diǎn)用地交叉干擾河北省城鎮(zhèn)化建設(shè)初期占用的土地,其土地使用用途、利用方式與城鎮(zhèn)化建設(shè)目標(biāo)的要求相互背離。由于早期城鎮(zhèn)化建設(shè)理論與經(jīng)驗(yàn)的不足,致使在城市中心區(qū)存在一些土地利用經(jīng)濟(jì)效益低下和生態(tài)環(huán)境破壞力大的重礦企業(yè),甚至建設(shè)在中心城區(qū)。重礦企業(yè)在生產(chǎn)過(guò)程中產(chǎn)出“三廢”和噪聲,早早成為城區(qū)的主要污染源,并對(duì)城市生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重破壞。由于位于城市中心區(qū),不僅促使周?chē)恋貎r(jià)格的上升與用地緊張,也使企業(yè)自身的發(fā)展建設(shè)所需用地用量受到制約。

    土地級(jí)差效益未充分發(fā)揮,“優(yōu)地劣用”的現(xiàn)象始終存在。長(zhǎng)期以來(lái),因?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn)市場(chǎng)缺乏規(guī)范管理,造成大量土地非法流轉(zhuǎn)與出讓?zhuān)恋丶?jí)差效益沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有作用,土地的潛在經(jīng)濟(jì)價(jià)值無(wú)法得到充分發(fā)揮。城市中心區(qū)的繁華地段在城鎮(zhèn)規(guī)劃早期被一些占地大、污染重、效益低的重礦企業(yè)、行政事業(yè)單位占據(jù)。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)測(cè)算,我國(guó)城市分類(lèi)用地地價(jià)比例關(guān)系為,商業(yè)地價(jià)∶住宅地價(jià)∶工業(yè)地價(jià)為 5∶3∶2。由此可知,土地級(jí)差效益低的工業(yè)用地占用土地級(jí)差效益高的城市中心區(qū),致使城鎮(zhèn)土地利用結(jié)構(gòu)的空間布局嚴(yán)重背離土地價(jià)值體系構(gòu)成,土地利用總體經(jīng)濟(jì)效益低。因此在城鎮(zhèn)化建設(shè)用地規(guī)劃中應(yīng)按照土地市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律,逐步減少城區(qū)第二產(chǎn)業(yè)用地,增加第三產(chǎn)業(yè)用地,大力扶持經(jīng)濟(jì)效益更高的第三產(chǎn)業(yè),以更替原有城市以第二產(chǎn)業(yè)為中心產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí),加快置換經(jīng)濟(jì)效益差的產(chǎn)業(yè)用地與鼓勵(lì)支持土地級(jí)差效益大的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

    2 土地集約利用的策略

    要充分利用節(jié)約和集約利用的標(biāo)準(zhǔn),建立各類(lèi)建設(shè)用地的準(zhǔn)入制度,并根據(jù)建設(shè)用地潛力評(píng)價(jià)的成果,從行政手段、經(jīng)濟(jì)機(jī)制、法律措施等方面提出促進(jìn)建設(shè)用地集約和節(jié)約利用的措施建議。要充分利用地價(jià)和土地市場(chǎng)監(jiān)控的成果,探索提出反映用地結(jié)構(gòu)效率方面的監(jiān)控指標(biāo),提出優(yōu)化結(jié)構(gòu)的措施建議。在國(guó)土管理體制改革之機(jī),進(jìn)一步完善跟蹤管理制度。一是建立跟蹤管理隊(duì)伍。將任務(wù)分解到基層土地管理所實(shí)施;二是利用信息技術(shù)建立存量土地地籍檔案,按居住、工業(yè)、商服、其他用地4類(lèi)進(jìn)行分類(lèi),并落實(shí)到地籍圖上;三是建立存量土地信息發(fā)布制度,把存量土地信息及時(shí)向社會(huì)公布,推向市場(chǎng),促進(jìn)利用。

    河北省中小城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃,分布呈散點(diǎn)型。其中多數(shù)城鎮(zhèn)是以自然資源與交通樞紐為基礎(chǔ)建立的,城鎮(zhèn)綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力不足,且城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃嚴(yán)重不足,受比較效益、機(jī)會(huì)成本驅(qū)動(dòng),忽視城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。沿公路布局城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃,因搶占地理?xiàng)l件優(yōu)越的地段建設(shè)導(dǎo)致城鎮(zhèn)內(nèi)穿插不少的閑散地,人為形成了一些難以綜合利用的邊角余地或建設(shè)死角造成土地的大量閑置與浪費(fèi)。

    提高城鎮(zhèn)化建設(shè)中土地集約利用水平。河北省城鎮(zhèn)化建設(shè)中土地集約程度偏低,主要是因?yàn)槌擎?zhèn)化水平偏低,城鎮(zhèn)規(guī)模較小??梢匀媪私獬擎?zhèn)規(guī)模,統(tǒng)籌規(guī)劃,統(tǒng)一協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃,將具有發(fā)展?jié)摿Φ某擎?zhèn)作為中心城鎮(zhèn),將一些發(fā)展后勁較低的小城鎮(zhèn)規(guī)劃到中心城鎮(zhèn),形成城鎮(zhèn)群。這樣既可以擴(kuò)大城鎮(zhèn)規(guī)模又有利于城鎮(zhèn)的整體規(guī)劃。如將資本可以有目的地投入中心城鎮(zhèn),在考慮到社會(huì)效益和環(huán)境效益的基本前提下,壯大中心城鎮(zhèn),帶動(dòng)周?chē)擎?zhèn)發(fā)展,實(shí)現(xiàn)“輻射式”城鎮(zhèn)發(fā)展。另外,將城鎮(zhèn)規(guī)模做大,整體增強(qiáng)城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力,可以更好地吸引更多的勞動(dòng)力向中心城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移,從而可以實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)密集型城鎮(zhèn)土地集約利用。

    據(jù)統(tǒng)計(jì),河北省2014年比2004年城鎮(zhèn)建設(shè)需要增加900多平方千米土地,然而河北省總體規(guī)劃指出城鎮(zhèn)化建設(shè)用土地為4500多公頃,城鎮(zhèn)建設(shè)用地缺口接近70萬(wàn)畝。因此河北省需極力尋求解決城鎮(zhèn)化建設(shè)中土地供需矛盾。為了盡量彌補(bǔ)這接近70萬(wàn)畝建設(shè)用地的缺口,河北省需在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下通過(guò)政府宏觀調(diào)控,調(diào)整土地利用總規(guī)劃,使之在保證城鎮(zhèn)化建設(shè)順利進(jìn)行的情況下,緩解用地壓力。同時(shí)政府還應(yīng)要求各級(jí)單位完善土地利用監(jiān)管機(jī)制,統(tǒng)籌安排各類(lèi)用地比例,實(shí)現(xiàn)土地的合理高效利用,從宏觀上控制城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模及促進(jìn)城鎮(zhèn)合理發(fā)展。除了需要政府宏觀調(diào)控外,各地方仍需充分發(fā)揮土地的利用率,將城鎮(zhèn)建設(shè)由向外擴(kuò)張發(fā)展轉(zhuǎn)向內(nèi)涵挖掘。并通過(guò)編制實(shí)施各級(jí)土地利用總規(guī)范,科學(xué)合理有序地利用土地。

    增強(qiáng)城鎮(zhèn)化建設(shè)用地的土地集約利用程度,河北省城鎮(zhèn)化建設(shè)中土地集約程度偏低,原因是河北省城鎮(zhèn)化的總體水平偏低,城鎮(zhèn)規(guī)模較小,不能有效形成城鎮(zhèn)之間的協(xié)同效應(yīng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)河北省從2001年到2013年之間城鎮(zhèn)數(shù)量增加2.4倍,盡管城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較之前有小幅下降,但當(dāng)務(wù)之急不是遏制由于對(duì)土地集約利用認(rèn)識(shí)不足造成的城鎮(zhèn)化規(guī)模盲目擴(kuò)張,而是合理利用土地規(guī)劃提高城鎮(zhèn)化建設(shè)中土地集約利用率,全面挖掘尚未充分利用土地的級(jí)差經(jīng)濟(jì)效益。在充分考慮到社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)環(huán)境效益的大前提下,以土地集約利用率高的城市,帶動(dòng)周?chē)擎?zhèn)發(fā)展,實(shí)現(xiàn)發(fā)散式城鎮(zhèn)發(fā)展,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)群協(xié)同效應(yīng)與規(guī)模效益,增強(qiáng)城鎮(zhèn)群的經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力。

    總之,要充分利用節(jié)約和集約利用的標(biāo)準(zhǔn),建立各類(lèi)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的準(zhǔn)入制度,并根據(jù)城鄉(xiāng)建設(shè)用地潛力評(píng)價(jià)的成果,從行政手段、經(jīng)濟(jì)機(jī)制、法律措施等方面提出促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地集約和節(jié)約利用的措施建議。要充分利用地價(jià)和土地市場(chǎng)監(jiān)控的成果,探索提出反映城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)效率方面的監(jiān)控指標(biāo),提出優(yōu)化結(jié)構(gòu)的措施建議。

    參考文獻(xiàn):

    [1]邵曉梅,劉慶.土地集約利用的研究進(jìn)展及展望[J].地理科學(xué)進(jìn)展,2013(2).

    [2]閆旻.小城鎮(zhèn)低效建設(shè)用地利用的原因及對(duì)策[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息,2012(12).

    [3]王華春.以科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)營(yíng)[J].新視野,2014(6).

    [4]吳旭芬.開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用問(wèn)題的探討[J].華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào),2011(2).

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