城區(qū)義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的難題與出路

朱恩芳++萬(wàn)文濤

摘 要新型城鎮(zhèn)化背景下，城區(qū)義務(wù)教育學(xué)校嚴(yán)重超容，而城區(qū)空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃中的義務(wù)教育學(xué)校規(guī)建明顯滯后，放眼人口“二孩政策”，城區(qū)義務(wù)教育學(xué)校更是需求加大。然而當(dāng)下城區(qū)義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整卻陷入了政策導(dǎo)向不足、布局調(diào)整動(dòng)力缺失，學(xué)校規(guī)建土地不到位、資金吃緊，優(yōu)質(zhì)資源有限、優(yōu)化配置難的困境。為化解困境，我們應(yīng)當(dāng)重視城區(qū)義務(wù)教育布局調(diào)整規(guī)劃，確立高位導(dǎo)向并厘定標(biāo)準(zhǔn)；正視城區(qū)義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整需要，保障教育用地和建設(shè)資金；把握城區(qū)義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整均衡，拓展優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源。

關(guān)鍵詞城區(qū) 義務(wù)教育學(xué)校 布局調(diào)整 困境與出路

新型城鎮(zhèn)化是人類(lèi)社會(huì)客觀發(fā)展的必然趨勢(shì)。據(jù)江西省統(tǒng)計(jì)局人口變動(dòng)情況抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，2014年底，江西省城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎?0.22%，較2013年提高了1.35個(gè)百分點(diǎn)，全省城鎮(zhèn)人口總量首次超過(guò)了鄉(xiāng)村，人口城鎮(zhèn)化率突破50%[1]。人口流動(dòng)帶來(lái)城鎮(zhèn)化程度的不斷提高，而隨遷子女的義務(wù)教育問(wèn)題也相應(yīng)而來(lái)。作為義務(wù)教育均衡發(fā)展的重要部分，城區(qū)義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整應(yīng)是當(dāng)下教育改革熱點(diǎn)。鑒于此，本研究基于實(shí)證調(diào)查的思路，對(duì)江西省十一個(gè)設(shè)市區(qū)展開(kāi)調(diào)研，并實(shí)地走訪五市六縣考察，旨在發(fā)掘城區(qū)義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的緊迫性需要與現(xiàn)實(shí)困境，并就其困境探討化解對(duì)策，以期進(jìn)一步優(yōu)化城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置、促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展。

一、城區(qū)義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的緊迫性需要

1.“大校大班”現(xiàn)象普遍，當(dāng)下城區(qū)義務(wù)教育學(xué)校嚴(yán)重超容

隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城市流動(dòng)人口的增加以及進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女人數(shù)的增長(zhǎng)，城區(qū)受教育人群不斷增加。城市中小學(xué)接納流動(dòng)人口、務(wù)工人員子女入學(xué)，就教育公平而言，保障了廣大民眾子女的受教育權(quán)，但另一方面，由于學(xué)校教育容額有限，而短時(shí)間內(nèi)學(xué)校容額又無(wú)法得到擴(kuò)展，因而導(dǎo)致了城區(qū)義務(wù)教育學(xué)?！按蟀囝~”、“大校額”現(xiàn)象普遍。

根據(jù)《城市普通中小學(xué)校校舍建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定：小學(xué)標(biāo)準(zhǔn)班額為45人，初中標(biāo)準(zhǔn)班額為50人，超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)班額則稱(chēng)之為“大班額”[2]。據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，全省城區(qū)小學(xué)平均班額59人，城區(qū)初中平均班額61人，分別超出教育部標(biāo)準(zhǔn)31.11%、22%。全省城區(qū)小學(xué)大班額率高達(dá)81.90%，超大班額比率約占三分之一，而城區(qū)初中大班額率也高達(dá)77.85%，全省城區(qū)義務(wù)教育學(xué)校中超額班級(jí)數(shù)占到班級(jí)總數(shù)的八成，大班額問(wèn)題嚴(yán)重程度可見(jiàn)一斑。

2.學(xué)校校園面積缺額，城區(qū)義務(wù)教育學(xué)校規(guī)建明顯滯后

依據(jù)2011年《江西省普通小學(xué)、初級(jí)中學(xué)、高級(jí)中學(xué)基本辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)（試行）》的規(guī)定，城市中小學(xué)生生均占地面積以學(xué)校班級(jí)數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)，指標(biāo)最低控制線(xiàn)為：小學(xué)生生均占地面積20-39m2；初中生生均占地面積25-39m2[3]。按照生均校園占地面積小學(xué)最低生均20m2、初中最低生均25m2的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)全省城區(qū)義務(wù)教育學(xué)校校園面積進(jìn)行測(cè)算，全省城區(qū)義務(wù)教育學(xué)校校園面積缺額15061022.43m2，缺額面積占所需面積的28%、占當(dāng)下現(xiàn)有面積的38.9%。如果按照政府文件規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，按照現(xiàn)有學(xué)生數(shù)保持不變的狀態(tài)下，全省城區(qū)需增加313所學(xué)校（24個(gè)標(biāo)準(zhǔn)班級(jí)）。

實(shí)際調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不少新建設(shè)的城區(qū)規(guī)劃沒(méi)有充分考慮到義務(wù)教育學(xué)校規(guī)建需要，沒(méi)有預(yù)留充足的教育用地，城區(qū)義務(wù)教育學(xué)校規(guī)建明顯滯后。

3.教育需求日益增長(zhǎng)，城區(qū)義務(wù)教育學(xué)校布點(diǎn)狀態(tài)被動(dòng)

隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，人民生活水平不斷提高，然而城區(qū)教育資源配置與發(fā)展卻遠(yuǎn)不及城區(qū)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)展步伐。根據(jù)城區(qū)義務(wù)教育學(xué)校家長(zhǎng)意見(jiàn)調(diào)查的結(jié)果統(tǒng)計(jì)，城區(qū)家長(zhǎng)對(duì)義務(wù)教育學(xué)?？紤]因素的重要性排序：安全便捷居于首位，教學(xué)質(zhì)量緊隨其后，學(xué)校管理與風(fēng)氣次之，而設(shè)施硬件與教育花費(fèi)為最次。實(shí)地走訪與家長(zhǎng)座談中，也多次談及“上學(xué)遠(yuǎn)”以及“上好學(xué)難”的問(wèn)題。一方面，居民小區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)因經(jīng)濟(jì)效益而優(yōu)先發(fā)展商業(yè)圈，社區(qū)周邊義務(wù)教育學(xué)校配套落后，居民“上學(xué)遠(yuǎn)”，更談不上“上好學(xué)”；另一方面，校際之間教育資源和辦學(xué)水平不均衡引發(fā)“擇校熱”，而就近入學(xué)政策本應(yīng)起緩解作用反而催生“學(xué)區(qū)房”。追其本源，是受教育者作為“不完全理性人”在教育需求的驅(qū)動(dòng)下進(jìn)行的動(dòng)態(tài)博弈。而城區(qū)義務(wù)教育學(xué)校布點(diǎn)設(shè)網(wǎng)的調(diào)整未能主動(dòng)適應(yīng)受教育者的應(yīng)然需求，顯然是處于落后、被動(dòng)的狀態(tài)。

4.放眼人口“二孩”政策，城區(qū)義務(wù)教育學(xué)校調(diào)整需求加大

根據(jù)相關(guān)調(diào)研，符合政策又有生育意愿的約占三分之一，全面二胎政策放開(kāi)落地后的2-3年，每年或可新增人口300萬(wàn)左右[4]。在人口變動(dòng)與義務(wù)教育發(fā)展關(guān)系的新格局下，義務(wù)教育發(fā)展規(guī)劃不能因短期變動(dòng)而時(shí)刻調(diào)整，要充分考慮學(xué)齡人口長(zhǎng)期變動(dòng)趨勢(shì)所帶來(lái)的影響，做出全局規(guī)劃，注重內(nèi)涵式、可持續(xù)發(fā)展[5]。這也意味著在城鎮(zhèn)化進(jìn)程背景下，人口變動(dòng)規(guī)模大、趨勢(shì)復(fù)雜對(duì)教育發(fā)展規(guī)劃提出了更高的要求。

二、城區(qū)義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的難題

1.政策導(dǎo)向不足，布局調(diào)整動(dòng)力缺失

在當(dāng)前城鎮(zhèn)化背景下，城區(qū)義務(wù)教育布局調(diào)整也確實(shí)面臨著教育需求激增、學(xué)校超容但規(guī)建滯后等緊迫性現(xiàn)實(shí)困境，但這些問(wèn)題卻并沒(méi)有受到政府部門(mén)、社會(huì)各界的足夠重視。城區(qū)義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整在政策導(dǎo)向上高位缺失，失去“自上而下”的動(dòng)力驅(qū)動(dòng)與行動(dòng)標(biāo)桿。另一方面，城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展與優(yōu)化配置早已將工作重心放至農(nóng)村，“自下而上”無(wú)暇顧及，以至于城區(qū)義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整陷入困頓局面。

2.學(xué)校規(guī)建困難，用地、資金難以到位

在教育建設(shè)用地方面，各市（縣）城區(qū)因城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的發(fā)展，年度用地計(jì)劃指標(biāo)緊張，學(xué)校校建項(xiàng)目往往因沒(méi)有用地指標(biāo)而無(wú)法實(shí)施。多數(shù)縣市在現(xiàn)有城區(qū)學(xué)校周邊沒(méi)有預(yù)留教育用地，而教育用地作為建設(shè)占用土地的一種，須服從市、縣人民政府的統(tǒng)一規(guī)劃與征用、按項(xiàng)目供地，學(xué)校建設(shè)用地往往因缺失專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃未進(jìn)入建設(shè)用地的規(guī)劃審批程序，或由于土地規(guī)劃與審批程序復(fù)雜與周期較長(zhǎng)而使項(xiàng)目停滯不前。另外教育用地作為不產(chǎn)生直接經(jīng)濟(jì)效益的民生工程，也可能會(huì)被其他經(jīng)濟(jì)用地項(xiàng)目擠壓，造成教育用地指標(biāo)的不足。

在學(xué)校建設(shè)資金方面，義務(wù)教育實(shí)行以區(qū)（縣）為主的管理和投入體制，目前全省多數(shù)市（縣）的財(cái)力都較為薄弱，用于城區(qū)義務(wù)學(xué)校建設(shè)的經(jīng)費(fèi)明顯不足。

3.優(yōu)質(zhì)資源有限，公平均衡成為難題

多年來(lái)，由于早期辦優(yōu)校、重點(diǎn)校的歷史遺留，再加之市場(chǎng)機(jī)制的自由選擇，城區(qū)內(nèi)早已形成辦學(xué)條件和辦學(xué)水平的校際差異，優(yōu)質(zhì)教育資源不均衡困境長(zhǎng)期存在。而新時(shí)期的城市空間規(guī)劃的拓展也并未帶動(dòng)城區(qū)教育資源的同步發(fā)展，新城區(qū)及欠發(fā)達(dá)區(qū)域教育資源稀缺的狀況在短時(shí)間內(nèi)無(wú)法改變，又造成城區(qū)優(yōu)質(zhì)教育資源的新不均衡困境。在經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇后的中國(guó)，優(yōu)質(zhì)教育越來(lái)越受到重視，“擇?！爆F(xiàn)象應(yīng)運(yùn)而生，擇校區(qū)集中在老城區(qū)、老校名校的聚匯地。在我國(guó)的公共教育政策“就近入學(xué)”出臺(tái)后，還更是出現(xiàn)“學(xué)區(qū)房”這樣的特殊產(chǎn)物。在“擇校熱”與“學(xué)區(qū)房”的背后反映出的城區(qū)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)資源供需失調(diào)不得不引起政府及社會(huì)各界的審思。

三、建議與對(duì)策

1.重視城區(qū)義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整規(guī)劃，確立高位導(dǎo)向并厘定標(biāo)準(zhǔn)

2012年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)文《國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見(jiàn)》，文件中表示我國(guó)義務(wù)教育“在區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、學(xué)校之間”還存在明顯差距。面對(duì)城區(qū)義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整日前陷入的多重困境，政府必須引起高度重視。首先，明確義務(wù)教育均衡發(fā)展中城區(qū)義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的重要性與緊迫性，不偏廢城區(qū)義務(wù)教育學(xué)校的布局調(diào)整。第二，確立城區(qū)義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整高位導(dǎo)向，出臺(tái)規(guī)范城區(qū)義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的相關(guān)意見(jiàn)與政策。第三，全面落實(shí)城區(qū)義務(wù)教育學(xué)校布局措施，深入推進(jìn)城區(qū)義務(wù)教育均衡發(fā)展。

為確保城區(qū)義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的科學(xué)合理及可行性，各市（縣）級(jí)教育部門(mén)應(yīng)當(dāng)及時(shí)成立城區(qū)義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，深入調(diào)研當(dāng)?shù)貐^(qū)域性實(shí)際狀況，統(tǒng)籌考慮城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程及人口政策下的城鄉(xiāng)居民流動(dòng)和學(xué)齡人口變化，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)、居民消費(fèi)水平、城區(qū)規(guī)劃環(huán)境、城市交通狀況、教育資源條件等各方面因素，制定切實(shí)合理的布局調(diào)整規(guī)劃方案。根據(jù)現(xiàn)階段學(xué)校建設(shè)規(guī)劃的困境，建議沒(méi)有設(shè)立城區(qū)義務(wù)教育學(xué)校建設(shè)規(guī)劃的縣市設(shè)立學(xué)校建設(shè)的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃；已有學(xué)校建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的縣市，要著重完善并修改不符合實(shí)際的規(guī)劃部分以及學(xué)校建設(shè)規(guī)劃中的監(jiān)督與責(zé)任部分。落實(shí)新建住宅小區(qū)配套學(xué)校建設(shè)，重點(diǎn)推進(jìn)城市發(fā)展新區(qū)學(xué)校建設(shè)，對(duì)于老城區(qū)配建不足或單個(gè)建設(shè)小區(qū)未達(dá)到配建學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)或多家企業(yè)共同建設(shè)一個(gè)小區(qū)的，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)結(jié)合周邊住宅小區(qū)規(guī)模統(tǒng)籌配建。

2.正視城區(qū)義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整需要，保障教育土地與建設(shè)資金

城區(qū)人口的不斷增長(zhǎng)，可以預(yù)見(jiàn)城區(qū)義務(wù)教育學(xué)校校園面積的需求必將越來(lái)越大。當(dāng)下應(yīng)順應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求調(diào)整城區(qū)學(xué)校布局、拓增校園面積，通過(guò)城區(qū)規(guī)劃建設(shè)同步解決義務(wù)教育校園面積缺額狀況。而面對(duì)教育建設(shè)用地的缺口，應(yīng)著力解決教育用地計(jì)劃指標(biāo)與審批程序的困境。首先，建議申請(qǐng)?jiān)O(shè)立教育建設(shè)用地專(zhuān)項(xiàng)指標(biāo)，優(yōu)先考慮對(duì)于學(xué)校建設(shè)用地的征地要求，破除經(jīng)濟(jì)效益優(yōu)先禁錮。其次，建議開(kāi)通教育建設(shè)用地審批綠色通道，縮短審批周期，緩解城區(qū)義務(wù)教育學(xué)校建設(shè)用地緊張。針對(duì)城區(qū)土地利用總體吃緊的情況，學(xué)校建設(shè)用地考慮利用土地置換的辦法獲得。另外，實(shí)行義務(wù)教育用地儲(chǔ)備制度，將規(guī)劃預(yù)留的城區(qū)中小學(xué)建設(shè)用地納入教育用地總體管理范圍，實(shí)行儲(chǔ)備管理。

對(duì)于城區(qū)義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的建設(shè)資金，要多層次、多渠道的保障。首先，各級(jí)政府應(yīng)確保義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)符合“兩個(gè)比例”和“三個(gè)增長(zhǎng)”的要求，不斷加大教育經(jīng)費(fèi)總投入。第二，對(duì)市、縣（區(qū)）級(jí)政府財(cái)政預(yù)算、教育附加費(fèi)、城市維護(hù)建設(shè)稅、各住宅開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目費(fèi)等，要確保足額比例投資于城區(qū)公辦義務(wù)教育設(shè)施建設(shè)。第三，建立完善義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)、項(xiàng)目分配機(jī)制，設(shè)立城區(qū)學(xué)校布局規(guī)建專(zhuān)項(xiàng)資金。第四，在條件允許的情況下，增加教育費(fèi)附加資金以及土地出讓金的部分資金在城區(qū)義務(wù)教育學(xué)校建設(shè)中的比重。最后，要積極引導(dǎo)社會(huì)資金參與城區(qū)義務(wù)教育學(xué)校建設(shè)，鼓勵(lì)企事業(yè)單位和社會(huì)各界集資。

3.把握城區(qū)義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整均衡，拓展優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源

順應(yīng)城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)的變化，滿(mǎn)足城鎮(zhèn)居民越來(lái)越高的教育期待，這不僅僅是“要建多少學(xué)?！焙汀霸谑裁吹胤浇▽W(xué)?！钡膯?wèn)題，更是“要建成什么學(xué)?！钡膯?wèn)題[6]。城區(qū)義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整應(yīng)著眼優(yōu)質(zhì)資源的均衡，把握優(yōu)質(zhì)學(xué)校的布局調(diào)整，充分發(fā)揮高品質(zhì)學(xué)校教育的正外部性，創(chuàng)生新的教育資源，推動(dòng)優(yōu)質(zhì)教育資源的擴(kuò)展與延伸。第一，繼續(xù)實(shí)施“優(yōu)校+弱?！备母铮С謨?yōu)質(zhì)中小學(xué)通過(guò)接管周邊相對(duì)薄弱學(xué)?；蚋臄U(kuò)建方式辦成九年一貫制學(xué)校，增加優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育學(xué)校學(xué)位容量。第二，大力推進(jìn)“名校+分?！?，讓品牌學(xué)校在城區(qū)規(guī)劃新區(qū)創(chuàng)辦分校，實(shí)現(xiàn)管理互動(dòng)、師資交流、資源共享、活動(dòng)同步。第三，倡導(dǎo)集團(tuán)化辦學(xué)、教育聯(lián)盟、校際聯(lián)盟，實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育學(xué)校劃片結(jié)對(duì)幫扶共建，建立以?xún)?yōu)質(zhì)學(xué)校為主體的教育共同體，縮小校際差距。第四，鼓勵(lì)高等學(xué)校、教學(xué)研究和教育科研部門(mén)、社會(huì)機(jī)構(gòu)參與和支持義務(wù)教育學(xué)校規(guī)劃建設(shè)，通過(guò)“高校+附?！钡葏f(xié)作共建方式，建設(shè)一批富有特色的優(yōu)質(zhì)學(xué)校。另外，加強(qiáng)民辦學(xué)校建設(shè)，鼓勵(lì)社會(huì)力量出資、捐資辦學(xué)，同時(shí)落實(shí)對(duì)民辦教育的優(yōu)惠政策，確保民辦學(xué)校在土地審批、項(xiàng)目建設(shè)、稅收等方面享有優(yōu)惠政策，推動(dòng)民辦教育持續(xù)健康發(fā)展?？傊ㄟ^(guò)城區(qū)義務(wù)教育學(xué)校布局結(jié)構(gòu)調(diào)整，合理配置好優(yōu)質(zhì)公共教育資源，實(shí)現(xiàn)區(qū)域（縣、市、區(qū)）內(nèi)或更大范圍內(nèi)義務(wù)教育的均衡發(fā)展。

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[6] 劉善槐.我國(guó)城鎮(zhèn)義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整研究[J].教育研究，2015（11）.

【責(zé)任編輯 孫曉雯】