棚改PPP項目地方立法初探——以河南省L縣為例

謝瀚鵬

(天津大學，天津 300072)

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棚改PPP項目地方立法初探
——以河南省L縣為例

謝瀚鵬

(天津大學，天津 300072)

棚戶區(qū)改造工作應在法制軌道上運行，2005年至今，中央層面和河南省地方先后出臺了一系列棚改法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件。PPP模式的實質(zhì)是政府購買服務，河南省L縣棚改項目采用單一來源采購方式選定棚改服務提供商。適時進行棚改地方立法，是項目順利推進的制度保障。

棚戶區(qū)改造；PPP；購買服務；地方立法；單一來源采購

棚戶區(qū)改造，是政府重視的重大民生工程和發(fā)展工程，棚改工作應在法制軌道上運行。2016年全國兩會上，國務院《政府工作報告》指出，推進城鎮(zhèn)保障性安居工程建設，全年棚戶區(qū)住房改造600萬套，提高棚改貨幣化安置比例。棚戶區(qū)大致可分為城市老舊小區(qū)、工礦區(qū)、林(墾)區(qū)和城中村等，縣域棚改的對象通常是指后者。

一、棚改法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件梳理

2005年，在振興東北的背景之下，遼寧省率先開展大規(guī)模的棚戶區(qū)改造工作。在國務院及所屬部委層面，一系列法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件先后出臺。表1匯總了2005年至今中央層面棚改主要政策。

表1 　中央層面歷年棚改主要政策一覽表

截至2014年年底，全國共改造各類棚戶區(qū)住房2080萬套、農(nóng)村危房1565萬戶，其中2013—2014年改造各類棚戶區(qū)住房820萬套、農(nóng)村危房532萬戶，有效改善了困難群眾的住房條件，發(fā)揮了帶動消費、擴大投資的積極作用，促進了經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

河南省歷來比較注重棚戶區(qū)改造工作，因地制宜發(fā)布了若干政策文件。表2整理了當?shù)刂匾呐锔囊?guī)范性文件。

表2　河南省重要棚改規(guī)范性文件一覽表

前述法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件推動了河南省棚改工作的進展。截至2016年年初，國開行河南省分行向河南省內(nèi)20個市縣區(qū)的45個棚改項目新增貸款承諾340億元。該45個棚改項目已于2015年開工建設，預計工期3年，涉及拆遷居民23.2萬人，總投資達411億元，已經(jīng)被納入國家下達河南省的2015—2017年棚戶區(qū)改造計劃。為保障這些項目的順利實施，國開行河南省分行加緊推進了項目貸款合同的簽訂和首筆貸款的發(fā)放，剩余貸款將按照工程進度于2017年年底前分批發(fā)放完畢。國開行河南省分行累計河南省棚改項目承諾貸款1648億元，發(fā)放666億元。繼2015年度新開工保障性安居工程48.5萬套后，河南省2016年的新建保障性安居工程中，計劃新開工棚戶區(qū)改造36萬套。

二、棚改PPP項目在法制軌道上運行

自2013年至今，國務院及相關部委發(fā)布了倡導政府和社會資本合作(PPP)的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，如《關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》(國發(fā)〔2014〕60號)、財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金〔2014〕76號)和《關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金〔2014〕113號)、國家發(fā)改委《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發(fā)改投資〔2014〕2724號)等，明確提出在公共服務、基礎設施等領域，積極推廣PPP模式。

PPP模式的實質(zhì)是政府購買服務。棚戶區(qū)改造涉及千家萬戶的居住權(quán)益，屬于典型的公共服務范疇。建住房〔2007〕109號文即指出，將舊住宅區(qū)整治改造納入政府公共服務的范疇。國務院辦公廳《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》(國辦發(fā)〔2015〕42號)指出，廣泛采用政府和社會資本合作模式提供公共服務，在保障性安居工程等公共服務領域，鼓勵采用政府和社會資本合作模式，吸引社會資本參與。中共中央、國務院《關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》，要求創(chuàng)新棚戶區(qū)改造體制機制，推動政府購買棚改服務。

2014年12月，《河南省人民政府辦公廳關于推進政府向社會力量購買服務的指導意見》(豫政辦〔2014〕168號)指出，通過發(fā)揮市場機制作用，把政府直接向社會公眾提供的一部分公共服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量承擔，并由政府根據(jù)服務數(shù)量和質(zhì)量向其支付費用。河南省在國內(nèi)較早嘗試了采用政府購買服務的棚改融資新模式。

豫政辦〔2011〕109號文，以河南省直屬行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理中心所屬公司——河南省豫資城鄉(xiāng)一體化建設發(fā)展有限公司(以下簡稱“豫資城鄉(xiāng)”)作為省級保障性住房投融資平臺公司，采取統(tǒng)貸統(tǒng)還的方式。財資合〔2015〕10號文明確了由河南省豫資城鄉(xiāng)公司作為棚戶區(qū)改造項目的承接主體和全省棚戶區(qū)統(tǒng)貸統(tǒng)還的融資主體。國開行向該承接主體提供統(tǒng)貸資金，貸款資金封閉運行。項目所在地的各市、縣政府與融資主體簽訂政府購買服務協(xié)議，以各市縣財政向融資主體支付的政府購買棚戶區(qū)住房服務資金作為償還貸款本息的還款來源，以政府購買服務協(xié)議項下的應收賬款向國開行設定質(zhì)押擔保，省級財政組織協(xié)調(diào)項目所在地各市縣財政，按照政府購買服務協(xié)議約定的期限、計劃支付政府采購資金納入財政預算支出管理。

三、依法設計L縣棚改PPP項目運作模式

河南省L縣棚戶區(qū)地處新老城區(qū)交接帶，該棚戶區(qū)的長期存在不僅制約著居民的生存環(huán)境，同時也對城鎮(zhèn)整體環(huán)境造成了不良影響。實施棚戶區(qū)改造，是完善城市功能的客觀要求，有利于改善城市環(huán)境，集約利用土地，完善城市配套設施。該棚改項目分為兩個片區(qū)：一片區(qū)擬拆遷540戶，拆遷房屋面積約129600m2；二片區(qū)擬拆遷164戶，拆遷房屋面積約39360m2。

根據(jù)國辦發(fā)〔2015〕42號、財金〔2014〕 76號以及財金〔2014〕 76號等法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的規(guī)定，該項目通過PPP模式與社會資本開展合作，采用政府購買服務模式，設計項目運作基本模式如下(參見圖1)：

圖1　政府購買棚改服務項目運作模式圖

按照《預算法》、《政府采購法》、《合同法》等法律法規(guī)和河南省棚改規(guī)范性文件的規(guī)定，L縣政府指定單位(L縣住房和城市建設局)作為購買主體實施政府采購，由“豫資城鄉(xiāng)”作為承接主體參與政府采購。承接主體與購買主體簽訂政府購買棚改服務協(xié)議，采購標的為L縣棚戶區(qū)改造項目建設內(nèi)容。承接主體作為借款主體，承接本項目資本金，并向國開行河南省分行申請專項貸款解決剩余資金缺口。L縣政府將購買棚改服務資金逐年列入財政預算，并按協(xié)議約定向承接主體支付服務費用和咨詢費用。承接主體及時將歸集的資金償還國開行貸款本息。政府購買棚改服務協(xié)議期限為25年。

L縣財政部門、L縣政府指定的國有或國有控股公司(建設主體)，與項目承接主體簽訂委托投資協(xié)議書，由建設主體按照符合L縣城市總體規(guī)劃的用地性質(zhì)進行全面開發(fā)。建設主體負責本項目的設計、建設、投資、運營、管理等環(huán)節(jié)。對于棚戶區(qū)原704戶村民，參照《國有土地上房屋征收與補償條例》，按照安置計劃實施貨幣補償(特殊情況下可能存在部分實物補償)。

四、適時進行地方立法是實施棚改項目的制度保障

(一)政府方的法定職責

根據(jù)《政府采購法》、《預算法》和國家固定資產(chǎn)投資管理制度的規(guī)定，L縣政府將本項目納入當?shù)卣徺I服務的指導性目錄或集中采購目錄，出具明確購買主體(L縣住房和城市建設局)、采購方式(單一來源采購)、承接主體、建設主體的會議紀要或者批復文件。辦妥該項目的“四項審批”(可研批復、環(huán)評批復、規(guī)劃意見、土地預審意見)等手續(xù)，依法實施房屋征收拆遷工作。政府購買服務資金安排及列入預算支出管理、中長期財政預算等事項，應當報請L縣人大常委會審議，并出具認可決議。

(二)政府方的合同義務

在PPP項目運作安排中，L縣政府出具指定還款地塊的書面文件；用于還款的可出讓土地應符合L縣城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃，有控制性詳細規(guī)劃，項目區(qū)域內(nèi)土地收入或指定區(qū)域內(nèi)土地收益能夠覆蓋項目投資及收益，列入L縣收儲和出讓計劃的期限與協(xié)議的期限相匹配，收儲資金明確、項目能夠自求平衡。該項目需經(jīng)河南省住建廳審核，確認納入“2015—2017年城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎設施建設三年計劃”，并由住建廳致函國開行予以確認。L縣政府、國開行與承接主體簽訂三方合作協(xié)議，明確政府方按照購買棚改服務協(xié)議要求及時、足額向承接主體支付采購資金，用于償還國開行貸款本息。

(三)項目法定資本結(jié)構(gòu)

根據(jù)《國務院關于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項目資本金制度的通知》(國發(fā)〔2015〕51號)，L縣政府方籌措8807.02萬元作為項目資本金，占總投資41807.02萬元的21%，符合項目資本金比例不低于20%的規(guī)定。資本金35%以內(nèi)的部分(即3082.45萬元)，可以向國開行申請軟貸款(期限不超過7年)。剩余33000萬元，由承接主體向國開行申請貸款。貸款期限為25年，按照貸款合同條件發(fā)放。

(四)適用單一來源采購方式

本項目采用單一來源采購方式選定“豫資城鄉(xiāng)”為項目承接主體即棚改服務提供商，并履行相關的公示、公告等程序。操作依據(jù)為：首先，《政府采購法》允許特定情況下適用單一來源采購方式。其次，財金〔2014〕113號文、財政部《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》(財庫〔2014〕215號)規(guī)定，采購方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判和單一來源采購；項目實施機構(gòu)根據(jù)PPP項目的采購需求特點，依法選擇適當?shù)牟少彿绞健Ｔ俅?，豫政辦〔2011〕109號文明確以“豫資城鄉(xiāng)”作為省級保障性住房投融資平臺公司，采取統(tǒng)貸統(tǒng)還的方式。豫財資合〔2015〕10號文規(guī)定，融資模式為“項目所在地的市、縣政府指定單位作為購買主體實施政府采購，“豫資城鄉(xiāng)”等市場化主體作為承接主體參與政府采購”，即地方規(guī)范性文件已確定豫資城鄉(xiāng)的供應商身份。實際上，有鑒于“豫資城鄉(xiāng)”由省級財政隱性“背書”，因此國開行的貸款發(fā)放幾無疑問(這也是35%以內(nèi)的資本金還可申請“軟貸款”的潛在邏輯)。

(五)適時出臺省或設區(qū)市的棚改地方性法規(guī)

有鑒于PPP項目當事方眾多，權(quán)利義務關系復雜，政府方行政職責和民事義務交叉，在綜合上述實證分析的基礎上，筆者認為，適時出臺省或設區(qū)市的棚改地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章，是棚改項目順利推進的制度保障。

1.2015年修訂后的《立法法》為地方棚改立法活動打開了制度空間。制訂省一級的棚改地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章自無疑問，而設區(qū)市就本地的城鄉(xiāng)建設與管理(棚改項目在此范圍內(nèi))等事項，制訂地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章也有了法律依據(jù)，且立法活動的靈活性和針對性更強。

2.國發(fā)〔2014〕60號文明確指出，健全PPP模式的法規(guī)體系，保障項目順利運行。地方立法是PPP法規(guī)體系的重要一環(huán)，在順應本行政區(qū)域內(nèi)具體行政管理事項的客觀需要方面具有明顯優(yōu)勢。結(jié)合本地區(qū)PPP項目推進情況制定地方性法規(guī)，地方政府根據(jù)需要可以制定地方政府規(guī)章。〔1〕

3.豫政辦〔2011〕109號、豫財資合〔2015〕10號文的效力層級不高，在棚改項目實操環(huán)節(jié)中譬如適用單一來源采購方式時，就需要地方立法來確認已經(jīng)滿足《政府采購法》第31條“只能從唯一供應商處采購”的規(guī)定，以便為棚改項目的推進提供操作依據(jù)。

4.一些地方政府已就PPP立法做出了有益的嘗試。例如2015年10月汕頭市第十三屆人民代表大會常務委員會第三十五次會議批準了《關于提請審議濠江區(qū)城市運營和蘇埃通道項目重大事項的議案》，即以地方立法形式確認了包括棚改子項目在內(nèi)的中信集團濱海新城PPP項目。

5.若出臺省一級的棚改地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章存在立法成本等制約因素時，建議由設區(qū)的市及時制訂地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章，推動本行政區(qū)域內(nèi)的棚改PPP項目。

不過，就本文中的實例而言，由于L縣屬于河南省委、省政府《河南省深化省直管縣體制改革實施意見》中確定的省直管縣，自2014年起已不再受其原所屬的設區(qū)市管轄，因此該設區(qū)市今后出臺的棚改地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章，也將不適用于L縣。就此衍生問題，有學者甚至認為，設區(qū)市獲得立法權(quán)，擴大設區(qū)市的權(quán)力，實質(zhì)上與“省直管縣”改革相沖突?！?〕筆者的建議是，L縣人大常委會決議通過該棚改PPP項目，縣政府同時出臺相關的規(guī)范性文件。而省直管縣是否應有地方立法權(quán)，屬另一課題，茲不贅述。

〔1〕王勇.我國PPP立法存在問題及對策研究〔J〕.特區(qū)實踐與理論，2016(1).

〔2〕何勇.地級市獲立法權(quán)不利“省直管縣”改革〔Z〕.荊楚網(wǎng)， http://focus.cnhubei.com/original/201408/t3028185.shtml.

(責任編輯王勇)

Study on Local Legislation of Shanty Town Renovation PPP Project—— Taking the L county in Henan Province as an Example

XIE Han-peng

(Tianjin University, Tianjin 300072)

The shanty town renovation should run on the track of legal system. 2005 so far, the central government and the Henan provincial government has issued a series of shanty town renovation in laws, regulations and regulatory documents. The essence of the PPP model is the government purchase of services. Local legislation of shanty town renovation is the system guarantee for the smooth progress of the project.

shanty town renovation; ppp; purchase service; local legislation; single source procurement

2016-04-20

謝瀚鵬(1974-)，男，河南唐河人，天津大學管理與經(jīng)濟學部工商管理博士后，主要從事公私合作、可持續(xù)發(fā)展研究。

DF01

A

1672-2663(2016)03-0028-04